最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1740號上 訴 人 潘秀敏訴訟代理人 余景登 律師被 上訴 人 高雄市政府都市發展局代 表 人 楊欽富訴訟代理人 陶建中
李玉婷上列當事人間社會福利事件，上訴人對於中華民國109年6月30日高雄高等行政法院109年度訴字第10號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號及其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.上訴人前於民國99年4月16日，基於下述原因事實及理由，向改制前高雄縣政府提出配住永久屋之申請。
A.其二哥潘春福所有之高雄縣○○鄉○○村○○路○○○號房屋(下稱系爭房屋)遭莫拉克颱風毀損。
B.潘春福已在莫拉克風災中亡故，系爭房屋為其所繼承，故以繼承人身分提出申請。
2.改制前高雄縣政府受理該申請案而進行審查，並基於下述調查結果，於99年12月21日作成府工宅字第0000000000A號公告(下稱99年12月21日公告)，以「上訴人所請屬重複申請」為由，將其列為不合格戶(即否准其配住永久屋之申請)。
A.在審查過程中，調查人員發現，上訴人申請當時，其配偶劉天福(嗣於99年6月7日與上訴人離婚，復於103年7月15日與上訴人再婚)已先於99年3月1日，以「其設籍之高雄縣○○鄉○○村○○路○○○號房屋遭莫拉克颱風毀損」為由，申請核配永久屋。
B.為此改制前高雄縣政府認執法發生疑義，乃於99年6月30日作成府工宅字第0990169853號函，向內政部營建署請求釋示。
C.內政部營建署則於99年7月7日作成營署管字第0990043802號函復改制前高雄縣政府，內容略謂「說明：……二、有關永久屋之核配係以災前(98年8月8日前)現況為原則，本案潘秀敏女士(即上訴人)與劉天福先生既於災後離婚，仍應依本署99年4月6日營署管字第0990020549號函規定辦理；另永久屋之興建旨在安置災民解決其居住問題，本案潘秀敏女士之繼承案件，請貴府依永久屋興建意旨與民間認養團體協商是否予以核配。」等語。
3.上訴人則未就改制前高雄縣政府作成之99年12月21日公告，提出行政救濟。
4.嗣後上訴人於108年8月30日以書面提出陳情，主張：
A.系爭房屋原所有權人潘春福及其家人均於莫拉克風災死亡，該屋由上訴人繼承。
B.請求被上訴人核配高雄市甲仙區五里埔永久屋乙戶予上訴人，以作為祭拜潘春福及其家人之處所。
5.被上訴人因此於108年9月16日作成高市都發住字第10833617900號函答覆上訴人(下稱108年9月16日函)，內容略以：「說明：……二、依內政部『民間團體興建永久屋申請資格與分配』之規定，及內政部營建署99年7月7日營署管字第0990043802號函釋：『永久屋核配以災前98年8月8日前現況為原則，雖各自設於不同戶籍且持有房屋所有權，仍擇一申辦並核配1戶永久屋為限』之規定，永久屋公告核配予劉天福(現為臺端配偶)在案，查臺端之戶籍仍設籍於配偶劉天福永久屋地址，為共同生活之家庭，依上列函示，臺端之申請案歉難同意。」等語。
6.上訴人不服108年9月16日函之答覆內容，以之為行政處分程序標的，循序提起行政爭訟。但在訴願階段，遭訴願機關高雄市政府以「被上訴人作成之108年9月16日函僅係就上訴人陳情事項所為單純之事實敘述及說明，並非行政處分」為由，而為訴願不受理之諭知。原審法院則作成109年度訴字第10號判決(下稱原判決)，程序上肯認108年9月16日函為否准處分，但從實體上駁回上訴人所提之課予義務訴訟，上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決之認事用法說明：
1.上訴人請求核配乙戶永久屋之理由為：
A.上訴人二哥潘春福所有之系爭房屋前遭莫拉克颱風毀損，而戶內實際居住之潘春福一家3代12人，均不幸往生，至無其他人就系爭房屋申請配住。
B.上訴人為潘春福之繼承人，該屋由上訴人繼承，因而依「永久屋之申請資格與分配」之規定，請求被上訴人核配高雄市甲仙區五里埔永久屋乙戶予上訴人，以作為祭拜潘春福及其家人之處所。
2.惟查據為上訴人本案請求規範依據之「永久屋之申請資格與分配」規則，其規範意旨應為以下之詮釋：
A.該規則係內政部為利民間團體興建之永久屋順利分配，盡速解決災民居住問題，依多次召集各方政府及民間團體開會協商取得共識，採從寬認定方式研訂，並歷經「行政院莫拉克風災重建推動委員會」98年9月30日第6次委員會議、98年10月14日第7次委員會議、98年11月25日第8次委員會議、99年1月18日第16次工作小組會議、99年2月9日第17次工作小組會議討論通過，多次修正放寬，有關永久屋之配住對象為縣(市)政府核定「房屋毀損戶」或「核定遷居遷村戶」或「安全堪虞地區遷居戶」或「安置用地範圍內拆遷戶」，並由各縣(市)政府採以「戶」為單位受理前述對象提出申請，再依所定資格規範進行審查及核配，此觀上開規則之前言自明(見原審卷第27頁)。
B.又依該規則訂定內容及過程觀之，顯然非屬制定法或授權命令，性質上應屬內政部於其職權範圍內，為順利分配民間團體興建之永久屋，解決災民居住問題所制定之行政規則。惟該規則既係內政部指示各縣(市)政府應如何對莫拉克風災受災戶分配永久屋之給付行政任務，且經函送各相關縣市政府據以適用，而發生「事實之外部效力」，依行政自我拘束原則，或信賴保護原則之要求，此事實外部效力亦具有法律意義，產生「法律外部效力」，則凡符合永久屋之配住資格者，即得依該規範之外部法律效力向各縣(市)政府申請獲配永久屋，再由各縣(市)政府審查是否符合資格並決定是否核配。
C.再者，有關「永久屋之申請資格與分配」規則，僅係就永久屋申請資格及分配事項作簡略性規範，容有規範密度不足以應付實際情形情事，例如︰房屋確實為莫拉克風災沖毀，而戶內實際居住者均不幸同時往生，且無其他人就系爭房屋申請配住，則原房屋之所有權人之法定繼承人，可否請求核配永久屋乙戶，則未有具體規定，值此情形，各縣(市)政府審查是否符合資格並決定是否核配，自得參考該規定第3點：「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養興建團體協商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配之情形，得不予核配永久屋。」及斟酌分配永久屋之政策目的，以作為核配之標準。
3.前開規則對本案事實之法律涵攝說明：
A.由「永久屋之申請資格與分配」規則之前言記載「內政部為利民間團體興建之永久屋順利分配，儘速解決災民居住問題」等語觀之，即可具體且明確得知核配永久屋之政策目的係為解決因受莫拉克風災影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住問題而設，而與財產損害之賠償無涉。
B.申言之，房屋確實為莫拉克風災沖毀，而戶內實際居住者均不幸往生，因同戶內已無倖存災民之居住問題亟待解決，自無另予分配永久屋予原房屋所有權人之法定繼承人之必要性。
C.此外，內政部營建署為使民眾易於瞭解與永久屋申請有關之重要細節性及技術性規定，乃製作「申請民間團體興建重建住宅(永久屋)之問答集」及「莫拉克風災問答集」，藉此除使民眾瞭解並有所遵循外，亦使受理機關就特定事實之存否，有統一之認定標準。但其中所舉之下述案例答問內容，均無法導出「本案上訴人得申准獲配永久屋」之法律適用結論。
(1).「申請民間團體興建重建住宅(永久屋)之問答集」第1則部分：
問：莫拉克颱風受災戶如何申請民間團體興建之永久屋答：……可由本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出，不得重複申請。……。
(2).同上問答集第4則部分：
問：申請永久屋，是否須由受災戶本人申請？答：得由自有房屋所有權人本人(即災後仍生存者)、配
偶或災前(98年8月8日前)同一戶籍之直系親屬(繼承人除外)提出申請配置永久屋。
【註】由此問答內容可以看出，申請核配永久屋之符合
資格者，乃限於房屋所有權人本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出，且須限於災後仍生存者，而將繼承人排除在外，用以其貫徹解決照顧災民居住問題之政策目的。
(3).同上問答集第38則部分：
問：莫拉克風災後因故而有繼承者，如何分配永久屋？答：……災後房屋所有權人因故而另有法定繼承人者(
依民法第1138條規定)，除需由相關法定繼承人協調確定永久屋登記對象外，並可採下列方式辦理核配：……。
【註】此則問答內容雖涉及繼承問題，惟觀其題意，該
則問答所預設情境係房屋所有權人於莫拉克風災後，始發生死亡事實，其定明房屋所有權人繼承人得否及應如何決定登記名義人等。該情況與本件上訴人申請核配永久屋之情形，明顯不同，
(4).「莫拉克風災問答集」中之第1則、第2則及第5則問答內容分別與前揭說明大抵相同，不再贅述。
D.本件上訴人於108年8月30日提出申請時，其陳情書清楚載明：「說明：……二、……陳情人為祭拜二哥潘春福導致夫妻失和離婚。二哥潘春福全家死亡後未獲政府核配永久屋作為永久祭拜處所，以慰亡靈，……。」等語，是上訴人申請永久屋目的係為追念、憑弔其二哥及家屬，核與解決災民居住問題之政策目的不合，自不應獲准分配。
4.上訴人主張不可採之理由說明：
A.上訴人主張其為系爭房屋之繼承人，而系爭房屋戶內實際居住之上訴人二哥潘春福一家3代12人，均不幸往生，且無其他人就系爭房屋申請配住，則上訴人申請分配永久屋1戶，並不違反「配住1戶為限」之規定等語，並提出高雄市東區稅捐稽徵處99年房屋稅繳款書乙紙為證。
B.惟查：
(1).上開房屋稅繳款書係就系爭房屋於莫拉克風災前所欠繳
之房屋稅，因上訴人為系爭房屋所有人之繼承人，高雄市東區稅捐稽徵處乃以上訴人為納稅義務人向其發單催繳，核與本件認定永久屋分配之資格無關。
(2).況系爭房屋既於莫拉克風災遭大水沖毀，該房屋已不存
在，上訴人又何來繼承系爭房屋而成為所有權人？
(3).是上訴人上開主張，顯不足採。
5.本案終局法律判斷結論之綜合性說明：
A.分配永久屋之政策目的係為解決因受莫拉克風災影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住問題而設，而有資格申請核配永久屋者，又以房屋所有權人本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中為限，且須限於災後仍生存者，始得為之。
B.潘春福生前所有之系爭房屋，雖確實於莫拉克風災遭水沖毀，且戶內實際居住之人，均不幸往生，無一倖免，則潘春福、配偶及其直系親屬等，已無人符合可申請永久屋分配之資格，自不生後續尚有繼承申請核配永久屋之權利之情形。
C.被上訴人斟酌永久屋分配之政策目的，認上訴人處境固值得同情，惟礙於上訴人之申請依法無據，認有不宜核配之情形，乃否准上訴人請求核配1戶永久屋，依法並無不合。
四、上訴人之上訴理由則謂：原判決有下述違法情事(違反法律保留原則、違反法律確定性原則及理由不備等)，應予廢棄發回。
1.原判決理由欄未載明「『行政院莫拉克風災重建推動委員會』98年9月30日第6次委員會議、98年10月14日第7次委員會議、98年11月25日第8次委員會議、99年1月18日第16次工作小組會議、99年2月9日第17次工作小組會議」等會議記錄之記載為憑。
2.原審法院就「莫拉克風災問答集」是否經有效下達一事，迄今未予查明，且未就「兩造爭執夫妻是否僅能一戶為限」作成判斷。
3.何謂居住問題，原判決理由中未予具體指明。
4.原判決未查明「上訴人出生於系爭房屋，過去常去該房屋居住」之事實。又系爭房屋遭土石掩埋後，上訴人是否會面臨居住問題，且「居住問題」應如何來定義及判斷(例如住多少天算居住，過去居住或未來計劃居住，是否也算為居住)，原判決均未說明，並命上訴人表示意見及命兩造為辯論。
5.原判決謂「系爭房屋已不存在」云云。但系爭房屋僅被掩埋不能利用而已，尚有稅籍。故系爭房屋是否已不存在，並無具體證據。而系爭房屋之納稅義務人，因宣告死亡而由上訴人繼承。故原判決有理由不備之違法情事。
五、經查，上訴人前開上訴理由內容，無非係就原審法院之認事用法為不具關連性之空泛指責，依其指摘內容，無從判定原判決有違背法令之具體事由存在。顯非具體表明原判決有何不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
書記官 徐 子 嵐