最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第1387號抗 告 人 陸家昌上列抗告人因與相對人高雄市政府警察局間調任事件，對於中華民國108年5月21日高雄高等行政法院107年度訴字第223號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人現任相對人所屬林園分局（下稱林園分局）第8序列人事室助理員，參加相對人民國107年上半年第7序列至第9序列職務人員內部請調存記作業，請調左營、楠梓分局及交通警察大隊第8序列警務員，相對人以107年1月9日高市警人字第00000000000號函（下稱107年1月9日函）檢附不符請調資格人員名冊予所屬分局、大隊及隊，不予列冊存記（下稱原處分）。抗告人不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）決定不受理，遂提起行政訴訟，聲明請求：⑴復審決定及原處分均撤銷。⑵相對人對於抗告人申請參加相對人107年上半年第8序列職務人員請調作業，應作成准予存記之行政處分。經原審裁定駁回。抗告人不服，提起抗告，聲明請求廢棄原裁定，准由原審更為裁判。
三、原裁定以：㈠抗告人係林園分局第8序列人事室助理員，前參加相對人106年下半年第6序列至第9序列職務人員內部請調存記作業，請調鳳山、左營分局及交通警察大隊第8序列警務員，相對人考量抗告人前參加內政部警政署（下稱警政署）105年第1次各警察機關、學校巡官同序列職務人員統案請調作業，經警政署105年5月6日警署人字第0000000000號函復略以，警察機關自84年7月26日停止警隊員復用案件處理要點，且自85年8月28日起暫緩辦理巡官及同職級以上人員回任，抗告人前於101年6月4日調任桃園市中壢區華勛國民小學人事室主任，已屬不再辦理回任警察機關適用對象，不符請調資格，乃以106年7月10日高市警人字第00000000000號函不予列冊存記，案經抗告人提起申訴、再申訴及再審議，均遭駁回。嗣抗告人參加相對人107年上半年第7序列至第9序列職務人員內部請調存記作業，請調左營、楠梓分局及交通警察大隊第8序列警務員，相對人以107年1月9日函檢附不符請調資格人員名冊予所屬分局、大隊及隊，不予列冊存記。抗告人不服，提起復審，經保訓會以107年2月12日公地保字第0000000000號函向抗告人說明，以相對人107年1月9日函所為否准決定，屬機關內部之管理措施範圍，應循申訴、再申訴程序救濟，並請抗告人敘明是否為誤提復審，或堅持主張循復審程序提起救濟。案經抗告人以107年3月28日復審補充說明書，主張相對人不予存記違反法律保留原則，對其權益造成重大影響，應依復審程序辦理，顯非誤提復審情形，該會乃依復審程序處理，並以抗告人違反公務人員保障法第61條第1項第7款規定，為不受理決定。㈡警察機關對於所屬人員在請調作業上是否予以列冊存記，性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，並未改變公務員身分關係，亦未對其所屬人員之憲法所保障服公職權利有重大影響，也未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置。至抗告人所主張對其晉敘陞遷權利之影響，均係以其得以遷調警察官職務為前提。而依警察人員陞遷辦法第4條第1項規定，具有警察機關職務任用資格者，仍須依警察人員陞遷相關法規之規定升補缺額；其任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權。公務人員對於其職務遷調既已不得依復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟，舉重以明輕，對於性質上僅為其職務遷調前置作業之列冊存記與否行為，更不得依復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟無疑。警察機關對於所屬人員在請調作業上是否予以列冊存記性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，抗告人固得對該調任前置作業行為提起申訴、再申訴以為救濟，然不得依復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟，抗告人提起本件行政訴訟，即不合法，駁回抗告人在原審之訴。
四、抗告意旨略以：㈠抗告人現任林園分局第8序列職務，參加相對人107年上半年度第8序列人員請調存記，經相對人以107年1月9日函駁回，該駁回乃係相對人所為對外發生法律效果之單方行為決定，具行政處分法效性，應屬行政處分。㈡抗告人依警察人員陞遷辦法規定具有請求遷調權，該辦法第22條亦規定請求遷調經審核合於規定者應一律予以存記，相對人以超出該辦法所無限制之理由不予存記，侵害抗告人之遷調請求權，基於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，應無不許對之提起司法救濟之理。況司法院釋字第653號、第684號等解釋，已逐步解構特別權力關係，揚棄「重大影響」改採「權益侵害」之標準，抗告人遷調權利所受侵害，應予承認得提起行政訴訟。㈢憲法第18條保障人民服公職權利，抗告人現職經銓敘審定薦任第8職等年功俸最高級，因已敘最高俸級而無法晉級，如遷調警察官職務則可依法改敘警政二階，才有晉陞空間，相對人否准抗告人之申請，顯對抗告人晉敘陞遷權利有重大影響，應許其提起司法救濟。㈣是否予以列冊存記性質上不僅為相對人對抗告人職務遷調之「前置作業程序」，更為抗告人行使請求職務遷調之「啟動程序」。列冊存記雖不必然產生遷調警察官職務之結果，但不予列冊存記，必然產生無法遷調警察官職務結果，且能否請求遷調，與存記後是否應予調動係屬二事，即凡申請遷調者符合資格，機關即應做成同意存記處分，後續是否要給予調動，方屬機關用人權考量，抗告人從未爭執存記後主管用人權部分，惟若侵害抗告人啟動請求職務遷調權利，必然產生無法遷調職務之結果，已對抗告人晉敘權利產生重大影響及侵害。況依原裁定意旨，似肯認後端之機關首長用人權屬不許提起行政訴訟範疇，則前端經法令明文授權之提出申請權利即可任意侵害，並視警察人員陞遷辦法為具文。本件應當以有無權利侵害、有無造成公務員無法晉敘結果之重大影響為得否提起行政訴訟之標準。㈤保訓會92年11月5日公保字第0920007861號函（下稱92年11月5日函）肯認改變任用制度之調任屬影響公務員權益重大事項，得依復審程序救濟。抗告人在提出改變任用制度調任之申請階段即被駁回，該申請為改變任用制度調任之起始程序，且為法令明文授予抗告人之權利，原裁定漏未審酌，有理由不備之違背法令事由等語。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」是以，若對於不得提起行政爭訟之處分提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。又依同法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。如非依法申請案件，經行政機關予以駁回，自難認其權利或法律上利益受有損害，而得提起行政訴訟。
(二)公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」是以公務員身分受處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產請求權遭受損害，可提起行政訴訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨參照）。嗣司法院於108年11月29日作成釋字第785號解釋，揭示「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」並於解釋理由一闡釋：「……各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予適度之尊重，自屬當然。……」及於解釋理由六闡釋：「……本院釋字第298號及第323號解釋部分，查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分，均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後，相關機關自應依相關規定及本解釋意旨，依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務……。」因此，於司法院釋字第785號解釋公布後，行政法院即應依該解釋意旨為司法審查，而不受先前同院釋字第298號及第323號解釋之拘束。
(三)警察人員人事條例第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」第21條規定：「警察職務之遴任權限，劃分如左：警監職務，由內政部遴任或報請行政院遴任。警正、警佐職務，由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」次依警察人員人事條例第20條第4項授權訂定之警察人員陞遷辦法第3條（94年3月2日訂定發布）規定：「本辦法所稱陞遷，指下列情形之一者：陞任較高陞遷序列職務。遷調同一陞遷序列職務。」第4條第1項（94年3月2日訂定發布）規定：「警察機關職務出缺時，除提供畢(結)業、考試及格分發之職缺或依遴選資格條件規定建立候用名冊及得免經甄審之職務外，應由本部警政署或交由該職務出缺機關就該機關具有該職務任用資格之人員及請調存記人員，本功績原則評定陞遷，並辦理甄審。如無適當人選時，得由本部警政署向警察機關、警察大學辦理徵（商）調或由職務出缺機關向警察機關、警察大學以外具有該職務任用資格之人員辦理公開甄選。」第22條（105年5月18日修正發布，自105年7月1日施行）規定：「（第1項）警察機關、警察大學對所屬人員自請調地案件之審核結果，應以書面通知當事人。（第2項）前項請調案件除巡官、巡佐及警員等同一陞遷序列職務人員，由本部警政署每年度定期辦理外，經權責機關審核合於規定者，一律予以存記，存記以2年為限，逾期註銷。……（第5項）警察機關、警察大學遇缺辦理遷調時，應將所有存記人員按遷調積分高低順序排列，提供機關首長遴選。」第31條（94年3月2日訂定發布）規定：「警察機關、警察大學辦理警察人員與一般行政或技術人員相互轉任時，除需具備各該任用法規之資格外，並應考量各該職務之特性及衡平。」據上規定可知，具有警察機關職務任用資格者，仍須依警察人員陞遷相關法規之規定辦理升補缺額，其任用與否，係屬用人機關權責，相關法令並未賦予該等人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權。而警察機關對於所屬人員在請調作業上是否予以列冊存記，性質上僅為其「職務遷調」之前置作業程序，此並未改變公務員身分關係，亦未對其所屬人員之憲法所保障服公職權利有重大影響，也未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，且相關法令既未賦予警察機關對於所屬人員陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則依舉重以明輕之法理，對其職務遷調之前置作業之列冊存記與否行為，即難謂對該申請人之權利或法律上之利益造成侵害，此核屬公務人員保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，申請人如有不服，自應循申訴、再申訴程序以資救濟。
(四)抗告人係林園分局第8序列人事室助理員，參加相對人107年上半年第7序列至第9序列職務人員內部請調存記作業，請調左營、楠梓分局及交通警察大隊第8序列警務員，經相對人以107年1月9日函檢附不符請調資格人員名冊予所屬分局、大隊及隊，不予列冊存記等情，為原裁定依法確定之事實。抗告人係林園分局第8序列人事室助理員，茲請調左營、楠梓分局及交通警察大隊第8序列警務員，核屬對於同序列職務間之遷調請求處理，並未改變其公務人員身分上之法律地位，亦未對其憲法所保障服公職權利有重大影響，並未損及其公法上之財產權。又相關法令並未賦予抗告人陞任遷調特定職缺之公法上請求權，則對於該遷調請求處理之前置作業程序與否，難謂對抗告人之權利或法律上利益造成侵害，揆諸前揭說明，抗告人自不得提起行政訴訟。原裁定認抗告人僅得循申訴、再申訴程序請求救濟，不得對之提起行政訴訟，其提起本件行政訴訟不合法予以駁回，於法並無違誤。至抗告人援引司法院釋字第653號解釋及第684號解釋，據以主張其因本件權益受侵害，應得提起行政訴訟云云，惟司法院釋字第653號解釋係對受羈押被告所作之解釋，同院第684號解釋則係就侵害學生受教育權或其他基本權所為之解釋，與本件抗告人係申請職務遷調前置作業之列冊存記者並不相同，難謂其有基本權受侵害之情，尚難加以援引。又抗告人所引保訓會92年11月5日函肯認改變任用制度之調任屬影響公務員權益重大事項，得依復審程序救濟等情，據以指摘原裁定違法乙節，惟前引函文與抗告人本件申請內容並非相同，且本件難謂對抗告人權利造成侵害，而得許其提起行政訴訟，業如前述，抗告人據此指摘原裁定有漏未斟酌之違法云云，亦難認可採。
(五)綜上，原裁定並無違誤，抗告意旨仍執其一己主觀之意見，指摘原裁定違法，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 8 月 28 日
書記官 陳 映 羽