最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1082號抗 告 人 THUPTEN NAMGYAL（圖登南加）訴訟代理人 周宇修 律師上列抗告人因與內政部移民署間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國109年4月22日臺北高等行政法院109年度停字第11號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告及追加之聲請均駁回。
抗告及追加之聲請訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人以其為出生於西藏但流亡於印度之西藏人士，並非印度公民，依臺灣臺北地方法院檢察署（現已更名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）檢察官106年度偵字第17045號不起訴處分書之內容可知，抗告人係以35,000盧布之代償，委由不詳人士取得以GYALPO為名之印度護照（號碼：F0000000，西元0000年0月0日生），於民國94年9月27日自印度搭機來台，並以依親國人配偶丹曾嘉陽為由居留而持有外僑居留證。又抗告人居留效期至101年11月1日止。抗告人逾期居留後，於105年12月16日向相對人提交「中華民國105年6月29日以前入國之印度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」載明所持護照為偽，並申請居留許可（下稱系爭申請居留案）。相對人為處理「滯臺藏人」申請居留問題，於108年3月29日召開跨部會研商「滯臺藏人」專案許可居留會議（下稱專案會議，專案計19名藏人），專案會議就抗告人部分係與其他2名藏人同案討論，經決議：「札西慈仁、圖登南加、丹增多結等3人，經移民署協調已洽印度臺北協會受理渠等面試，請渠等自行備妥機票親自補辦護照，倘申獲護照或旅行文件，通知其限期出國，逾限令出國期限仍未出國，移民署得強制驅逐出國。」嗣相對人就抗告人上開系爭申請居留案，以108年5月27日移署移字第10800654143號書函（下稱原處分）否准申請，並通知抗告人。原處分之說明一記載原處分係依據專案會議決議辦理；原處分之說明二記載，依上開專案會議決議，抗告人不符合入出國及移民法（下稱移民法）第16條第4項之規定；原處分之說明三記載，有關抗告人在臺逾期停（居）留一節，請抗告人於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，相對人將依移民法第36條及第38條規定辦理。抗告人不服，提起訴願，並申請停止執行。案經內政部以108年11月25日台內訴字第1080062881號訴願決定駁回訴願與停止執行之申請。抗告人仍不服，續提行政訴訟（原審法院案號：109年度訴字第88號，下稱本案訴訟），並為本件停止執行之聲請，理由略稱：相對人若執行原處分之說明三，抗告人勢必在印度淪為「無國籍人」，無法於當地生存，將導致其生活或身體安全產生重大危害；抗告人離境後，無法由後續行政爭訟程序及時獲得司法救濟，故原處分之說明三有停止執行之急迫性；抗告人除前揭不起訴處分外，別無其他刑事紀錄，顯見抗告人始終安分守己，於本件行政爭訟程序確定前，停止執行原處分之說明三不再命抗告人自行離境，對我國社會秩序或安寧亦無影響，故其執行當非為維護重大公益所必要等語。經原審法院裁定駁回抗告人之聲請。抗告人乃提起抗告，且於抗告程序中追加備位聲明。追加後抗告人之聲明如下：先位聲明：原裁定廢棄；原處分之說明三，於本案訴訟裁判確定前停止執行。備位聲明：原裁定廢棄；抗告人於本案訴訟裁判確定前，得暫時居留。
三、抗告意旨略謂：㈠我國基於藏族人士因不符合現行移民法規定而無法取得合法
居留身分，長期滯留在臺，致生活陷於困頓，基於人道考量，遂以修正草案解決滯臺藏人居留問題，使因故未能強制出國之印度或尼泊爾地區無國籍人民具合法居留身分，享有工作、健保等相關公民權利，併落實兩公約施行法保障無國籍人民居留、工作、健康及醫療之權利。原裁定竟漠視提案委員及主管機關內政部之修法說明，片面引據外交部就新法規定於105年11月1日在立法院院會審議時表示之意見，遽認滯臺藏人居留問題並非僅止於個案人道、家庭因素之考量，尚須兼顧對我國整體移民政策、簽證審核及國境管理等公益之影響云云，顯誤認移民法規定之修正意旨，致未能依兩公約及兩公約施行法之意旨保障滯臺藏人之權益，有適用法則不當之違誤；且為處理「滯臺藏人」問題，不論是以移民法第16條第4項之舊法或新法規定加以規範，或於108年3月29日召開跨部會之研商「滯臺藏人」專案會議，均對人數有限之「滯臺藏人」特別予以「專法」或「專案」處理，原裁定未正確審視理解我國政府就「滯臺藏人」特予「專法」或「專案」處理之意旨，顯有認事用法之可議。又原處分之執行若與《難民地位公約》及《難民地位議定書》相衝突，則亦有停止執行之必要，原裁定漏未審酌原處分之執行與《難民地位公約》及《難民地位議定書》間適用關聯性，併有裁判不備理由之違誤。另與抗告人屬同批滯臺藏人，均持購買之偽造印度護照之丹增多結，卻經原審法院109年度停字第12號裁定諭知原處分說明三於本案訴訟確定前停止執行，其主要理由認：應從落實我國人權價值與理念、解決滯臺藏人問題之修法意旨，適用移民法第16條第4項規定。況移民法第16條第4項不以難民身分為限，原裁定認為抗告人未能釋明其具有難民身分，並無相關國際法之適用等判斷，自有違誤。㈡抗告人係出生於西藏但流亡於印度之西藏人士，雖持有偽造
之印度護照，因非印度公民，無法取得印度國籍及申請印度護照。惟抗告人所持護照之真偽及是否確為無國籍人，均有待本案訴訟之實體調查後認定。原裁定徒以臺北地檢署係以追訴權時效完成，而為不起訴處分，對於系爭護照之真偽，並未在刑事偵查程序中審酌，尚有違誤。又原裁定審酌之相對人國境事務大隊鑑識書未經抗告人於原審聲請停止執行案或本案訴訟中閱卷表示意見，其證據適格亦顯有疑義，原裁定遽以相對人國境事務大隊就抗告人所持護照之鑑定結果為「未發現偽變造痕跡」，遽認抗告人主張所持印度護照為偽造實有可疑，顯有未依憑證據認定事實之違法。另抗告人曾就讀西藏中央學校，既未聲明放棄享有CTA的福利，並持有印度政府發給之IC（給藏人之旅行文件Identity Certificate）及RC（Indian Registration Certificate for Tibetans印度藏人登記證），然因與印度規定之要件不符，無法視為印度公民，自無法取得印度國籍及護照，原裁定僅擷取原審聲證7之標題，誤以為只要在西元1950年1月26日至西元0000年0月0日出生於印度，即當然為印度公民，顯有誤解印度外交部「有關授予流亡藏人護照之措施備忘錄」規定，自應廢棄。另原審法院109年度停字第12號裁定關於108年4月11日前往印度臺北協會提交之申請說明書之定性，及關於印度臺北協會核發緊急證明是基於抗告人非自願且有瑕疵的意思表示所為之申請，對於本件抗告人亦應為相同認定。原裁定未察，徒以抗告人申請取得印度臺北協會核發有效印度旅行文件，遽認抗告人係屬印度公民，並非無國籍人，顯有認事用法之違誤。
㈢依西元1955年印度公民法相關規定，抗告人亦無法視為印度
公民，亦無法取得印度國籍及申請印度護照，且抗告人在印度並無任何財產或居所，若執行原處分說明三，抗告人勢必在印度淪為無國籍人，無法於當地生存，顯將導致抗告人之生命或身體安全產生重大危害，並顯悖於兩公約揭櫫之公民權、生存權、婚姻及家庭之保障，違反兩公約施行法之相關規定。又因抗告人出境後未來是否能再取得我國之入境許可亦屬未知，顯屬對於抗告人之難以回復之損害。況抗告人於105年間申請許可居留至今，實際上無生任何影響公益之行為，相對人亦未就停止原處分說明三之執行對公益產生之重大影響提出證據以實其說，故本件停止執行，並無對公益有重大影響等語。
四、本院查：㈠行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法
院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」第299條規定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」依上開規定可知，停止執行與假處分，均屬行政訴訟提供人民之暫時權利保護制度，並依本案訴訟種類之不同，分別適用不同的之暫時權利保護制度。對於撤銷訴訟，因其訴訟之目的係請求法院撤銷違法之積極負擔行政處分，故於法律規定得依聲請停止執行提供暫時權利保護時，自應適用停止執行制度，不得聲請假處分，以避免保全手段重疊；至於其他訴訟種類例如課予義務訴訟及一般給付訴訟，則以保全程序中之假處分制度提供暫時權利保護，是以二種制度適用之對象並不相同。簡言之，於課予義務訴訟，因其訴訟目的係為使依法提出之申請最終獲得准許，對於行政機關就其申請怠於作成准駁處分或作成否准處分之情形，無從以停止行政處分執行之方式達到暫時權利保護目的，爰以保全程序中之假處分制度提供暫時權利保護。
㈡移民法第16條第4項規定：「中華民國105年6月29日以前入
國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」第31條第1項規定：「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。」第36條第2項第6款規定：「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得強制驅逐出國，或限令其於10日內出國，逾限令出國期限仍未出國，入出國及移民署得強制驅逐出國：……六、違反第31條第1項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期。……」第38條第1項第1款及第2項規定：「（第1項）外國人受強制驅逐出國處分，有下列情形之一，且非予收容顯難強制驅逐出國者，入出國及移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾15日，且應於暫予收容處分作成前，給予當事人陳述意見機會：
一、無相關旅行證件，不能依規定執行。……（第2項）入出國及移民署經依前項規定給予當事人陳述意見機會後，認有前項各款情形之一，而以不暫予收容為宜，得命其覓尋居住臺灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證金，並遵守下列事項之一部或全部等收容替代處分，以保全強制驅逐出國之執行：……」準此，人民對於相對人否准其依據移民法第16條第4項規定申請居留不服，自得依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟；而人民不服相對人依上開移民法第36條及第38條規定，作成之強制驅逐出國處分書及收容替代處分，人民認損害其權利或法律上利益者，得提同法第4條撤銷訴訟，以資救濟。
㈢查抗告人於105年12月16日填具「中華民國105年6月29日以
前入國之印度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」（見原審卷第118頁），向相對人申請許可其居留，遭相對人以原處分否准。原處分於說明二載明抗告人不符合移民法第16條第4項之規定，復於說明三載明，抗告人在臺逾期停（居）留，請抗告人於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，相對人將依移民法第36條及第38條規定辦理。抗告人不服，循序救濟，經查抗告人於原審之本案訴訟係聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命相對人對抗告人之系爭申請居留案，作成許可居留之決定；而聲請停止執行之聲請事項載明「內政部移民署民國108年5月27日移署移字第10800654143號函（註：即原處分）說明第3項，於本件行政爭訟程序確定前，停止執行」，可見抗告人聲請停止執行之對象為原處分之說明三。又抗告人聲請停止執行之理由，略以：依原處分之說明三，抗告人負有於10日內自行出境之具體義務，故原處分之說明三為行政處分，為此聲請停止執行等語。據此可知，抗告人係認原處分之說明三為行政處分，以聲請停止執行之方式尋求暫時權利保護，併提起撤銷訴訟，但對於原處分之說明二（註：否准系爭申請居留案）固提起課予義務訴訟以資救濟，請求作成許可居留之處分，但並未聲請假處分以為暫時權利保護，原裁定亦以抗告人對原處分之說明三聲請停止執行為審理裁定範圍，是本件抗告以聲請原處分之說明三停止執行為審理範圍。
㈣查抗告人居留效期至101年11月1日止，抗告人在臺逾期停（
居）留，經相對人依移民法第36條規定，對抗告人作成106年6月22日移署北北勤字第10616808號強制驅逐出國處分書，同日依移民法第38條第2項規定為收容替代處分（原審卷第122、123頁，以下合稱106年處分），依卷內資料，尚查無經廢止或撤銷情形，該106年處分之規制效力自仍存續，則原處分之說明三，應不另生規制效力，既不生規制效力，其非行政處分，自非屬行政訴訟法第116條第2項停止執行之對象。原裁定以執行原處分之說明三，抗告人雖將立即出國，惟仍可持新護照再入出境我國或其他地區或國家，難認對抗告人之生命或身體安全，產生重大難以回復之損害，此外抗告人未釋明有停止執行之急迫性等情事，不符停止執行要件為由，駁回抗告人之聲請，理由雖有未洽，惟駁回聲請之結論並無二致，仍應予維持。從而抗告人求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
㈤追加備位聲明部分：
1.行政訴訟法第300條規定：「假處分之聲請，由管轄本案之行政法院管轄。但有急迫情形時，得由請求標的所在地之地方法院行政訴訟庭管轄。」所謂管轄本案之行政法院，依同法第302條準用第294條第2項之規定，為訴訟已繫屬或應繫屬之第一審行政法院。又法律已規定假處分之聲請事件，由管轄本案之第一審行政法院管轄，此係審級管轄之規定，法文雖無「專屬管轄」字樣，仍不失其專屬管轄之性質。再按民事訴訟法第257條「訴之變更或追加，如新訴專屬他法院管轄或不得行同種之訴訟程序者，不得為之。」是項規定無非以受訴法院對於追加之新訴，若專屬他法院管轄者，為免該無管轄權之新訴，再依法移送於其管轄法院，徒增勞力、費用及時間，民事訴訟法第257條乃明定「訴之變更或追加，如新訴專屬他法院管轄者，不得為之」是以追加之新訴為專屬管轄事件者，法院亦不必將追加之訴以裁定移送於其管轄法院，而應逕以裁定駁回之（參照吳明軒著民事訴訟法102年7月修訂10版下冊第1368頁）。而抗告程序，依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項規定，係準用民事訴訟法第三編第一章關於上訴審程序之第二審程序。依民事訴訟法第463條規定，同法第一編第一章關於通常程序之規定，於第二審程序準用之。是以民事訴訟法第257條準用於行政訴訟之抗告程序，則抗告人於抗告程序中追加新的聲請，如專屬他法院管轄或不得行同種之訴訟程序者，追加者，應逕以裁定駁回之。
2.抗告人以相對人對其系爭申請居留案，以不符移民法第16條第4項規定，作成原處分，否准申請，抗告人不服而提起課予義務訴訟，已如前述，嗣於抗告程序中追加備位聲明，聲請抗告人於本案訴訟裁判確定前，得暫時居留，即係針對原處分之說明二追加定暫時狀態之假處分聲請，為另一獨立之聲請。依前揭說明，抗告人追加之假處分聲請應專屬本案之高等行政法院管轄。抗告人於本院抗告程序為此部分追加之聲請，於法未合，應逕以裁定駁回之。
五、據上論結，本件抗告為無理由，追加之聲請不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 林 欣 蓉法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 徐 子 嵐