最 高 行 政 法 院 裁 定109年度裁字第2389號抗 告 人 胡進保
謝炎祐相 對 人 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 夏榮生上列當事人間有關林業事務事件，抗告人對於中華民國109年3月19日臺北高等行政法院108年度訴字第258號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、爭訟概要：㈠抗告人胡進保因占用坐落桃園市○○區○○段○○○○000地號國有土
地（下稱系爭土地）建造地上物，經相對人本於實際管理機關地位提起民事訴訟請求抗告人拆除地上物返還占用土地，並給付尚未罹於時效消滅之不當得利，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）105年度壢簡字第260號民事簡易判決准許相對人之請求，復以106年度簡上字第159號民事判決駁回抗告人胡進保之上訴確定（下合稱系爭民事判決），相對人進而據以聲請強制執行。
㈡抗告人則以其已於公告期限內，依照行政院農業委員會訂定
之國有林地濫墾地補辦清理作業要點及相對人揭示之國有林地濫墾地補辦清理公告，申請承租，但相對人未立案處理為由，於民國107年11月9日提起訴願，經行政院農業委員會以108年1月11日農訴字第1070731021號訴願決定書為不受理之決定。抗告人不服，遂提起本件行政訴訟，聲明：1.相對人對抗告人依法申請之案件，應作成「撤銷林務局管理資格」行政處分。2.確認系爭民事判決無效。3.相對人對抗告人依法申請之案件，應作成「補辦97年未完成申辦作業程序」行政處分。4.相對人應賠償抗告人新臺幣（下同）784萬元損害。繼於訴訟繫屬中追加聲明：相對人應依民法第769條、第770條、第772條規定給付抗告人農育權登記。經臺北高等行政法院108年度訴字第258號裁定（下稱原裁定）駁回其訴及追加之訴後，提起本件抗告。
三、原裁定駁回抗告人在原審之訴及追加之訴，所據理由略謂：㈠關於聲明「相對人對抗告人依法申請之案件，應作成『撤銷林
務局管理資格』行政處分」及「相對人對抗告人依法申請之案件，應作成『補辦97年未完成申辦作業程序』行政處分」部分：
抗告人於108年3月5日起訴前既未依法向相對人提出申請，且未經合法訴願前置程序，即逕提本件課予義務訴訟，自不合提起課予義務訴訟之合法要件，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應裁定駁回。
㈡關於聲明「確認系爭民事判決無效」部分：
系爭民事判決非行政處分，亦非屬公法上法律關係，自無從成為依行政訴訟法第6條規定訴請確認之對象，抗告人就此提起之確認訴訟不備起訴要件，且無從補正，應予駁回。況提起確認行政處分無效之訴，依行政訴訟法第6條第2項規定，以原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的；抗告人既主張依起訴狀第4-7頁向相對人請求確認其無效未被允許，足徵渠等於本件起訴前，並未依前揭規定向相對人請求確認系爭民事判決無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答，故其如旨揭聲明為不合法，應予駁回。
㈢關於聲明「相對人應賠償抗告人784萬元損害」部分：
當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件抗告人提起本訴部分，既經不合法駁回，抗告人於同一程序中，依行政訴訟法第7條規定，請求相對人應賠償784萬元損害，亦因訴之不合法而失所附麗，應併予駁回。
㈣關於追加聲明「相對人應依民法第769條、第770條、第772條規定給付抗告人農育權登記」部分：
相對人既已表示不同意此追加，且本件抗告人起訴部分屬不合法，業如前述，則抗告人此部分訴之追加亦失所附麗，本無從謂有何請求基礎不變可言；況抗告人所主張法律依據，亦有難與追加聲明內容勾稽之疑，且難憑認此與本訴之基礎事實同一。此外，復難認有符合行政訴訟法第111條第3項規定之事由存在，可認追加之訴有礙訴訟終結，並不妥適，為不合法，應予駁回。
四、抗告意旨略以：㈠相對人於104年7月間訴請抗告人胡進保返還系爭土地，因已
逾行政程序法第131條公法上請求權時效而消滅，懇請再次斟酌評判。
㈡抗告人之所以訴請相對人應作成「撤銷林務局管理資格」行
政處分，乃經一連串證物浮現方有之主張，在沒有違法之下如何作成撤銷之主張及提出申請，人民依行政訴訟法第9條規定，得提起行政訴訟。
㈢相對人因混淆「國有林地濫墾地補辦清理」處理時程表第1項
及第2項，基此於108年2月22日與抗告人胡進保進行溝通說明，方有後續2次暫停強制執行在案，抗告聲明再度主張，房子被拆權利受損應予賠償，行政法院及判決法官皆須負責。
㈣依抗告人所提101年5月11日竹政字第1012211652號函，足證
抗告人胡進保於提起本件行政訴訟前，已向相對人申請補辦清理而未獲准許；又依原審卷附103年12月22日抗告人胡進保陳情書要求變更為非公用財產以利登記，才招惹拆屋還地之訴，以上2點均足認抗告人已有向相對人提出申請，非如原裁定所稱於起訴前未向相對人申請。
㈤雙方於原審並未就抗告人有無申請、申請日期及申請書為何
進行辯論，原裁定逕認渠等於起訴前未有申請，乃法官預設立場。又抗告人提議調閱承租公文觀音23040及23047亦無下文，依行政訴訟法第1條規定，亦應准許。
五、本院按：㈠抗告人之訴關於聲明相對人應依其申請作成「撤銷林務局管
理資格」及「補辦97年未完成申辦作業程序」之行政處分部分：
1.行政訴訟法第106條第1項本文規定：「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」再者，「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為同法第5條所明定。又訴願法第14條第1項及第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」足見人民提起課予義務訴訟，必須先依法向主管機關提出申請案件，並應於主管機關作成駁回處分或逾期拒絕作成處分後，於法定期間內踐行訴願程序完竣，始得為之。否則，其起訴即屬不備合法要件，且不能補正，行政法院應以裁定駁回之。
2.抗告意旨雖謂：抗告人已於101年間向相對人申辦補償清理，業經相對人以101年5月11日竹政字第1012211652號函予以否准在案，不能謂未依法提出申請云云。然查本件抗告人胡進保固曾提出補辦申請案件，經相對人以101年5月11日竹政字第1012211652號函予以否准在案。其後，抗告人胡進保因相對人提起民事訴訟請求拆屋還地，再於105年2月15日具文補辦清理手續，而經相對人以105年2月18日竹政字第1052101798號函復申請期限已於97年8月8日截止不再受理，檢還所送全部資料等情，固有卷附上開相對人各該函文及抗告人提出之補申請書可稽（分見原審卷第277頁、第228頁與第227頁）。惟抗告人就相對人上開2次否准處分均未於法定期間內提起訴願，迄107年11月5日始提出訴願書，並接續於同年11月16日、12月5、6、12及27日再提交訴願補充理由書，而據行政院農業委員會作成108年1月11日農訴字第1070731021號訴願決定書認定訴願不合法，為不受理決定在案（見原審卷一第137至139頁）。是抗告人對於相對人先前2次否准其申請案件之行政處分，均未於法定期間內踐行合法訴願程序，自無從進而提起行政訴訟救濟。又抗告人逕向原審起訴聲明請求相對人應作成「撤銷林務局管理資格」及「補辦97年未完成申辦作業程序」之行政處分部分，核屬重新提起不同事項內容之申請事件，仍應循序先向主管機關提出申請書件，未獲得准許處分後，經踐行訴願程序完畢，始得提起行政訴訟救濟。核諸前開規定與說明，抗告人之訴關於上開聲明內容部分，顯不備合法要件，行政法院自應以裁定駁回之。則原審認定抗告人就上開起訴聲明部分，認定其於起訴前未依法向相對人提出申請，且未經合法訴願前置程序，逕行提起本件課予義務訴訟，自不合提起課予義務訴訟之合法要件，且無從補正，而裁定予以駁回，自屬適法，抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
㈡抗告人之訴關於聲明確認系爭民事判決無效部分：
1.行政訴訟法第6條第1項及第2項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」可知現行行政訴訟法規定得為確認訴訟之標的，限於行政處分無效或違法，或公法上法律關係成立與否之爭議。所謂公法上法律關係，則指公法上主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係，且已基於法規規定，或行政處分或行政契約或事實行為發生具體之權利義務效果者，始足當之。民事確定判決無從視同行政處分，當事人如提起行政確認訴訟，即不備程序要件，顯非合法，且無從命其補正，應以裁定駁回。
2.本件抗告人就此部分聲明之內容及其程序法依據，因有不明瞭之情形，經原審闡明後，業據其陳明係聲明請求「確認系爭民事判決無效」，乃依據行政訴訟法第6條規定提起確認行政處分無效等語在卷（見原審卷㈡第9頁）。再觀諸卷附系爭民事判決所載（分見原審卷第229至239頁及第241至248頁），足認抗告人乃因桃園地院中壢簡易庭第一審民事判決抗告人胡進保應拆除地上物返還占用土地並給付占用土地之不當得利予相對人，已經其提起上訴救濟，復據桃園地院終局判決駁回上訴確定在案。顯見抗告人係將系爭民事判決當成行政處分，依行政訴訟法第6條規定，提起本件行政訴訟請求確認無效。揆諸前揭規定及說明，抗告人提起本件訴訟請求確認之標的非屬行政法院審判權行使之範疇，其起訴即屬不合法，且無從命補正，應裁定駁回之。則原裁定以抗告人將民事判決當成行政處分，提起行政訴訟請求確認無效，其起訴屬不備合法要件，駁回其訴，經核並無違誤。抗告意旨求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
㈢關於抗告人追加聲明「相對人應依民法第769條、第770條、第772條規定給付抗告人農育權登記」部分：
1.行政訴訟法第111條第1項及第3項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」
2.經核抗告人原起訴聲明之內容與此部分追加之聲明間，並不具行政訴訟法第111條第3項各款所列請求基礎不變、情事變更或誤提撤銷訴訟等法定應予准許追加之情形，且二者爭執標的不同，復未經相對人同意。則原裁定論斷此部分訴之追加為不適當而予以駁回，亦無違誤。
㈣關於抗告人合併聲明請求相對人應賠償損害784萬元部分：
1.依行政訴訟法第7條規定，當事人提起行政訴訟，固得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，惟此規定賦予當事人得合併請求，乃因該等合併請求與其所提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時若該行政訴訟經行政法院審理後，認具有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既應裁定駁回其訴，則其依國家賠償法合併請求賠償部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，自得一併裁定駁回，已據本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議在案，目前仍為本院一致採行之法律見解。
2.本件抗告人起訴聲明請求判命相對人作成「撤銷林務局管理資格」及「補辦97年未完成申辦作業程序」處分之部分，既具有起訴不合法應予裁定駁回之情形，其合併請求相對人應賠償損害784萬元之聲明部分，自失所依附。則原裁定併予裁定駁回，亦無違誤之處可指。
㈤綜上所述，原裁定已就抗告人起訴及訴之追加為不合法之理
由，詳為論斷，揆諸前開規定及說明，認事用法均無不合。抗告意旨指摘原裁定違法云云，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 12 月 30 日
書記官 莊 子 誼