最 高 行 政 法 院 裁 定109年度抗字第327、328、329號抗 告 人 佟大為相 對 人 勞動部勞工保險局代 表 人 鄧明斌相 對 人 臺北市政府社會局代 表 人 周榆修相 對 人 臺北市中正區公所代 表 人 林聰明相 對 人 衛生福利部代 表 人 陳時中相 對 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間國民年金法事件，抗告人對於中華民國109年7月30日臺北高等行政法院107年度訴字第197號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於駁回抗告人請求相對人勞動部勞工保險局損害賠償之訴及該訴訟費用部分廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定；又抗告法院認抗告為有理由者，即應廢棄或變更原裁定，非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條定有明文。
二、爭訟經過
(一)抗告人於民國105年12月9日向相對人勞動部勞工保險局(下稱勞保局)申請國民年金保險(下稱國保)老年年金給付，經勞保局審核抗告人於104年8月5日年滿65歲，其自97年10月1日起納保至104年8月4日(合計83個月)並未繳納保險費，經按一般被保險人自付保險費60%核算，計有新臺幣(下同)60,401元保險費未繳納，乃以106年1月26日保國三字第A00000870070號函及檢附國民年金保險費繳款單(下稱系爭核定)，核定抗告人因有逾期保險費及利息未繳清，請抗告人於106年3月10日前持單繳納，並告知如於上開期限前繳清保險費，且無不得擇優計給情形，勞保局將自抗告人年滿65歲當月(即104年8月)起依國民年金法第30條第1項第1款及第54條之1規定按月發給老年年金給付；惟如逾期限始繳清保險費，則抗告人得領取之前3個月老年年金給付，僅得依國民年金法第30條第1項第2款規定計給等語。抗告人對系爭核定不服，申請審議，經衛生福利部國民年金監理會(下稱年金監理會)106年8月17日衛部監字第1063500303號國民年金爭議審定（下稱爭議審定)駁回；提起訴願，經相對人衛生福利部(下稱衛福部)107年3月2日衛部法字第1060035845號訴願決定(下稱衛福部訴願決定)駁回訴願。
(二)另因抗告人於審議申請書內請求按國民年金法第12條規定核定其國保保險費負擔比例等情，年金監理會認抗告人是否符合國民年金法第12條減免保險費資格，非屬國民年金爭議審議範圍，爰移送抗告人戶籍所在地之相對人臺北市政府(下稱北市府)處理，經相對人臺北市政府社會局(下稱北市社會局)以106年5月15日北市社助字第10603164800號函(下稱106年5月15日函)復抗告人略以：「……經查臺端未曾於本市提出國民年金所得未達一定標準補助之申請，依前揭法條(按：國民年金法施行細則第12條)規定，無法追溯臺端國民年金所得未達一定標準補助資格……。」等語，抗告人復 向年金監理會提出覆陳書，經該會函移由北市社會局以106年6月13日北市社助字第10638515100號函（下稱106年6月13日函)復抗告人略以：「……欲享有國民年金法第12條規定之國民年金所得未達一定標準補助資格，應依照國民年金法施行細則第12條規定，由被保險人向直轄市、縣(市)主管機關提出申請，經審核通過始得享有補助資格。經查臺端未曾於本市提出國民年金所得未達一定標準補助之申請，故無法追溯臺端國民年金所得未達一定標準補助資格。」等語，抗告人對北市社會局106年6月13日函提起訴願，經北市府106年12月11日府訴一字第10600199700號訴願決定(下稱北市府訴願決定)不予受理。抗告人即於107年1月16日(收文日)向相對人臺北市中正區公所(下稱中正區公所)提出「臺北市國民年金被保險人所得未達一定標準資格申請書」，經中正區公所以抗告人已屆滿67歲，非屬國民年金保險對象，不符得申請本資格認定之要件，作成107年1月30日北市正社字第10633209800號函(下稱107年否准函)駁回抗告人之申請。
(三)嗣抗告人以勞保局、衛福部、北市社會局、中正區公所及北市府為對造，向原審法院提起行政訴訟，原聲明：1.系爭核定、爭議審定及衛福部訴願決定均撤銷；2.確認北市社會局106年5月15日函、106年6月13日函及中正區公所107年否准函為無效行政處分；3.中正區公所應核定抗告人於97年10月1日至100年7月31日為低收入戶；4.勞保局應依據上款處分核定抗告人應繳納國保保險費；5.衛福部、北市府及勞保局應賠償抗告人各10萬元、50萬元、3萬元。抗告人於原審109年7月9日言詞辯論程序，變更聲明為：1.系爭核定、爭議審定及衛福部訴願決定均撤銷；2.衛福部應賠償抗告人80萬元。3.勞保局應賠償抗告人10萬元。4.北市社會局106年5月15日函、106年6月13日函及北市府訴願決定均撤銷；5.中正區公所107年否准函撤銷；6.確認北市社會局106年5月15日函及106年6月13日函與抗告人間申請國民年金保險費負擔之法律關係存在；7.北市社會局、中正區公所應核准抗告人自96年2月至104年8月5日止為社會救助法規定之低收入戶，並補發上開期間低收入戶生活扶助之行政處分；8.北市府、北市社會局與中正區公所應賠償抗告人100萬元。經原審法院以抗告人變更後之聲明3、6、7及聲明8關於北市社會局、中正區公所部分，核屬訴之追加，且與行政訴訟法第111條規定之要件不合，裁定駁回此部分抗告人追加之訴。至其餘變更後聲明(即聲明1、2、4、5及聲明8關於北市府部分)，原審認屬擴張或減縮聲明，因請求之基礎不變，應准予變更，惟其中聲明4、5對北市社會局、中正區公所提起之撤銷訴訟，不備起訴要件；暨誤列訴願機關衛福部、北市府為上開聲明
1、4撤銷訴訟之被告，並附帶為聲明2、8之損害賠償請求，其起訴亦不合法，故分別裁定駁回上開聲明1、2、4、5、8關於衛福部、北市府、北市社會局及中正區公所之訴，抗告人對原審所為上開駁回裁定(以下合稱為原裁定)不服，遂提起本件抗告。(另聲明1關於抗告人以勞保局為被告訴請撤銷系爭核定、爭議審定及衛福部訴願決定之訴，經原審法院判決駁回，抗告人提起上訴，本院另案審理。)
三、抗告意旨略謂：
(一)衛福部對國民年金爭議事項審議辦法所涉第2條第1款、第4款及第6款事項不予審議，而轉送北市府，北市府未交由中正區公所處理，卻由北市社會局以抗告人已逾65歲，非國民年金納保對象為由斷然回絕，抗告人提起訴願，北市府不予受理，衛福部又將抗告人之訴願駁回，故抗告人對衛福部及北市府請求損害賠償，於法並無不合。
(二)抗告人於96年間確已申請低收入戶資格，96至100年間亦有大溫暖及急難救助紀錄，至105年更為北市社會局萬華福利服務中心輔導之遊民，是北市社會局106年5月15日函、106年6月13日函稱抗告人並未申請中低收入戶即為謊言。抗告人對於中正區公所107年否准函，無須提起訴願，自得提起課予義務訴訟，附帶聲明撤銷上開否准函。
(三)行政訴訟法第7條所定「合併請其損害賠償或其他財產上給付」與國家賠償法第11條規定各自獨立無涉，原審裁定依64年修訂之行政訴訟法將原訴訟聲明之請求賠償損害駁回，乃屬枉法裁判；勞保局應賠償10萬元，係因未遵守行政程序法第68條第3項關於掛號之規定，致抗告人受保險費之損害及其他利益，抗告人之請求自屬合法等語。
四、本院查：
(一)關於衛福部、北市府部分：
1.按當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，應一併裁定駁回。
2.行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：駁回訴願時之原處分機關。撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」經查，原審於109年7月9日言詞辯論程序(見原審卷二第193頁言詞辯論筆錄)，已經審判長曉諭抗告人，依行政訴訟法第24條規定，北市府及衛福部為訴願機關，不應列為被告，抗告人仍堅持列北市府、衛福部為被告，顯與行政訴訟法第24條規定未合，依行政訴訟法第107條第2項規定，撤銷訴訟原告於訴狀誤列被告機關者，應裁定駁回之。故而，原審以抗告人列訴願機關北市府、衛福部為被告，起訴不合法為由，裁定駁回抗告人該部分聲明1、4之訴，並以抗告人於聲明2、8合併請求北市府、衛福部應賠償其所受損害部分，亦因抗告人所提上開行政訴訟為不合法，而失所附麗，併予裁定駁回此部分抗告人之訴，依上開說明，即無不合。抗告意旨主張北市府、衛福部未盡主管機關之責，損及抗告人年金權益，抗告人對其等請求損害賠償，並無不合，執以請求廢棄此部分原裁定，難認為有理由，應予駁回。
(二)關於北市社會局、中正區公所部分：
1.按國民年金法第58條授權訂定之國民年金法施行細則第12條第1項規定：「本法第12條第2款所定所得未達一定標準，由被保險人向直轄市、縣(市)主管機關申請認定，符合資格者溯自申請當月生效；直轄市、縣(市)主管機關並得委任或委辦鄉(鎮、市、區)公所辦理。」另北市府以97年10月6日府社助字第09739996300號公告：「國民年金法及國民年金法施行細則有關本府權限，委任本市各區公所……，以各該機關名義行之。委任區公所執行事項：被保險人所得未達一定標準資格認定(含受理、審核、核定申請案件……。」暨90年3月13日府社二字第90018166000號公告：「本府自90年3月1日起委任各區公所辦理低收入戶之受理申請、訪視及核定，符合低收入戶資格者，由區公所核定後逕復申請人，並將審核結果副知本府社會局；不符者則函送本府複審、核定後函復申請人。」準此，北市府就國民年金法關於被保險人所得未達一定標準資格之認定及社會救助法有關低收入戶核定之權限，已委任轄下各區公所執行。
2.依行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」等規定可知，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須以經過合法之訴願程序為前提；未經訴願前置程序，逕行提起撤銷或課予義務訴訟，即不備起訴要件，且其情形不能補正，應予以裁定駁回。經查，抗告人於107年1月16日提出申請書，申請中正區公所認定抗告人是否符合國民年金法第12條第2款所定被保險人所得未達一定標準資格，經中正區公所審認抗告人已屆滿67歲，非屬國民年金保險對象，不符得申請本資格認定之要件，以107年否准函駁回抗告人之申請，惟抗告人未經訴願前置程序，逕行提起撤銷訴訟，業據抗告人陳明在卷，則原審法院以此部分抗告人之訴，不備起訴要件，予以裁定駁回，依上開規定及說明，並無不合。抗告意旨主張其對中正區公所107年否准函，無須提起訴願，逕得提起課予義務訴訟，並附帶聲明撤銷上開否准函，求予廢棄此部分原裁定，亦無足採。
3.承上論，國民年金法關於被保險人所得未達一定標準資格之認定及社會救助法有關低收入戶之核定，係屬北市府之權限，且經北市府公告委任轄下各區公所執行，北市社會局並無執行被保險人所得未達一定標準資格認定之權限。又觀諸抗告人於審議申請書「申請審議之請求事項」及覆陳書表明「請求依照國民年金法第12條……核定申請人保險費之負擔比例。」等語，核係請求勞保局依上開規定核定其國保保險費之負擔比例，並非申請認定其是否符合「國民年金法第12條第1款(即社會救助法規定之低收入戶或中低收入戶)或第2款(即被保險人所得未達一定標準)」資格；據此，北市社會局就年金監理會移送處理之上開書函，分別以106年5月15日函
、106年6月13日函復抗告人以：抗告人未曾於臺北市提出國民年金所得未達一定標準補助之申請，依國民年金法施行細則第12條規定，故無法追溯抗告人之國民年金所得未達一定標準補助資格等語，僅係為事實之敘述及相關法令之說明，性質上屬觀念通知，尚非對於抗告人依法申請所為之否准處分，自不生法律上之規制效力，抗告人對上開各函以北市社會局為被告而提起撤銷訴訟，自非合法等情，已經原審論駁甚明，從而原裁定駁回此部分抗告人之訴，依上開說明，並無違誤。抗告意旨主張其於96年間確已申請低收入戶資格，且有急難救助紀錄及列冊輔導之遊民，指摘北市社會局106年5月15日函、106年6月13日函內容不實，求予廢棄此部分原裁定，亦無足採，應予駁回。
4.行政訴訟法第111條規定：「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。(第2項)被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。(第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。(第4項)前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」查抗告人對北市社會局、中正區公所提起之撤銷訴訟，核有行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件之情形，起訴為不合法，原審予以裁定駁回，核無不合，業經論述如前。故而，抗告人起訴後，於原審追加聲明請求確認北市社會局106年5月15日函及106年6月13日函與抗告人間申請國民年金保險費負擔之法律關係存在；暨訴請北市社會局、中正區公所作成核准抗告人自96年2月至104年8月5日止為低收入戶，並補發該期間生活輔助之行政處分，核無行政訴訟法第111條第3項所列各款之情形，且有礙訴訟之終結，並經北市社會局、中正區公所均表示不同意抗告人為訴之追加，原審因認此部分追加之訴為不合法，予以裁定駁回；另抗告人於聲明8追加合併請求北市社會局、中正區公所應與北市府賠償抗告人所受損害部分，亦因抗告人起訴不合法，而失所附麗，裁定駁回此部分追加之訴，揆諸上開規定及說明，即無不合。抗告意旨以其主觀之見解，主張行政訴訟法第7條與國家賠償法第11條規定各自獨立無涉，指摘原審枉法裁判，求予廢棄此部分原裁定，難認為有理由，應予駁回。
(三)關於抗告人請求勞保局賠償10萬元(即聲明3)部分：
1.按「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。(第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定甚明。
2.經查，抗告人申請國保老年年金給付，因不服勞保局按一般被保險人自付保險費60%核計抗告人計有60,401元保險費逾期未繳納為由，作成系爭核定限期命抗告人繳納保險費及利息，循序提起行政訴訟，其於起訴狀內記載關於勞保局部分之聲明請求判決事項，除請求判決撤銷系爭核定、爭議審定及衛福部訴願決定，並表明勞保局應賠償抗告人所受損害3萬元(見原審一卷第13頁)，嗣抗告人於原審109年7月9日言詞辯論期日，變更聲明為請求勞保局賠償10萬元，已陳明只是金額改變，本來是3萬元，後來改成10萬元等語(見原審二卷第149頁)，應屬擴張聲明，其請求之基礎不變，依上述行政訴訟法第111條第3項第2款規定，應予准許。原審恝置抗告人起訴時已聲明請求判決勞保局應賠償3萬元於不論，逕謂抗告人於訴訟中追加聲明請求勞保局賠償10萬元，與原起訴之撤銷訴訟標的不同，核無行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許之情形，認有礙訴訟之終結，為不適當，且經勞保局表示不同意抗告人為訴之追加，而以追加不合法，裁定駁回此部分抗告人之訴，自有適用法規不當之違誤，抗告意旨指摘此部分裁定違法，即堪採取。又抗告人對勞保局提起本件損害賠償訴訟，未經原審行使闡明權，令抗告人表明係依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償；或依同法第8條第1項規定提起給付訴訟，且抗告人於原審提出之起訴狀、補充書狀及抗告狀主張之原因事實及理由互歧，事證不明，本院無從自為裁判，爰將此部分原裁定廢棄，由原審更為妥適之裁判。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
書記官 高 玉 潔