最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第159號抗 告 人 張力仁
孟春年共 同訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師相 對 人 國防部代 表 人 嚴德發上列抗告人因與相對人國防部間聲請停止執行事件，對於中華民國108年11月29日臺北高等行政法院108年度停字第123號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人原為臺北市慈祥新村住戶。慈祥新村於民國85年間納入國軍老舊眷村改建計畫，計畫遷入懷仁新村改建基地，相對人嗣以102年12月27日國政眷服字第1020017061號令（下稱前處分），以懷仁新村改建基地業經行政院核定之「國軍老舊眷村改建計畫修正案」刪除為由，核定將懷仁新村、慈祥新村等遷建區位調整至木柵營區重建基地，抗告人對前處分不服，提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第1624號判決（下稱前判決）撤銷前處分，相對人對前判決不服，提起上訴，經本院106年度判字第52號判決，將前判決關於「刪除懷仁新村改建基地」部分廢棄，駁回抗告人在第一審之訴，另駁回相對人其餘上訴。嗣相對人於108年4月1日重新召開臺北市「慈祥新村」改（遷）建法定說明會，要求抗告人住戶重新辦理認證，嗣以抗告人未依限於108年6月30日前提送眷舍改建申請書及認證書為由，於108年9月16日以國政眷服字第1080008377號函(下稱原處分)註銷抗告人眷舍居住憑證及輔助購宅權益，請抗告人將眷舍點還軍事情報局，倘拒絕配合則依法排除。抗告人不服原處分，提起訴願並申請停止執行，於訴願機關就其停止執行申請未為准駁前，依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請停止原處分之執行。其後，經行政院秘書長108年11月19日院臺訴字第1080195419號函復抗告人不予同意其停止執行之申請。本件聲請嗣經原審法院108年度停字第123號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：
(一)抗告人業於108年10月9日向行政院提起訴願，請求撤銷原處分並申請停止執行，行政院迄至108年11月29日，尚未對該停止執行之申請作成准駁之決定一節，經原審查證在案，有電話紀錄附原審卷足憑。抗告人既向訴願機關申請停止原處分之執行，且訴願機關受理其申請迄今僅約1月餘，抗告人未經訴願機關就其停止執行之申請為准駁，即逕向原審聲請停止原處分之執行，復未說明有何非即時由原審予以處理，否則即難以救濟之情形，應認其提出本件聲請欠缺權利保護之必要。
(二)原處分雖發生使抗告人眷舍居住憑證失效及原眷戶權益喪失之法律效果，而為形成處分，惟行政處分具有執行力者，僅限於因處分而有作為或不作為義務之下命處分，相對人尚無從依原處分逕對抗告人為強制執行，必須移送管轄之地方法院裁定准予強制執行，是原處分有關註銷抗告人眷舍居住憑證部分，難認有何抗告人所指將致其等流落街頭之難以回復損害，或有其他急迫情事可言，從而自不符停止執行之要件。
(三)就相對人以原處分註銷抗告人輔助購宅權益部分，將來抗告人對原處分提起行政救濟倘獲勝訴，非不得請求按國軍老舊眷村改建條例第20條第1項規定，計算所應得輔助購宅款，或要求相對人提供改建基地尚未出售之住宅或其他改建後住宅供其承購，要非無法以金錢或其他代替物予以彌補，故該部分註銷輔助購宅權益處分，亦不足致生抗告人任何難於回復之損害，更無何急迫情事可言，亦與停止執行之要件不合。抗告人所為本件停止執行之聲請，欠缺保護必要，且核與行政訴訟法第116條第3項所定要件均不相符，其聲請為無理由，應予駁回等由為據，裁定駁回抗告人之聲請。
四、抗告意旨略謂：
(一)本件抗告人既已於108年11月21日收到行政院秘書長108年11月19日函，可知本件訴願機關確已做成准駁之決定，抗告人確實無法透過訴願程序獲得應有之保障，自有向原審提出停止執行聲請之必要。
(二)抗告人所居住之「慈祥新村」係位於臺北市士林區之老舊眷村，而「慈光五村改建基地」完工房地總成本所核算之原眷戶輔助購宅款數額，校官級僅新臺幣(下同)10,940,136元，顯然不足抗告人購買臺北市內相似條件之成屋。
且臺北市內租屋市場亦不友善，抗告人乙○○已高齡90，與太太一同居住於眷舍內；抗告人甲○○獨力扶養兩名年幼兒女，抗告人均餘勉力維持生活開銷之升斗小民，無力負擔臺北市內房屋之租金。抗告人一旦遭執行後就難已維持基本生活標準，顯無法以事後金錢賠償來予以彌補，應認本件若不將系爭處分停止執行，確將對抗告人之眷改權益造成難以回復之損害。原裁定以抗告人於原處分之行政救濟程序勝訴後，尚得以領取輔助購宅款或承購其他改建住宅方式彌補其損害，應有違誤。
(三)停止執行之效力本就不囿限於行政上之強制執行，若原處分之效力或程序之續行之全部或部分，有已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行又將發生難於回復之損害，應亦有行政訴訟法第116條第2項規定之適用。又停止執行所規定「難以回復之損害」、「具有急迫情事」二積極要件應一體判斷，本件原處分之執行確實將造成抗告人難以回復之損害，相對人辦理強制執行程序僅需檢附相關文件移送管轄法院為形式上審查後，即得為強制執行之聲請，且依本院107年10月份第2次庭長法官聯席會議決議之見解，抗告人復不得依強制執行法第14條第2項提出異議，對於抗告人而言，相對人將於何時、如何發動強制執行程序均為未知數，倘若待相對人取得執行名義後再為停止執行之聲請，即有緩不濟急之可能，抗告人亦無法期待相對人於發動強制執行程序時，仍會考量抗告人得否提起其他救濟管道以停止執行程序。因此，只要系爭處分註銷原眷戶居住憑證之效力繼續存在，本件隨時均有開始執行之可能，而具有急迫性。原審裁定未察，逕以相對人尚未移送管轄法院為由，駁回抗告人原審之聲請，自非妥過，原審裁定應予廢棄等等。
五、本院查：
(一)按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。次按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」訴願法第93條第2項亦有明文。訴願法第93條第2項已規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，即無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。因此應認適用行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行時，必須已向原處分機關或受理訴願機關申請未獲救濟（例如申請被駁回，或原處分機關或受理訴願機關不於適當期間內為准駁），或情況緊急，若不即時由行政法院處理，即難以救濟之情形，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要。惟如受處分人已向訴願機關申請停止執行，訴願機關未為准駁前，又向行政法院聲請停止執行，於行政法院為裁定前，訴願受理機關已為駁回之決定時，則行政法院尚不能以無保護之必要駁回停止執行之聲請。
(二)次按，原處分或決定之停止執行，係避免難以回復損害之急迫性，而以將發生難於回復之損害，且有急迫情事作為准許停止執行之要件。若原處分之執行對聲請停止執行之聲請人發生非屬難於回復之損害，或尚無急迫情事者，則該停止執行之聲請即與上述規定要件不合，而不應准許。而前述所指「難於回復之損害」，係指損害不能因其後訴訟獲勝訴判決而得回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如加以執行可認達到回復困難之程度而言。至於當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。另「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條第5項亦有明定。從而停止執行，係阻止行政處分效力之實現，所停止之內容，除停止有待執行之行政處分之強制執行外，亦包括無待執行即可發生法律效果之行政處分，由停止原處分或原決定本身之效力，使其暫時不發生法律效果之情形。
(三)本件抗告人於108年10月9日向行政院提起訴願，請求撤銷原處分並申請停止執行，業經行政院於108年11月19日以院臺訴字第1080195419號函不同意原處分停止執行之申請，有抗告人提出該函文附卷可憑。則抗告人向訴願機關申請停止執行未獲准許，其於原審之停止執行聲請即難謂無權利保護必要。原審以迄至108年11月29日，行政院尚未對該停止執行之申請作成准駁之決定部分，尚有未合。原審以抗告人既向訴願機關申請停止原處分之執行，抗告人未經訴願機關就其停止執行之申請為准駁，即逕向原審聲請停止原處分之執行，而認其提出本件聲請欠缺權利保護之必要部分，參照前開說明，於法尚有未洽。
(四)惟本件抗告人所聲請停止執行之108年9月16日國政眷服字第1080008377號函之原處分內容顯示，相對人係以抗告人為不同意改建之眷戶，依國軍老舊眷村改建條例第22條第1項規定，註銷抗告人眷舍居住憑證及輔助購宅權益。上開原處分是發生使抗告人眷舍居住憑證失效及原眷戶權益喪失之法律效果，為形成處分，該處分尚不生具有執行力而得逕為強制執行之情形。雖然原處分內容有記載請抗告人將眷舍交還，倘拒絕配合則依法排除等語。但依國軍老舊眷村改建條例第22條第1項規定，相對人尚須移送管轄之地方法院裁定後始得強制執行收回房地，屆時抗告人仍有得依法聲請救濟途徑，目前並無急迫性，尚無抗告人所指相對人如依法取得執行名義後，抗告人即不及再為停止執行聲請之情形。抗告人主張相對人隨時均有開始執行之可能，具有急迫性一節，並非可採。
(五)復按，「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準」、「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」國軍老舊眷村改建條例第5條第1項前段、第16條第1項前段、第20條第1項、第21條分別定有明文。依上規定，原眷戶於該條例可享有之輔助購宅權益，為承購依該條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款。原眷戶可選擇承購改建後之住宅，亦可不承購而領取輔助購宅款後搬離舊有眷舍，而所獲輔助購宅款則係依該條例第20條第1項規定計算。故相對人以原處分註銷抗告人輔助購宅權益部分，將來抗告人對原處分提起行政救濟如獲勝訴，仍得據以請求按上開條例第20條第1項規定，計算所應得輔助購宅款，或要求相對人提供改建基地尚未出售之住宅或其他改建後住宅供其承購，均屬得以金錢或其他代替物予以彌補。故該部分註銷之權益處分，不致使抗告人發生難於回復之損害，即與停止執行之要件不合。抗告人主張只要系爭處分註銷原眷戶居住憑證之效力繼續存在，本件隨時均有開始執行之可能，對抗告人之眷改權益造成難以回復之損害，無法事後賠償彌補部分，核屬一己主觀上主張，非為可採。
(六)從而原審以本件聲請與行政訴訟法第116條第3項所定要件不符，而予駁回部分，於法核無違誤。至於原審另以抗告人所為停止執行之聲請，欠缺保護必要部分，依上說明，雖有未洽，但不影響本件應駁回聲請之結論。抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
書記官 蔡 宜 婷