最 高 行 政 法 院 裁 定109年度抗字第396號抗 告 人 洪銘祥上列抗告人因與相對人衛生福利部等間藥害救濟法事件，對於中華民國109年9月30日臺北高等行政法院109年度訴字第885號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣抗告人於民國108年2月27日具藥害救濟申請書（案件編號：3325），以其父洪信德（下稱洪君）因僵直性脊椎炎於104年9月7日在醫療財團法人徐元智先生醫藥基金會（下稱徐元智基金會）遠東聯合診所使用恩博藥物治療，於105年2月17日入住徐元智基金會亞東紀念醫院治療，105年2月17日發生氮血症、高鉀血症、酸中毒及全身皮疹之嚴重不良反應症狀，於105年4月26日因多發性骨髓瘤死亡等情，向財團法人藥害救濟基金會（下稱藥害救濟基金會）申請藥害救濟。經相對人衛生福利部（下稱衛福部）藥害救濟審議委員會（下稱藥害救濟審議委員會）108年9月5日第298次會議（下稱108年9月5日會議）審議結果，以洪君之死亡原因與其自身多發性骨髓瘤之病程延續有關聯，與所使用藥物無關聯，不符合藥害救濟之給付要件後，由相對人衛福部以108年11月28日衛授食字第1081411216A號函送108年9月5日會議審議結果及會議紀錄，請藥害救濟基金會依審議結果辦理。藥害救濟基金會據以108年11月29日藥濟調字第1084000832號函知抗告人。嗣抗告人於108年12月10日具藥害救濟復審申請書，向藥害救濟基金會申請復審，經藥害救濟審議委員會109年1月9日第304次會議（下稱109年1月9日會議）審議結果，仍維持原議，不符合藥害救濟之給付要件後，由相對人衛福部以109年3月3日衛授食字第1091401486號函（下稱原處分）送109年1月9日會議審議結果及會議紀錄，請藥害救濟基金會依審議結果辦理。藥害救濟基金會據以109年3月4日藥濟調字第1094000132號函（下稱109年3月4日函）知抗告人。
抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理後，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉相對人應依行政程序法第46條，將藥害救濟案件3325號之審議資料交付抗告人。經原審法院裁定駁回後，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：抗告人曾多次（109年3月3日及同年4月1日）以電話聯繫本件藥害救濟基金會之承辦人，且已於109年4月1日向承辦人表明不服原處分，欲提起訴願，並諮詢訴願提起之相關程序，嗣於109年4月5日將訴願書以掛號交郵局投遞至藥害救濟基金會，依訴願法第57條規定及鈞院104年度裁字第2191號裁定，應視為已在法定期間內提起訴願，故請求鈞院依職權調查相關通聯紀錄與本件藥害救濟基金會之承辦人。再者，臺北高等行政法院已於109年11月4日將抗告狀影本送達予相對人衛福部，然相對人衛福部迄至109年11月27日止仍未檢卷答辯，應視為相對人衛福部不爭執此事實。抗告人係居於法律、醫學知識與證據地位不對等之處境，相較於個人，相對人衛福部具有足夠的資源與能力，若於藥害救濟審議時之舉證責任與訴願提起的程序上課予抗告人過重之負擔，反而不利於抗告人。又抗告人於108年2月27日向藥害救濟基金會提出藥害救濟之申請，然該會遲至108年11月29日方函知藥害救濟審議結果，顯違反藥害救濟法第16條規定。另臺北高等行政法院109年11月11日院楨丙股109訴00885字第1090013739號函之副本以平信交寄抗告人，有不當延誤之處等語。
三、本院查：㈠為使正當使用合法藥物而受害者，獲得及時救濟，而有藥害
救濟法之訂頒，依藥害救濟法第6條第1項規定：「主管機關為辦理藥害救濟業務，得委託其他機關（構）或團體辦理下列事項；必要時，並得捐助成立財團法人，委託其辦理：一、救濟金之給付。二、徵收金之收取及管理。三、其他與藥害救濟業務有關事項。」主管機關即相對人衛福部本於此一規定，以108年2月12日衛授食字第1081400774號公告108年度委託藥害救濟基金會受理藥害救濟案件之申請、藥害救濟金之給付、藥害救濟徵收金之收取及管理以及藥害救濟審議之先行及後續作業，包含向醫療機構調閱申請個案之完整病歷資料或醫療費用等相關資料。另基於同法第12條第2項規定：「前項請求權人申請救濟之程序、應檢附之資料及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」之授權，訂有藥害救濟申請辦法，依該辦法第2條規定：「藥害救濟之請求權人申請藥害救濟時，應填具申請書並檢附相關資料，向主管機關或其所委託之機關（構）、團體提出之。」復依藥害救濟法第15條第1項規定：「主管機關為辦理藥害救濟及給付金額之審定，應設藥害救濟審議委員會（以下簡稱審議委員會）；其組織及審議辦法，由主管機關定之。」基於此項規定後段之授權，相對人另定有衛生福利部藥害救濟審議委員會審議辦法，依辦法第2條第1項規定：「藥害救濟申請人（以下簡稱申請人）應向本部所委託之機關（構）或團體提出救濟之申請。該機關（構）或團體於進行調查、完成報告後，再連同證據資料送交衛生福利部藥害救濟審議委員會（以下簡稱審議委員會）審議。」同辦法第3條第3項：「審議委員會之審議結果，經主管機關核定後，函復申請人。」再依藥害救濟法第20條：「藥害救濟之申請人對救濟給付之審定如有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」是準據上開規定及公告，藥害救濟基金會於具體藥害救濟案件之職權，即依上開規定及公告之範圍定之，包括受理、調查、完成報告連同證據資料送交審議，及其他審議之先行及後續作業等細節性、程序性之作業經辦。至於救濟案件之決定，則屬主管機關即相對人衛福部之權限，其作成決定之程序，依上揭衛生福利部藥害救濟審議委員會審議辦法之相關規定，應先經委員會審議，再由相對人衛福部予以核定決之。如申請人有所不服，即應針對相對人衛福部之核定提出訴願、行政訴訟，別無何等復查程序。乃本件經相對人衛福部所屬藥害救濟審議委員會108年9月5日會議審議結果認不符合藥害救濟之給付要件，藥害救濟基金會本於前揭受託之職權，以108年11月29日藥濟調字第1084000832號函知抗告人相對人衛福部所為否准申請之決定，於公函說明㈡敘明「倘台端對審議結果有意見，請於文到7日（郵戳為憑）內，檢附具體新事證……經本會向衛福部藥害救濟審議委員會申請復（再）審。」（見訴願卷第26頁）核屬無法律依據之流程。按行政機關為及時保障人民權利，以行政慣例誡命自我審查之機制，於人民未必不利，惟晚近對於法定先於訴願前置之先行自我審查程序，迭有廢除之議，其理由主要在於經法定自我審查程序而變更原處分之結果不多，效益有限，復延滯進入司法救濟之時程，於人民更為不利。反觀本件，則是藥害救濟基金會在缺乏法律基礎，及無權限之下，以公函創設復（再）審程序，誠屬贅累，首予指明。
㈡再按行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係
人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。（第3項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。（第4項）當事人就第1項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」按此規定以主張或維護其法律上利益所必要者為限，乃屬個案的卷宗閱覽，其旨在落實「當事人武器平等原則」「當事人公開原則」之實踐（參陳敏，行政法總論，9版，頁819）；就行政機關是否給予閱覽之決定，則僅得於對實體決定聲明不服時，一併聲明之，此稽之同法第174條之規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。…」自明，故本於行政程序法第46條之規定，尚難認屬請求一具體之行政處分。
㈢原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由固指出：⒈訴之聲明1
（即就原處分審定洪君藥害救濟事件不符藥害救濟之給付要件，而提起撤銷訴訟）部分：原處分係由藥害救濟基金會以109年3月4日函轉知抗告人，而藥害救濟基金會109年3月4日函係由郵務機構郵務人員於109年3月5日送達於抗告人。又抗告人住居於臺北市○○區，依訴願扣除在途期間辦法第2條規定，毋庸扣除在途期間，核計抗告人提起訴願之30日不變期間應自送達之翌日即109年3月6日起算，算至109年4月4日（星期六），期間末日遞延至休息日之次日，即於109年4月6日（星期一）屆滿。惟抗告人遲至109年4月7日始提起訴願，足認已逾越法定訴願期間。抗告人係不服原處分，提起訴願，屬於行政爭訟範疇而非依法申請之行政程序案件，自應適用訴願法第14條第3項規定，訴願之提起，應以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。是抗告人主張應依行政程序法第49條規定，以交郵當日為準云云，顯係對法規適用之誤解，不足為採。從而，抗告人提起訴願，已逾法定救濟期間，訴願並不合法，抗告人既未經合法訴願程序即提起本件撤銷訴訟，核屬不備起訴要件，其情形又不能補正，自應以裁定駁回。⒉訴之聲明第2項（即就申請閱覽相對人衛福部於訴願答辯之卷證資料而均經否准所提起之課予義務訴訟）部分：抗告人於訴願程序終結後之109年6月15日（相對人行政院收文日）向訴願機關即相對人行政院申請閱覽本件訴願案之相關證物，經相對人行政院法規會以109年6月18日院臺訴字第1090178470號函（下稱系爭函1）復略以，訴願程序已終結，所請無從辦理，且該等證物業已檢還相對人衛福部。抗告人另於109年7月2日（藥害救濟基金會收文日）向藥害救濟基金會申請閱覽與複印相對人衛福部訴願答辯卷證資料，經藥害救濟基金會以109年7月8日藥濟調字第1094000485號函（下稱系爭函2）請抗告人向訴願機關（行政院）洽詢辦理。抗告人不服，提起本件行政訴訟，請求相對人依行政程序法第46條規定，將原處分審議資料與訴願資料交付抗告人。惟相對人行政院並未有受理抗告人對系爭函1及系爭函2所提訴願案，且抗告人亦陳明其並未就系爭函1及系爭函2提起訴願乙情屬實。則抗告人對於系爭函1及系爭函2均未經合法訴願程序即逕提起本件課予義務訴訟，其訴即屬不備合法要件，自應以裁定駁回之云云，似非無據。㈣惟揆諸前述依現行藥害救濟相關規定，分析相對人衛福部受
理暨決定之程序並職權，本件抗告人108年2月27日之申請，經相對人衛福部核定所屬藥害救濟審議委員會108年9月5日會議審議結果認不符合藥害救濟之給付要件，而以108年11月28日衛授食字第1081411216A號函送108年9月5日會議審議結果及會議紀錄，請藥害救濟基金會依審議結果辦理，已屬否准申請之具體決定，嗣經藥害救濟基金會本於受託之職權，以108年11月29日藥濟調字第1084000832號函知抗告人 ，則係對抗告人通知相對人衛福部所為否准申請之決定。依藥害救濟法第20條，抗告人即得依訴願程序請求救濟，乃本件藥害救濟基金會以公函說明㈡為前述之敘明，教示抗告人於文到7日內，循申請復（再）審程序表示不服，就此無法律依據之教示，抗告人原不受其拘束，得逕提訴願。故抗告人依公函辦理而於108年12月10日具藥害救濟復審申請書（見訴願卷第27頁以下），向藥害救濟基金會申請復審，足認抗告人就此決定已於法定訴願期間，有不服之表示請求救濟之意，相對人衛福部原應依訴願法相關規定辦理，如相對人行政院認復審申請書有所欠缺，也應依訴願法第62條：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」之規定，通知抗告人補正，並審視補正情形如何而決定是否進入實體審議。本件尚不得因無法源依據之復審程序未獲救濟，嗣有訴願逾期之情事，而以抗告人起訴為不合法予以駁回。原裁定未察藥害救濟法之相關規範，而有應適用藥害救濟法第20條而未予適用之違誤。至關於抗告人起訴之聲明第2項，乃依行政程序法第46條之請求閱卷，如有不服，依同法第174條本文規定，應於審查原處分之違法性時，併予審究未予提供閱覽是否影響於原處分之合法與否。乃抗告人以課予義務之訴之型態請求相對人衛福部、行政院作成准予閱覽之處分，其聲明有無不明瞭之處，原審亦非不得予以闡明促其為適法之主張。
四、綜上，原審逕以抗告人訴願逾期為起訴不合法，及請求閱覽卷宗部分未經訴願程序即行起訴亦不合法，而以裁定駁回，既有違誤，抗告人不服提起抗告，應認抗告為有理由，應予廢棄，發回原審由實體審究本件藥害救濟之申請有無理由，及促抗告人就閱卷部分為適法之主張後，更為裁判。
據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條後段，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 26 日
書記官 楊 子 鋒