最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第186號抗 告 人 侯培坤上列抗告人因與相對人銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會間有關人事行政事務事件，對於中華民國107年11月29日臺北高等行政法院107年度訴字第657號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於駁回抗告人請求判決如附表聲明②部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘抗告駁回。
抗告駁回部分，抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件經過：
㈠、抗告人前以民國106年1月26日申請書，請求考選部說明公務人員考試錄取人員訓練辦法（下稱訓練辦法）第27條所為差別待遇之法律依據及立法理由，經考選部移請相對人公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）辦理，保訓會以106年2月7日公訓字第1060001517號書函（下稱106年2月7日函），回復說明關於公務人員考試錄取人員在訓練期間保險規範之上開規定的修正沿革（即102年以前考試錄取人員，占缺訓練人員參加公教人員保險「下稱公保」、未占缺訓練人員未參加公保，個別為之投保商業保險；103年1月1日至105年12月31日考試錄取人員，一律參加一般保險；106年1月1日以後考試錄取人員，一律參加公保），及隨時空環境演變而適時配合調整因應之修正理由。
㈡、嗣抗告人以106年4月10日申請書檢附245人具名連署書，向保訓會申請，請求回復103-105年間考試錄取人員訓練期間參加公保，並回復該4個月訓練期間應有之公務人員年資、退休撫卹年資、休假年資及國民旅遊補助等公務人員權益。保訓會以考試錄取人員在訓練期間得否參加公保並採計公保、退撫及休假年資等節，事涉公教人員保險法、公務人員退休法及公務人員請假規則等適用疑義，以106年4月14日公訓字第1060005096號書函移請法規主管機關即相對人銓敘部（下稱銓敘部）答復。於銓敘部以106年5月5日部退一字第1064223612號書函（下稱106年5月5日函），敘明「抗告人之申請事項所應適用之法令依據及權責機關，考試錄取人員在訓練期間，關於保險權益，屬保訓會權責；關於退撫，因尚未取得任用資格，本不得參加退撫基金，亦無從採計退休年資；關於休假，依銓敘部103年9月1日部法二字第1033865849號令，104年1月1日以後公務人員考試錄取者，考試錄取訓練期間，不得採計為休假年資，考試錄取訓練期滿並經正式派代任用後，始得按正式派代任用當月至年終之在職月數比例於次年1月起核給休假，至休假補助費，請洽行政院人事行政總處了解」等語。
㈢、抗告人認為銓敘部106年5月5日函，剝奪了103-105年間考試錄取人員參加公保之權益，循序提起行政訴訟，表示其參加103年公務人員高等考試三級考試筆試錄取，因101年12月28日至103年10月23日曾受聘為助理研究員，於103年12月23日經訓練2個月期滿成績及格，103年12月24日派代任用為勞動部勞工保險局科員。在103年10月24日-103年12月23日2個月的訓練期間，卻因訓練辦法剝奪抗告人參加公保權益，自應回復抗告人於該2個月之公務人員年資、退撫及休假年資、休假補助等公務人員權益等情，以銓敘部及保訓會為被告，訴請判決⑴確認保訓會103年發布之訓練辦法第27條有關103-105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效（下稱附表聲明①）；⑵保訓會之復審決定及銓敘部之106年5月5日函均撤銷、保訓會及銓敘部對於抗告人應作成准予訓練期間參加公保之行政處分，並回復2個月訓練期間之公務人員年資、退撫及休假年資、國民旅遊補助等公務人員身分有關權益（下併稱附表聲明②）。經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭106年度簡字第194號裁定移送原審法院，原審法院107年度訴字第657號裁定（下稱原裁定）駁回其訴後，抗告人不服，提起本件抗告。
二、原裁定略以：
㈠、法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，不得以其存否為確認訴訟標的。若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定類型，即應認其起訴不備要件。本件抗告人對保訓會訴請確認103年發布之訓練辦法第27條有關103-105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效，係以抽象之法規命令為對象，顯非合法。
㈡、訓練辦法係依公務人員考試法第21條第2項授權訂定之法規命令，其中第27條規範受訓人員之保險權益，由考試院本於主管機關之職權訂定及修正。抗告人對訓練辦法第27條迭經修正後，就公務人員103-105年考試錄取人員之訓練期間，以一般保險為險種，主張損害考試錄取人員於該訓練期間之公務人員權益，請求銓敘部及保訓會回復訓練期間參加公保及相關年資、退輔年資、休假、國民旅遊補助等與公務人員身分有關權益。然抗告人以前開申請書，陳述對法令修正之見解，以回復權益，並非依法申請案件。而銓敘部106年5月5日函內容，係就考試錄取人員訓練期間關於公保、退撫、休假及休假補助費等事項之法令依據及權責機關予以說明，而非有所准駁，並未對抗告人之權利義務產生規制作用，並非行政處分。抗告人對之提起行政訴訟，於法未合，且其情形無從補正。又抗告人不服銓敘部106年5月5日函，提起復審，經保訓會為不受理決定，應以銓敘部為被告，其併列保訓會為被告，核屬贅列，於法未合。
三、抗告意旨略以：
㈠、起訴要件是否具備，為程序事項，法院應依職權先為調查。本件抗告人起訴後，先在臺北地院行政訴訟庭躺了4個月，沒有發現起訴不備要件情形，臺北地院突然裁定移送原審法院，同樣不動的躺在原審法院，原審法院職權調查超過100天，同樣沒有發現起訴不備要件。甚且，職權調查4個月後，通知開庭，在第2次準備程序尚未走完，才急忙裁定駁回，駁回理由竟是起訴不備要件。足見，本件起訴早已通過行政訴訟法第107條第1項之法定要件，進入實體審理程序。
㈡、保訓會是訓練辦法的主管機關，具被告適格，也曾以106年2月7日函回復，抗告人已說明訴訟經濟及紛爭解決一次性，將保訓會與銓敘部併列被告，為主觀之合併，原裁定已曲解抗告人之處分權。又訓練辦法是否違法，具爭訟實益，應為實體審理，一旦抗告人確認訓練辦法無效為有理由，抗告人於判決確定後，即取得訓練期間參加公保之實體利益，而具確認利益，非法所不許等語。
四、本院查：
㈠、關於附表聲明①（即抗告駁回部分）：
⑴、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3種。所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；而所稱公法上法律關係，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係，法規不是行政處分，只是公法上法律關係形成原因的一種，並非公法上法律關係本身，不得以之為確認訴訟標的，如以之為標的訴請確認，即與確認訴訟之要件不合，非法所許。
⑵、查訓練辦法係依公務人員考試法第21條第2項規定授權訂定
之法規命令，抗告人對保訓會訴請確認103年發布之該辦法第27條有關103-105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效，核其所請求確認無效之該規定，既非行政處分，亦非法律關係，尚不得作為確認訴訟之標的，依前開規定及說明，抗告人此部分之訴，不備起訴合法要件，自於法未合。抗告人以其有即受確認判決之法律上利益，指摘原裁定違誤，為不可採，其抗告為無理由，應予駁回。
㈡、關於附表聲明②（即廢棄發回部分）：
⑴、人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期
間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，此行政訴訟法第5條定有明文。所謂申請，係指人民依法請求行政機關為特定行政行為之公法上意思表示，人民提出申請，係因其依法對行政機關享有公法上請求權，得請求行政機關為一定行政行為，乃透過申請行使其權利。至於公法上請求權之發生，可能是依據法規明文、解釋法規規定、類推適用私法規定或法理，或依據行政處分或行政契約，或依據憲法而發生。
⑵、按辦理公保是為了安定公教人員生活，關於公保之保險對象
，公教人員保險法第2條規定：「本保險之保險對象，包括下列人員：法定機關（構）編制內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。公立學校編制內之有給專任教職員。依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。其他經本保險主管機關認定之人員。前項第1款人員不包括法定機關編制內聘用人員。但本法中華民國103年1月14日修正施行時仍在保者，不在此限。」經查，抗告人因參加103年公務人員高等考試三級考試筆試錄取，於經訓練2個月期滿成績及格，103年12月24日派代任用為勞動部勞工保險局科員之事實，有抗告人之考試院考試及格證書、勞動部勞工保險局104年3月13日保人一字第10413004990號令附於臺北地院行政訴訟庭106年度簡字第194號事件卷第24-26頁為憑。則抗告人所稱其於103年10月24日-103年12月23日2個月之訓練期間，亦應參加公保，亦即主張其於該2個月訓練期間為公保之保險對象，所據以提起課予義務訴訟，請求相對人應作成准該2個月訓練期間參加公保之行政處分，並回復公務人員身分有關權益，就此部分係屬依法申請案件，至於抗告人是否為公教人員保險法規範效力所及，係另一實體問題。原審以非屬依法申請案件、起訴不備要件且無從補正，程序上予以裁定駁回，尚容有誤，抗告意旨求予廢棄，為有理由，應由本院將原裁定之此部分即附表聲明②廢棄，發回原審另為實體之審理。至於訓練辦法第27條歷經多次修正，致使關於考試錄取人員在訓練期間之保險權益，形成依考試年度不同，規範上有「103年1月1日前之考試錄取者，占缺訓練人員參加公保、未占缺者參加一般保險；103年1月1日-105年12月31日期間之考試錄取者，參加一般保險；106年1月1日以後之考試錄取者，參加公保」之差異。因此，103年度考試錄取之抗告人，就其2個月訓練期間亦為公保保險對象之主張，待原審實體審理，附此敘明。
五、結論，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條、第272條，民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
書記官 莊 子 誼