最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1119號抗 告 人 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 翁國彥 律師
邱叙綸 律師上列抗告人因與相對人中華民國婦女聯合會間聲請停止執行事件，對於中華民國109年5月27日臺北高等行政法院109年度停字第39號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、政黨法於民國106年12月6日制定公布，同年月8日生效，該法第43條第2項前段規定，前已依人民團體法立案之政治團體，應於該法施行後2年內修正章程轉換為政黨。相對人前經抗告人依人民團體法立案登記為全國性政治團體，然未於政黨法施行後2年之期限內（即108年12月7日前）完成轉換政黨程序，抗告人先以108年12月24日台內民字第10802259272號函限期相對人於文到4個月內修正章程並轉換為政黨（108年12月26日送達），相對人逾限未修正章程，抗告人依政黨法第43條第2項後段，以109年4月27日台內民字第1090223116號函（下稱原處分）「主旨：……廢止貴團體（本院按：即相對人）立案，爾後不得再以相同名稱活動……。說明：……五、……請於109年5月11日前向本部（本院按：即抗告人）辦理清算人就任申請事宜，……。」相對人不服原處分，於109年5月1日就原處分提起訴願，嗣於同年月4日申請停止執行原處分，惟訴願機關未於同年月11日前就停止執行為決定，相對人乃於同年月11日撤回向訴願機關停止執行之申請，並於同日依行政訴訟法第116條第3項規定，向臺北高等行政法院（下稱原審）聲請停止執行，經原審109年度停字第39號裁定（下稱原裁定）原處分除關於相對人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分外，於行政爭訟程序終結前，停止執行；其餘聲請駁回。抗告人對准許停止執行部分不服，提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠我國實務向來認為，當事人依據行政訴訟法第116條第3項規定，在訴願程序階段即向行政法院聲請停止執行原處分，其許可要件須符合「情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟」之審查，且聲請人須就「情況急迫」負舉證責任。相對人於109年5月4日針對原處分向訴願機關申請停止執行，惟僅不到10日旋即撤回停止執行之申請，改向原審聲請停止執行，然本案究有何「情況急迫」之情事，特別是訴願機關如何「無故」延遲作出決定，且原處分將「立即強制執行」，方能認為本案具有跳過訴願機關、逕向行政法院聲請停止執行之權利保護必要，迺原裁定竟謂受處分人「非不得向行政法院聲請裁定停止執行，並無嚴格的訴願前置之程序要求」，嚴重悖離司法實務向來穩定之見解，斲傷司法裁判之可預測性。㈡原處分內容為廢棄主管機關原始同意立案之結果，性質上屬形成處分，於原處分送達相對人時就已發生廢止相對人立案之「效力」，無待特別執行，亦無停止執行之可能，所餘僅剩原處分之「執行」及「程序之續行」是否需要停止。原裁定以原處分送達相對人時起發生形成及誡命效力，即構成「急迫」云云，顯係誤解行政處分「效力」與「執行力」之差異，錯誤判斷原處分之性質與效力，實屬違法。㈢抗告人在原處分中請相對人在109年5月11日前辦理清算人就任，相對人始終抗拒不願配合辦理，抗告人仍須循序通知相對人之負責人辦理清算人就任、公告促其限期完成申報、依職權逕行指定清算人、待清算人「實際完成就任申報」後，始起算6個月清算期間，並非於抗告人廢止政黨立案後，「立刻」進入財產清算程序，更非相對人及原裁定所稱，抗告人作成109年5月21日台內民字第1090118886號函後，即將依職權指定清算人，並開始清算程序。原裁定誤將清算人「應就任日」作為6個月清算程序起算點，有不適用政治團體清算程序等相關法令之重大違法。是倘相對人於109年5月4日向訴願機關申請停止執行原處分後，未在同月11日撤回申請，訴願機關絕對有足夠時間可作成是否同意停止執行之判斷，符合法院一再宣示應由訴願機關優先處理原處分停止執行與否之「訴願前置」精神，相對人跳過訴願機關、逕向原審聲請停止原處分之執行，顯然欠缺權利保護必要。㈣相對人於109年5月4日向訴願機關申請停止執行原處分，嗣於同年月11日具狀撤回停止執行之申請，改向原審聲請停止執行，其實際上是要求訴願機關須在7天內決定是否准許停止原處分執行，然僅是文書簽辦、研析案情、通知相對人陳述意見及召集委員開會討論，就絕對不只1週，豈能指摘、苛責訴願機關「遲無任何作為」？應認相對人主張「訴願機關不及處理停止執行案」之急迫狀況，實乃其自己所造成，本案並無權利保護必要。㈤抗告人所為廢止立案之原處分性質既為形成處分，作成時即當然發生廢止立案之法律效果，本不能徒以原處分之法律效果為消滅相對人之法人格，即遽謂相對人必然受有難於回復之損害。原裁定泛稱原處分「法律效果產生之政治、經濟、社會效應均屬即刻發生且不可逆」云云，惟未敘明原處分產生何種不可回復之「政治、經濟、社會效應」，不但有理由不備之違法，亦違反行政訴訟法第116條之停止執行要件。㈥相對人主觀上清楚知悉現行法制並未限制其只能轉換為政黨，亦可轉型為其他人民團體，客觀上也曾經朝此方向推動，但因內部對於應轉換為政黨或轉型為其他人民團體未能凝聚共識，故延宕超過政黨法第43條第2項賦予2年4個月之補正期限，屬可歸責相對人自身之疏失。原裁定對抗告人在原審調查程序中指明之上開事實，及指陳相對人在抗告人作成原處分後始主張有急迫情事，欠缺法律上正當性及權利保護必要乙節，未說明何以不足採，有理由不備之違法。㈦「停止執行對公益有無重大影響」之判斷既採取嚴格審查密度，法院即應尊重立法者之立法裁量權。依政黨法第43條第2項規定可知，立法者透過立法方式要求過去存在於人民團體法中之政治團體在2年過渡期內轉換為政黨，否則即廢止立案，並無繼續適用人民團體法第44條以下政治團體相關規範之餘地。原裁定嚴詞抨擊政黨法第43條之立法模式有違憲之虞而不予適用、逕行指引抗告人應適用人民團體法實施監督、甚至認為可將收取政治獻金之問題切割處理，違反法院應依法審判及權力分立原則。況人民團體法與政黨法對於政黨或政治團體財務監督之密度迥然不同，原裁定一方面肯認停止原處分之執行，抗告人將無從監督相對人財務內容，另方面卻指稱抗告人可以繼續適用規範密度不足之人民團體法監督相對人，並不會窒礙難行，除前後矛盾外，其在審酌停止原處分對公益之影響時，僅著眼相對人收受政治獻金之情形，未慮及相對人之財產運用支出、財務公開透明程度是否符合修正後政黨法之要求對公益影響之重大程度，其認定事實、適用法律均有重大違誤。㈧當事人之「本案訴訟是否顯無理由」非行政訴訟法第116條第3項判斷是否停止執行之要件之一，原裁定逕將之列為本件停止執行所應審查之項目，增加法律所無之要件，適用法律顯有錯誤。
四、本院按：㈠訴訟繫屬前行政法院得依聲請停止執行，分別規定於訴願法
第93條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項，其規定內容依序為：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」及「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」上開規定之立法目的，乃因行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟起訴前，如原處分之合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第3項未明文規定），或原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，而其情況急迫，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之情形，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，於其針對該處分提起本案行政爭訟終結前裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言。又原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，通常即可認定有「急迫情事」。而所謂「情況急迫」，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞。
㈡政黨法第43條第2項、第3項規定：「（第2項）本法施行前
已依人民團體法立案之政治團體，應於本法施行後2年內依本法規定修正章程轉換為政黨；屆期未修正者，經主管機關限期修正而不遵從或經修正後仍不符規定者，得廢止其立案。（第3項）前項經廢止立案之政治團體，應予解散，其財產之清算，依本法第32條規定辦理。」第32條規定：「（第1項）未經法人登記之政黨解散或廢止備案後，其財產之清算，應依章程、黨員大會或黨員代表大會決議辦理。章程未規定、黨員大會或黨員代表大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定。（第2項）政黨財產清算後，如有賸餘者，其賸餘之財產歸屬國庫。」是依政黨法第43條第2項廢止立案，其效力於處分送達起算，而政治團體經廢止解散後之財產清算程序，係依同法第32條規定進行；其清算程序，乃準用民法清算之規定，而依民法第41條規定，除民法第1編第2章第2節第1款通則有規定外，準用股份有限公司清算之規定，因而再轉準用公司法第326條第1項、第334條、第87條第3項等相關規定，清算人應於就任後6個月內完結清算，必要時得申敘理由，聲請展期。職是，清算程序原則上自清算人就任後6個月內終結，財產清算如有賸餘者，即歸屬國庫。
㈢本件相對人係於政黨法施行前，已依人民團體法立案之政治
團體，抗告人以其未於政黨法施行後2年之期限內（即108年12月7日前）完成轉換政黨程序，依政黨法第43條第2項規定作成原處分，於主旨欄載明「廢止貴團體（本院按，即相對人）立案，爾後不得再以相同名稱活動」，說明欄載明「……五、請於109年5月11日前向本部（本院按，即抗告人）辦理清算人就任申請事宜，……。」是原處分依政黨法第43條第2項規定廢止相對人政治團體立案，爾後不得再以相同名稱活動，核自處分送達於相對人時起，即刻發生形成及誡命效力，依政黨法第43條第3項規定，應予解散而必須進入清算程序，其法人之人格惟於清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算之目的而為一定行為，其權利能力受限制，自係急迫。至清算人究係何時就任，僅係關涉何時起算清算期間，清算事務何時終結，不影響相對人經廢止立案後所生須進入清算程序之效力。又原處分說明欄所記載相對人應於109年5月11日以前申報清算人乙節，雖未表明屆期申報與否之法律效果，然揆諸相對人逾越原處分所定期限而未辦理清算人就任事宜，抗告人旋於109年5月21日再以台內民字第1090118886號函限期相對人於該文到7日後辦理，逾期即依職權逕行指定清算人乙節以觀（見原審卷第629頁），原處分指定109年5月11日前申報清算人，且清算人應於就任後6個月內完結清算，其不能於6個月內完結清算者，僅得申敘理由，聲請展期，難謂無情況急迫性。抗告人雖主張應待清算人「實際完成就任申報」後，始起算6個月清算期間，然依前述抗告人業已於109年5月21日函限期相對人於該文到7日後辦理清算人就任，逾期將依職權逕行指定清算人，顯見抗告人亟欲以原處分及前開函文開啟並加速相對人為清算程序，於相對人而言，其情況當屬急迫。準此，相對人於109年4月27日收受原處分後，旋於同年5月4日申請訴願機關停止執行，訴願機關於原處分指定申報選任清算人期限（109年5月11日）前未就此為准駁，足徵相對人已向訴願機關以情況急迫為由請求停止執行，訴願機關逾申報選任清算人期限（即109年5月11日），仍未予處理，致相對人無從依停止執行制度向訴願機關申請而受到應有保護之情況急迫情事，自應許相對人逕向行政法院聲請停止執行。原裁定業已敘明相對人情況急迫，其已向訴願機關申請停止執行，惟訴願機關怠為及時處理，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之情形，原審認有提供相對人及時之權利保護之必要，自無不合。抗告人主張相對人未就情況急迫、訴願機關如何無故延遲作出決定，而為舉證，原審遽准予相對人逕向行政法院聲請停止執行，嚴重悖離司法實務向來穩定之見解，斲傷司法裁判之可預測性，相對人跳過訴願機關、逕向原審聲請停止原處分之執行，顯然欠缺權利保護必要云云，自無可採。復依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果：1.停止原處分或決定之效力；2.停止原處分或決定之執行；3.停止原處分或決定之續行程序。其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發生，例如所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。是以，行政訴訟法第116條所定「行政處分停止執行」制度，並非單純限於「下命處分強制執行」之停止，兼及「行政處分效力之暫時遮斷停止」。因此形成處分及確認處分，亦有停止執行制度之適用。抗告人主張原處分內容為廢棄主管機關原始同意立案之結果，性質上屬形成處分，於原處分送達相對人時就已發生廢止相對人立案之「效力」，無待特別執行，亦無停止執行之可能云云，自係誤解法律，而不可採。
㈣憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目
的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。結社自由不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名及與結社相關活動之推展免於受不法之限制。結社團體於此保障下得依多數決之整體意志，自主決定包括名稱選用在內之各種結社相關之事務，並以有組織之形式，表達符合其團體組成目的之理念（司法院釋字第644號、479號解釋理由書參照）。經查，原處分效力內容及於：廢止相對人政治性團體立案，禁止再以其名義為活動，並藉指定申報清算人期限以界定清算程序之終結時程，業如前述。換言之，原處分一旦執行，相對人應予解散而必須進入清算程序，相對人之法人格僅於清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算目的之行為，其權利能力自受限制，清算程序之進行，將導致相對人法人格消滅，清算程序完結後之賸餘財產，則歸屬於國庫，各該等法律效果及其以政治團體參與經濟、社會及政治事務之效應，均屬即刻發生且有其不可回復性，也不可能透過金錢予以補償。尤其，相對人為其會員基於憲法所賦予之結社自由所成立之政治性團體，並經抗告人許可立案，其會員透過結社而溝通理念，凝聚群體能量，經由公共參與經濟、社會及政治事務，而發揚其價值之可能，將因原處分之執行而無從實現，相對人日後縱使獲得本案勝訴判決，也顯然無可回復因時間經過所流失之群眾能量，以及匯聚理念而成為公共政策之契機。原審認原處分之執行確實具備行政訴訟法第116條第3項本文規定之「執行將發生難於回復之損害」及「急迫」該等積極條件，自無不合。抗告人雖主張所為廢止立案之原處分性質既為形成處分，作成時即當然發生廢止立案之法律效果，本不能徒以原處分之法律效果為消滅相對人之法人格，即遽謂相對人必然受有難於回復之損害，原審認為原處分之執行導致相對人無法「透過結社溝通理念」、「經由公共參與發揚其價值」、「群眾能量」、「匯聚理念而成為公共政策之契機」，多屬相對人在停止執行程序中主張之單方主觀感受云云。然查，處分規制效力之內容為何，與基於該規制效力所造成之影響，是否造成難於回復之損害，應屬二個不同層次之議題。次查政黨法僅於第45條規定：「公職人員選舉罷免法第43條第6項及人民團體法有關政黨之規定，自本法施行日起，不再適用。」因此於人民團體法廢止或修正刪除該法第9章有關政治團體之規定前，特別是人民團體法第44條、第49條、第51條、第52條、第4條第3款在未修正或刪除前，在法的體系正義上，自尚無法認定政黨法有消滅政黨法施行前後所有政治團體的規範作用。換言之，根據政黨法所有規定，尚無法認定於政黨法公布施行後，除政黨法施行前已依人民團體法立案之政治團體，應於政黨法施行後2年內依本法規定修正章程轉換為政黨；屆期未修正者，經主管機關限期修正而不遵從或經修正後仍不符規定者，得廢止其立案外，即不容許人民依據人民團體法成立或存續任何類型之政治團體。因此依現行人民團體法規定，人民本有組織非政黨之政治團體以表達政治性意見之基本權利與結社自由。人民團體若對其團體無自主決定存續之自由，其自主決定事務之特性將無從貫徹，此絕非僅主觀感受，而為客觀事實，故原處分執行後，將對相對人之結社自由、意見表達自由，造成難於回復之損害，且此等損害不因嗣後訴訟獲勝訴判決而得回復原狀，抗告人前開主張，自無足採。
㈤又停止執行對公益是否有「重大影響」，係屬對「當事人」
利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純自公益之影響程度，無從具體判斷是否「重大影響」，必須與聲請人（即本案相對人）之利益併同考量，且所謂「公共利益」者，並非僅止於行政處分所欲追求之公共利益，尚應同時權衡行政處分之執行所可能危害之公共利益（包括難以回復之公共利益）。唯有原處分所欲追求之公共利益高過原處分所損害之個人權益暨其可能危害之公共利益，始能構成阻卻停止執行之事由。復按依政黨法第3條規定：「本法所稱政黨，指由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體。」故所謂政黨，係協助國民凝聚共同理念及政治意志，推選成員參加公職人員選舉，促進國民行使主權，以落實間接民主之國民團體。由此可知，政黨固為政治團體之一環，惟所有政治團體未必均屬政黨，以目前人民團體法之規範體系來看，理應有合法且非政黨之政治團體存在之空間。且依人民團體法第44條、第45條規定可知，政黨與政治團體最大之差異，在於是否以推薦候選人參加公職人員選舉為其團體之目的。經查，相對人成立於39年，為經抗告人依人民團體法於78年、85年間立案許可之政治團體，其章程定期修訂，最近一期甫經抗告人108年10月24日台內民字第1080066450號函同意備查等情，為原審所確定之事實，足見相對人章程所載組織結構及任務理念，顯均經抗告人認可。是相對人會員基於結社自由，依據內部民主機制訂立章程，繼續從事章程所載任務（並不包括推薦候選人參加公職人員選舉等政黨法用以界定「政黨」之核心概念），以弘揚其理念，推行於公共政策，難謂無憲法上正當性基礎；而政黨法第45條也僅規定，人民團體法有關「政黨」之規定，自政黨法施行起，不再適用，然對於非屬政黨之「政治團體」則無排除繼續適用人民團體法之規定。故此，相對人如能繼續從事章程所許之行為，於其會員之結社自由、言論自由及表現自由始有其貫徹，抗告人也仍可依人民團體法對相對人為相關監督，於人民團體管理之法制作業上並無滯礙難行之處。原處分如停止執行，雖有礙於政黨法第43條「以2年為期將全數政治團體轉型為政黨，否則予以退場」之立法意旨展現，延宕了立法者所規劃全面積極、高度管理政黨內部民主機制及財務透明之時程；但在人民團體法尚未經廢止或修正刪除該法有關「政治團體」之規定前，抗告人本仍得依人民團體法就相對人之行為予以監督，應可相當程度緩和因延宕時程所生之公益上不利益。且原審亦已考量相對人並未轉型為政黨法中所謂政黨，即無從依該法監督其財務內容，以致相對人是否仍得繼續收受政治獻金，以及收受後如何運用，確有疑慮，因而裁定駁回相對人以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分之停止執行聲請。原審衡酌本件保全程序所需審查及權衡之對立利益，認明確禁止相對人收受政治獻金，除前開部分不予停止執行外，原處分就其餘部分予以停止執行，於公益應並無重大影響，自無違誤。抗告人主張依政黨法第43條第2項規定，立法者透過立法方式要求過去存在於人民團體法中之政治團體在2年過渡期內轉換為政黨，否則即廢止立案，並無繼續適用人民團體法第44條以下政治團體相關規範之餘地，人民團體法與政黨法對於政黨或政治團體財務監督之密度迥然不同，原審在審酌停止原處分對公益之影響時，僅著眼相對人收受政治獻金之情形，未慮及相對人之財產運用支出、財務公開透明程度是否符合修正後政黨法之要求對公益影響之重大程度，其認定事實、適用法律均有重大違誤云云。經查，政黨法之制定係為建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治。且依政黨法第45條也僅規定，人民團體法有關「政黨」之規定，自政黨法施行起，不再適用，對於非屬政黨之「政治團體」則無排除繼續適用人民團體法之規定。因此，相對人基於其為政治團體所保有之憲法第14條結社權及內含於結社權之社員集體人格權與自由權等基本權，僅能在憲法第23條之情形下予以限制，而不能予以剝奪，何況人民團體法目前仍為有效存在之法律，抗告人本即可以該法監督相對人，自難謂無以政黨法之管制密度監督相對人，即無法達成政黨法之立法目的。原裁定已讓相對人不得以政治獻金法第5條規定收受政治獻金，亦係以此種財務管制目的，避免公共利益造成過大影響，對於原處分基於政黨法所追求之公益之侵害顯然較小，則在衡量本案事實所涉及之上開政黨法所追求之公益及相對人基於結社自由以政治團體積極參與經濟、社會及政治等事務功能之法益後，自難認本案之停止執行，對公益有重大影響。抗告人前開主張，自無可採。
㈥本件相對人於原審係依行政訴訟法第116條第3項規定聲請停
止執行，原審以原處分除關於相對人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分外，其餘部分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，就原處分關於前開除外之其餘部分，予以停止執行，於公益尚難認有重大影響，爰准許相對人除收受政治獻金部分外其餘部分之聲請，並無違誤。又原審雖論及相對人「本案訴訟是否顯無理由」之要件，惟其旨在說明相對人未來之本案訴訟非顯無理由，並不影響其准許相對人本件部分聲請之結論。本件抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 張 玉 純