最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第451號上 訴 人 陳信宏訴訟代理人 邱文男 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲上列當事人間有關漁業事務事件，上訴人對於中華民國108年12月19日臺北高等行政法院108年度訴字第752號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.被上訴人認定上訴人有以下之違法行為，符合下述法規範所定之行政罰要件，因此對其作成罰鍰處分。
A.違章行為內容：上訴人投資經營塞席爾籍之YUTUNA212漁船(下稱系爭漁船)於民國105年1月23日、同年1月25日及同年1月26日共3日，有未經授權進入葛摩聯盟(Union of the Comoros；東非之阿拉伯國家島國，位於印度洋莫三比克海峽北部，莫三比克和馬達加斯加之間)管轄水域從事漁撈作業。
B.前開違章行為所違反之具體法規範則為：依97年12月17日公布實施之行為時「投資經營非我國籍漁船管理條例」(下稱管理條例)第6條規定授權、而於99年1月15日制定之行為時法規命令「投資經營非我國籍漁船作業辦法」(下稱作業辦法)第4條之禁止規定。該等法規範之具體規定內容詳如下述：
(1).行為時管理條例第6條第1項規定為「我國人投資經營非
我國籍漁船，於海外從事漁業，除應依第4條規定取得許可外，並應遵守主管機關參酌國際漁業組織保育措施訂定之作業辦法」。
(2).行為時管理條例第6條第1項所稱「主管機關參酌國際漁
業組織保育措施訂定」之「作業辦法」，依同條第2項之規定，其規範內容應包括「作業許可、漁船作業水域、作業期間、漁船船位回報、漁具、漁撈方法、漁獲配額之管理措施及其他應遵行之事項」。
(3).而主管機關行政院農業委員會依管理條例第6條規定之
授權，其所制定之行為時法規命令作業辦法第4條則明定「經許可投資經營非我國籍漁船者，應接受船籍國派遣觀察員隨船作業，不得規避、妨礙或拒絕；其漁船應依船籍國核准之作業水域、作業漁區、作業期間、漁具及漁撈方法作業」。
C.上訴人投資經營之系爭漁船，於前開時間，在未經授權之情況下，進入葛摩聯盟(Union of the Comoros)管轄水域從事漁撈作業，顯然違反船籍國塞席爾國所核准之作業水域。符合行為時管理條例第12條所定之裁罰要件(即「我國人經許可於海外從事漁業，違反主管機關依第6條所定辦法中有關作業許可、漁船之作業水域、作業期間、漁船船位回報、漁具、漁撈方法或漁獲配額之管理措施者，處新臺幣200萬元以上1,000萬元以下罰鍰」)。
D.被上訴人因此於107年11月9日作成農授漁字第1071338311號處分書(下稱原處分)，依行為時管理條例第12條規定，裁處上訴人罰鍰新臺幣(下同)317萬元之罰鍰。
2.上訴人不服原(裁罰)處分，乃循序提起行政爭訟，後經原審法院作成108年度訴字第752號判決(下稱原判決)，駁回上訴人所提處分撤銷訴訟。上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決駁回上訴人在原審之起訴，其認事用法之理由形成，如下所述。
1.本案應適用之準據法：按管理條例自97年12月17日公布，105年7月20日修正(修正公布後6個月施行)，本件上訴人涉犯管理條例之行為發生於000年0月00日、同年1月25日及同年1月26日，故本案應適用之行為時法為105年7月20日修正前之舊法。
2.上訴人投資經營之系爭漁船，其違章行為之事實認定及法律涵攝說明：
A.按塞席爾政府所核發予該國漁船之作業許可證，載明漁船倘有在其他國家或國際組織管轄水域作業之需求，漁船所有人及(或)船長應確保已取得相關所需授權。由此可知塞國籍漁船未經授權進入他國水域作業，係屬違反塞國相關規範之違法行為。
B.又依海洋公約第56、57條規定，沿岸國享有利用與管理200浬內之專屬經濟權利，是葛摩聯盟管轄水域有專屬經濟權利，非得其許可，自不得入其海域從事漁撈。
C.系爭漁船從事漁撈作業，本應注意不得進入未經授權作業之水域及漁區。我國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業時，亦應遵守主管機關訂定之作業辦法，包括作業許可、漁船作業水域等，此為行為時管理條例第6條所明定。又依行為時作業辦法第4條規定，經許可投資經營非我國籍漁船，應依船籍國核准之作業水域、作業漁區為作業。
D.然而系爭漁船卻擅入葛摩聯盟管轄水域作業，違反塞國相關規範，自亦違反作業辦法第4條規定，已違反行為時管理條例第6條所定之遵守義務。上訴人為投資經營之非我國籍漁船，依法自應督促系爭漁船履行上揭注意義務、切實遵守規定，以避免漁船發生未經授權進行漁撈作業之違法行為。系爭漁船未取得葛摩聯盟授權即進入其水域作業致違反規定，上訴人縱非故意，仍有應注意、能注意而不注意之過失，被上訴人據此事實依管理條例第12條規定，以原處分裁罰上訴人，與法並無不合。
E.姑不論本件系爭漁船之越界漁撈是否為過失，惟依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，亦即只要違章行為有故意或過失其一，即可處罰，自無須行政法規載明有處罰過失違章始能處罰。
3.上訴人雖謂「管理條例所規範『IUU漁捕行為』限於故意，而本件漁撈出於過失，故不具備裁罰要件，原處分違法」云云，但查：
A.前開管理條例之制定，其立法背景乃係為順應國際共同打擊「IUU漁捕行為」【Illegal Unreported Unregulated，亦即非法(或譯為違規)、未報告、未受規範之漁業行為」】，並避免國際社會對我國提出相關經貿制裁。管理條例欲藉由立法，確保我國國民不能藉由投資經營非我國籍漁船，從事違法之漁撈作業活動，而逃避我國制裁。並透過強化管理、順應共同打擊IUU漁捕行為之國際趨勢與要求。
B.且由「IUU」之英文字面意涵，包括「未得許可之漁撈行為」，並未限定故意違規。另參諸「預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之中華民國(臺灣)國家行動計畫」(下稱臺灣NPOA-IUU)，相關資料對於「IUU漁捕行為」之定義亦未言及限定故意違規。
C.因此足知「IUU漁捕行為」，除包括故意違規捕魚、故意逃匿監控而未報告捕魚、不受規範捕魚等行為外，過失越界之漁捕行為既然同樣逸脫管制，亦應屬之。行為時管理條例第6條之規範並無排除過失越界漁撈之意；上訴人所投資經營系爭漁船未經許可進入葛摩聯盟管轄水域內從事漁撈作業，不論故意或過失，當屬「IUU漁捕行為」。
D.是以上訴人前開法律主張，於法難謂有據。
4.上訴人復主張「由管理條例之立法說明可知，需經國際漁業公約或區域性漁業組織認定為違法，被上訴人方得對上訴人加以處罰，而「印度鮪魚保育委員會」（即IOTC)官方網站所公布2019年IUU漁船名冊未見上訴人漁船名字，可認系爭漁船根本未從事任何IUU漁捕活動」云云。惟查：
A.有關管理條例之立法說明及其法文，並未揭示須先經國際組織認定為IUU漁捕行為，我國始得依管理條例加以處罰，是上訴人此等主張難謂可採。
B.況且系爭漁船因未經授權進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業，業經該聯盟處罰美金10萬元(詳後所述)，可認系爭漁船經區域組織認為有違法漁捕行為。
C.至「印度鮪魚保育委員會(下稱IOTC)」)是否曾對系爭漁船有無IUU漁捕行為作過認定，均無具體資料可稽，已難認IOTC明確認定系爭漁船行為不構成IUU。又縱使系爭漁船未遭IOTC列入2019年IUU漁船名冊，但本件漁撈發生於0000年間，而依IOTC規定，遭IUU漁船名冊列名後仍有除名及異動機制，系爭漁船是否曾被列名，自難僅憑2019年IUU漁船名冊論斷違章事實之有無。是上訴人此部分主張，仍難逕為其有利之認定。
5.再者本件裁罰尚無「一事不再理」，或「一行為二罰」之情事，其理由為：
A.一國處罰權(刑事處罰、行政處罰)為其主權之表現，因此一國處罰權的行使，並無國家與國家間的相互替代性，原則上同一個行政違章行為，即使外國政府予以處罰，我國政府仍可處罰，僅為避免過苛得免全部或一部之執行。而行政處罰與刑事處罰並無本質區別，應為相同理解。
B.被上訴人對本件之裁罰，乃基於我國主權而為，與葛摩聯盟對系爭漁船之違法漁撈處罰，分屬不同之主權行為，縱然葛摩聯盟對系爭漁船違法漁撈處罰，被上訴人再對之處罰，無違反一行為二罰可言。
6.另外本案之裁罰亦無處罰過重之情形存在，理由如下：
A.相關事證已得確認「上訴人受葛摩聯盟處罰美金10萬元」一事為真。則依刑法第9條但書所定「避免過苛」之法理，被上訴人對上訴人裁罰時，應將之納入裁量，避免造成處罰過苛。
B.被上訴人在為本件裁罰時，以最低罰鍰金額之1.5倍計算(計得300萬元)，已有從輕量處之意。又併入所捕撈漁獲物之不法利得(17萬元)，將違章具體情節納入考量。所裁罰金額(317萬元)在法定裁罰範圍，綜觀法定裁罰範圍，本件裁罰結果仍屬從輕，原處分裁罰金額之決定應無違法。
四、上訴人不服原判決提起本件上訴略以：
1.徵諸立法院第7屆第1會期第2次會議議案關係文書中，系爭管理條例草案總說明及第1條說明可知，系爭管理條例係為因應聯合國糧農組織(FAO)之打擊IUU漁業行動方案而訂立，用以表示遵守國際漁業規範及共同打擊IUU漁捕行為。再參之立法院第7屆第1會期第10次會議議案關係文書中，系爭管理條例草案總說明及第1條說明益徵，系爭管理條例之立法目的，係為打擊IUU漁捕行為、洗魚行為，俾宣示遵守國際漁業管理規範。
2.準此，苟不構成IUU漁捕行為，即不應以系爭管理條例處罰之。而系爭漁撈行為既非屬IUU漁捕行為，即不應以管理條例第12條加以規範至為顯然。原判決未具體說明系爭漁撈行為係違反塞國的何種規範，僅泛稱違反塞國相關規範云云，有解釋適用法規不當之違背法令。
3.再徵諸立法院第7屆第1會期第2次會議議案關係文書中，系爭管理條例草案第6條說明可知，管理條例之處罰對象係以違反國際漁業公約或區域性漁業組織所規定之漁法等行為者為限。如該行為已被國際或區域性漁業組織認定為違法，被上訴人方得以系爭管理條例對行為人加以處罰。就本件而言，IOTC是唯一有權認定在印度洋範圍內的漁捕行為是否屬於IUU漁捕行為之決定組織，其他船旗國、沿海國，甚或是漁船經營者所屬的國家，均無權認定系爭漁船的系爭漁捕行為是否屬於IUU漁捕行為。
4.系爭漁捕行為既未經IOTC認定為IUU漁捕行為，被上訴人無權認定系爭漁捕行為構成IUU漁捕行為，即無管理條例之適用餘地。原判決竟任意擴張管理條例之適用範疇，違背管理條例之立法意旨，逕認為管理條例之處罰行為，不限於經國際組織認定之IUU漁捕行為，應有適用法規不當之違誤。
5.是以，系爭漁船是否曾列名IOTC之IUU漁船名單，乃認定系爭漁捕行為是否屬於IUU漁捕行為之重要證據方法，原判決竟未詳查，更未具體說明何以系爭漁船未列入IOTC之IUU漁船名單，被上訴人仍可認定系爭漁捕行為屬IUU漁捕行為。尤有甚者，被上訴人就此應負舉證責任，何以在被上訴人未舉證證明時，原判決可以IUU漁船名冊列名後仍有除名及異動機制為由，認定系爭漁捕行為屬於IUU漁捕行為？顯見原判決有判決理由不備之違背法令等語。
五、經查：
1.塞席爾與葛摩聯盟乃屬位於臨東非海岸印度洋外海之二個島國，地理位置不同，管轄水域有異，且相距甚遠。上訴人投資經營之系爭漁船既具備塞席爾船籍，並按塞席爾國政府所核發予該國漁船之作業許可證作業。且該許可證已載明漁船倘有在其他國家或國際組織管轄水域作業之需求，漁船所有人及(或)船長應確保已取得相關所需授權(見原審卷第211頁)。由此可知塞席爾船籍之漁船未經授權進入他國水域作業，係屬違反塞國相關規範之違法行為。當然亦符合「IUU漁捕行為」之定義(即非法、未報告及未受規範之漁業行為)，實屬前開管理條例所欲規範之非法行為。
【註】有關「IUU漁捕行為」之法律定義，可參照刊於高世
明著「近期國際間打擊IUU漁捕行為之作為與我國遠洋漁業政策之再檢視」一文，刊於「航運季刊第25卷第1期(105年3月出刊)」第69頁以下。其文章內已論述：
⑴「非法」行為(原判決及上訴人譯為「違規」)、「
未報告」行為與「不受規範」行為只要有其一者即符合「IUU捕魚」之定義。
⑵又所謂「非法行為」包括「由本國或外國船舶於一
國之管轄水域內，從事未經該國許可或違反其法規」之行為。
另外在FAO之官網中亦指明「IUU捕魚存在於所有類型及規模的漁業中」，其發生地不以「公海」為限，亦可能發生在「國家管轄區域」內。
2.而上訴人之全部上訴理由，均建立在其「在葛摩聯盟之國家管轄區域內之非法(或違規)捕魚行為，不符合『IUU漁捕行為』定義」之法律涵攝基礎下，該法律涵攝基礎依上所述，既與客觀之規範本旨不符，復經原判決詳予論駁(見原判決書第5頁第24行起至第8頁第25行止之論駁理由)。則其於上訴理由中再為重複之主張，而謂「原判決違背法令」云云。
該等理由論述，實屬對原判決之正確法律適用結論，所為之空泛指摘，而非具體表明原判決有何「不適用法規」、「適用法規不當」、或有「行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其本件上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
書記官 徐 子 嵐