最 高 行 政 法 院 裁 定109年度抗字第429號抗 告 人 許英善相 對 人 臺中市大肚區公所代 表 人 白峨嵋相 對 人 臺中市政府地政局代 表 人 吳存金相 對 人 臺中市龍井地政事務所代 表 人 許世強
參 加 人 李裕男上列當事人間確認行政處分無效等事件，對於中華民國109年11月16日臺中高等行政法院109年度訴字第141號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件事實經過：
(一)緣重測前為改制前臺中縣○○鄉○○段○○小段382、382-2土地，於民國84年12月11日經改制前臺中縣大肚鄉公所(現改制為相對人臺中市大肚區公所，下稱大肚區公所 )囑託改制前臺中縣清水地政事務所(現業務由相對人臺中市龍井地政事務所管轄，下稱龍井地政事務所)註記有三七五租約(肚社字第91號，下稱系爭租約)，嗣於85年間自上開382-2土地逕為分割382-3地號土地，重測後分別為臺中市○○區○○段1164、1165及1166號土地（下合稱系爭土地）。抗告人於101年間因贈與取得上開1164地號土地所有權應有部分1/8，並於105年間因繼承取得上開1165及1166地號土地所有權應有部分各1/6。
(二)抗告人以系爭土地莫名被註記有三七五租約，嚴重影響其權益，以及內容與相對人大肚區公所所存副本截然不同，應屬偽造，於102年12月23日申請耕地租佃爭議調解，經相對人大肚區公所103年1月3日辦理（肚社字第91號）耕地租約調解會議，出、承租雙方無法達成協議，移送臺中市政府調處，經103年3月26日耕地租佃委員會調處，抗告人陳述願以公告現值1/3〔新臺幣（下同）1,500萬元〕補償承租人，終止租約；承租人不接受現金補償，希望繼續耕作，雙方無法達成協議，遂移送司法機關處理。案經臺灣臺中地方法院103年度重訴字第201號判決駁回抗告人之訴、臺灣高等法院臺中分院104年度重上字第84號判決駁回抗告人之上訴、最高法院105年度台上字第1563號判決廢棄發回、臺灣高等法院臺中分院105年度重上更（一）字第36號判決上訴駁回、並經最高法院106年度台上字第3005號裁定駁回上訴確定在案，判決意旨略以系爭租約為真正，並非無效，亦無終止或消滅事由，抗告人請求確認與參加人李裕男間就系爭土地之系爭租約關係不存在，為無理由。其後，抗告人提起再審之訴，經臺灣高等法院臺中分院107年度重再字第3號判決駁回、臺灣高等法院臺中分院107年度重再字第5號裁定及107年度重再字第7號裁定駁回。
(三)其間參加人即承租人李裕男以103年底租約期滿，向相對人大肚區公所申請續訂租約登記，案經相對人大肚區公所審查，於105年6月24日以肚區農字第1050010706號函(下稱105年6月24日函)報請相對人臺中市政府地政局備查，主旨以：「本區私有耕地三七五租約肚社字第91號期滿續訂申請案，既經法院判決確定，本所同意續訂租約，請查照。」說明略以：依承租人李裕男申請書辦理，本案經105年3月30日第三審判決確定，依法院判決結果認定租約有效，且出租人並無申請收回自耕，承租人申請續訂租約且切結有繼續耕作之事實，准予續訂租約，自104年1月1日至109年12月31日等語，並送達予抗告人及李裕男等人。嗣相對人臺中市政府地政局以105年6月29日中市地權一字第1050024038號函（下稱105年6月29日函）復，主旨：「貴所函報103年底私有耕地三七五租約期滿，出租人未申請收回自耕，承租人申請續訂租約登記乙案，復請查照。」說明略以：復貴所105年6月24日函，本案租約「肚社字第91號」，既經貴所依法核准，予以備查，後續請依規定辦理租約書及租約登記簿之相關登載或加註事宜等語。相對人大肚區公所再於105年7月18日作成肚區農字第1050011969號函（下稱105年7月18日函），主旨：「臺端申請本區肚社字第91號私有耕地租約期滿續訂乙案，本所核准續訂，租期自104年1月1日至109年12月31日止，請查照。」說明略以：復臺端(按指李裕男)私有耕地租約期滿續訂租約申請書，案經本所105年6月24日函核定及臺中市政府地政局105年6月29日函備查，檢還原申請租約正本乙份等語。
(四)抗告人仍不服系爭土地之土地登記簿被註記有三七五租約，向臺中高等行政法院（下稱原審法院）提起確認訴訟，聲明如附表1-6所示(下稱聲明1-6)：1.確認抗告人所有系爭土地受有三七五租約（系爭租約）其行政處分無效。2.確認相對人大肚區公所105年7月18日函就系爭租約准予續訂之行政處分無效。3.確認相對人臺中市政府地政局105年6月29日函就系爭租約准予備查之行政處分無效。4.確認相對人龍井地政事務所受相對人大肚區公所囑託，於84年12月11日在系爭土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項註記「有三七五租約」之行政處分無效。5.確認抗告人與參加人李裕男間就系爭土地之系爭租約法律關係不存在。6.相對人3機關（即相對人大肚區公所、臺中市政府地政局及龍井地政事務所）應連帶賠償抗告人2,900萬元，附加年息5％之追溯既往利息。
案經原審法院關於聲明5部分，認屬私權爭議，另行裁定移送臺灣臺中地方法院審理；其餘聲明，則以109年度訴字第141號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之訴，抗告人遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：
(一)抗告人雖主張系爭租約正、副本顯屬偽造等語，經臺灣高等法院臺中分院105年度重上更(一)第36號判決理由已認為系爭租約為真正，且並非無效，亦無終止或消滅事由，抗告人請求確認與參加人李裕男間就系爭土地之系爭租約關係不存在，為無理由，而予駁回，已告確定在案。且系爭租約簽訂後，屢次續約亦認定均為有效，此亦經前開判決理由中詳述。
(二)相對人大肚區公所105年7月18日函，係就系爭租約承租人即參加人申請續訂租約乙案，核准續訂，租期自104年1月1日至109年12月31日止，核屬行政處分，又抗告人收受該函後，雖曾請求相對人大肚區公所撤銷續約，然並未請求相對人大肚區公所確認該函無效，其逕行提起聲明2確認系爭准予續訂耕地租約之行政處分無效之訴，核與行政訴訟法第6條第2項規定之要件不符，即不備起訴要件，其起訴亦不合法，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。抗告人雖陸續提出其向相對人大肚區公所請求確認行政處分無效之證明。然查，該證明文件並無任何其向相對人大肚區公所請求確認其無效未被允許之相關佐證資料，自不足以證明抗告人已踐行向相對人大肚區公所請求確認無效之先行程序。
(三)相對人臺中市政府地政局105年6月29日函，核係就相對人大肚區公所函送系爭租約103年底租約期滿，承租人申請續約，業經核准，依法報請相對人臺中市政府地政局准予備查，非屬行政處分，抗告人聲明3訴請確認上開函無效，屬起訴不備程序要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
(四)系爭土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項註記「有三七五租約」，並不影響耕地三七五租約之成立及效力，該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。則抗告人聲明4訴請確認相對人龍井地政事務所受相對人大肚區公所囑託，於84年12月11日在系爭土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項註記「有三七五租約」為無效，屬起訴不備程序要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
(五)經查，抗告人訴請聲明1部分，原審法院審酌其此部分聲明，實已包含在聲明2-4等3項聲明範圍內，而原審法院已於上述理由詳述其訴均不合法，故應併予駁回。又抗告人依據國家賠償法附帶請求相對人應連帶賠償抗告人2,900萬元，附加年息5％之追溯既往利息部分，因而失所依附，於法不合，應予一併裁定駁回。
(六)結論：抗告人訴請如附表聲明1-4及6，均不合法，應予駁回。
四、抗告意旨略謂：
(一)按三七五減租乃國家重大政策，須經主管機關審查核定，耕地移轉亦須主管機關層層核章。惟查系爭租約係屬偽造，而法務部調查局鑑識科缺漏重要環節未鑑定、相對人大肚區公所與原審參加人李裕男均有違法情事，原裁定有違經驗及論理法則，應予廢棄。
(二)經查，相對人大肚區公所陸續有系爭租約之假續約書出現，原審法院有放任上開相對人違法之事實。且原審法院未依行政訴訟法第6條第4項規定將本件移送至訴願管轄機關，原審法院及相對人不應以先前之民事判決作為搪塞抗告人之理由。
(三)相對人龍井地政事務所84年於系爭土地之土地登記簿上所為三七五租約之註記，因欠缺雙方租約資料，明顯濫權違法，該註記亦屬無效。且自38年起至92年均無系爭租約之續約資料，故抗告人請求依行政程序法第1條及第111條、行政訴訟法第1條、第133條、第135條、第141條、第166條及第167條規定審理等語。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第6條第1項前段規定：「 確認行政處分無效……，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。對於非行政處分，人民自不得提起確認處分無效訴訟，否則其起訴應認欠缺特別實體判決要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正者，以裁定駁回其訴。
(二)耕地三七五減租條例第5條規定：「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。」第6條規定：「(第1項)本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。(第2項)前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」臺中市耕地租約登記自治條例第1條規定：「臺中市（以下簡稱本市）為辦理耕地租約登記，特依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第6條第2項規定制定本自治條例。」第3條規定：「(第1項)耕地租約之訂立、換訂、續訂、變更、終止或更正，除本自治條例另有規定外，應由出租人會同承租人申請登記。(第2項)前項耕地租約登記，應於登記原因發生之日起30日內，向耕地所在地區公所申請。……」第4條第1項第1款規定：「耕地租約登記，有下列情形之一者，得由出租人或承租人單獨申請之：一、經判決確定。……」第13條規定：「區公所受理耕地租約登記時，應於10日內審查完竣，經審查符合規定者，報請地政局備查；區公所除將核定文號及其他有關事項登記於耕地租約登記簿，將登記結果以書面通知雙方當事人及利害關係人外，應依下列規定處理：……二、耕地租約續訂登記，應在原耕地租約上加蓋續約之戳記後，將耕地租約正本發還當事人。……」地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點(下稱檢查聯繫作業要點)第2點規定：「在鄉 (鎮、市、區) 公所辦畢三七五租約登記之耕地，地政事務所應於土地登記簿予以註記。其屬共有土地出租者，應註記出租人及其應有部分。」由以上規定可知，對於坐落臺中市大肚區之系爭土地辦理耕地租約續約登記，係向耕地所在地之相對人大肚區公所申請，該公所應於10日內審查完竣，經審查符合規定者，應作成核定之行政處分，並報請相對人臺中市政府地政局備查，於備查完畢後，相對人大肚區公所再將其核定文號及其他有關事項登記於耕地租約登記簿，將登記結果以書面通知雙方當事人及利害關係人外，並在原耕地租約上加蓋續約之戳記後，將耕地租約正本發還當事人；另囑託管轄之地政事務所於土地登記簿予以註記。核相對人大肚區公所於審查完竣認符合規定所為之核定，發生准予續訂租約之規制效力，屬行政處分；就登記結果之書面通知，屬觀念通知，非屬行政處分；報請備查，係為使相對人臺中市政府地政局知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與耕地三七五租約登記合法成立無涉，不以之為該事項之效力要件者，並未對受監督事項之效力產生影響，非屬行政處分；地政事務所於土地登記簿予以註記，係行政機關依上開檢查聯繫作業要點規定提供資訊之事實行為，亦非行政處分。
(三)查依相對人大肚區公所於105年6月24日函(在原審卷二第823頁)主旨及說明之記載(見理由二(三)之記載)，核屬前揭臺中市耕地租約登記自治條例第13條所稱之行政處分；依相對人大肚區公所105年7月18日函(在原審卷二第755頁)主旨及說明之記載(見理由二(三)之記載)，核屬前述之書面通知，即觀念通知，非屬行政處分；依相對人臺中市政府地政局105年6月29日准予備查函(在原審卷二第821頁)主旨及說明之記載(見理由二(三)之記載)，核其既非准許續約之效力要件，依前揭之說明，非屬行政處分；而相對人龍井地政事務所於84年12月11日所為「有三七五租約」之註記，依前揭之說明，僅屬提供資訊之事實行為，亦非行政處分。抗告人提起確認行政處分無效訴訟，其聲明2-4之程序標的分別為：相對人大肚區公所105年7月18日函、相對人臺中市政府地政局105年6月29日函及相對人龍井地政事務所於84年12月11日所為「有三七五租約」之註記，依上開之說明，均非行政處分，不備程序標的為行政處分之實體判決要件，又不能補正，依首開之說明，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定駁回此3項之聲明。原裁定依上開條款駁回此3項聲明，關於聲明3及4部分，理由同上，核無違誤；關於聲明2部分，則誤以相對人大肚區公所105年7月18日函為行政處分，惟其認其起訴不合法之結論並無不同，抗告意旨求為廢棄，仍難認為有理由。
(四)關於聲明1，抗告人訴請確認其所有系爭土地受有三七五租約（肚社字第91號私有耕地租約書）之行政處分無效，核並未明確指明究係何一相對人之何一行政處分無效，僅泛稱本案三七五租約自38年至今，於行政程序未曾現見公文書面6年一簽之相關處分之資料，予無效之實云云，且經原審法院闡明後，抗告人仍堅持為此項之聲明，則原審法院以聲明1亦不合法，併予駁回，核亦無違誤，抗告意旨求為廢棄，於法未合。抗告意旨另主張行政法院應按行政訴訟法第6條第4項規定：「應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」移送訴願機關，經核因其所聲明之程序標的均非行政處分，並無所謂誤為提起確認行政處分無效訴訟之可言，且抗告人係在109年6月12日始向原審法院起訴，有收文戳在原審卷(一)第13頁可參，顯已逾訴願期間，而與該條規定不符合，原審法院未予移送於法未有不合。惟應指明者，卷附相對人大肚區公所105年6月24日函係行政處分，已如前述，而查抗告人已於105年7月1日具聲明函(見原審卷二第865-866頁)，內容略謂對相對人大肚區公所105年6月24日函同意續租案，礙難同意，謹請撤銷該同意續租之函等語，是抗告人固不認該函為無效，而未向相對人大肚區公所請求確認該函無效，亦未於本件具體訴請確認該函無效，然其既已於收受該函後旋向原處分機關即相對人大肚區公所表示不服請求撤銷之意旨，則相對人大肚區公所本應依訴願法第58條第2項及第3項之規定：「原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」，依訴願程序處理，而不得僅以105年7月13日肚區農字第1050011304號函(在原審卷一第461頁)復，是相對人大肚區公所應速將抗告人於105年7月1日所提起之訴願移送訴願機關為適法之處理，以維抗告人之訴願權。
(五)行政訴訟法第7條固規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」惟查，抗告人所提之聲明1-4起訴不合法予以駁回，已如前述，則抗告人依國家賠償法附帶提起國家賠償如聲明6部分，自失所依附，原裁定一併裁定駁回，於法亦屬有據。
(六)綜上，抗告人於原審法院起訴請求聲明1-4及6，均屬起訴不合法，原裁定予以駁回，其理由雖未盡相同，然其結論並無二致，抗告意旨求為廢棄，不能認為有理由。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書記官 葉 倩 如