最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第614號抗 告 人 許煌上列抗告人與相對人內政部等3相對人間聲請假處分事件，抗告人對於中華民國109年2月27日臺北高等行政法院108年度全字第55號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人為宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地（下稱「系爭土地」）所有權人，抗告人以相對人宜蘭縣羅東地政事務所（下稱「羅東地政事務所）與林敬服共謀強取羅東溪系爭ＯＯＯ段沿岸精華土地，一方面將地籍圖去「座標數值化」，捏造不實電子地籍圖，再不斷利用「合併、分割、鑑界複丈」，騙取民眾接受假界址，再封鎖道路，讓農民無路可走，壓低當地交易行情。縱有爭執者，則利用確認界址、占有爭議等民事簡易訴訟，以司法公權力強取人民土地。另又利用農地重劃條例第22條、第23條、第24條等規定，以集中分配、大吃小、抵費地拍賣、鄰地優先承買等，以行政公權力低價強取大片農地。抗告人為爭取及維護自身與ＯＯＯ段大多數地主共同權益，前後提起回復地籍及作成具同一性「TWD97」地籍圖之本案訴訟，惟訴訟拖延甚久。為保護系爭土地所有權及財產人身安全，防止重大損害、避免急迫危險，於本案判決確定前，依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請就有爭執之「回復地籍」、「作成具同一性『TWD97』地籍圖」、「確定用地線範圍」定暫時狀態假處分。聲明請求1.命相對人內政部停止系爭地籍相關命令之適用。2.相對人內政部國土測繪中心應提供宜蘭縣○○鄉0000000000000號圖、0號圖、0號圖、0號圖（下稱「系爭地籍圖」）之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之地籍圖座標，提供其數值化CAD電子檔。3.相對人內政部、內政部國土測繪中心、羅東地政事務所等，應：
(1)依系爭地籍圖之舊地籍圖上所載之地籍圖座標，為數值化CAD電子檔。(2)依座標轉換程式所轉成具「同一性」之「
TW D67」座標之成果電子檔。(3)按「TWD67」測量基準，就舊地籍圖所載宜蘭縣○○鄉○○○段第00-000、00-00、00-00、00-00、00-00、00-00、00-00、00-00、00-0、00 -00、00-00、00-00等土地為實地測量，並以實地測量成果，作成具「同一性」之「TWD97」地籍圖。4.經濟部水利署第一河川局辦理「羅東溪大進堤案」用地線範圍內用地之徵收，應依上述第3項具「同一性」之電子地籍圖辦理。經原審法院以108年度全字第55號裁定(下稱原裁定)駁回，抗告人就內政部等3相對人部分提起抗告。
三、原裁定略以：
(一)抗告人並無訴請相對人內政部發布廢止系爭地籍相關命令之行政規則的本案訴訟權能，而不能依法提起本案訴訟，自不得就此聲請假處分。況系爭地籍相關命令僅是行政規則，並未直接影響、侵害抗告人就系爭土地之財產權利，且抗告人也未釋明有何不能待實施地籍測量機關作成相關具體行政行為後，再針對該等具體行政行為提起行政爭訟以救濟其權利的特殊情事，並無就系爭地籍相關命令之效力延續，提起預防性不作為訴訟的權利保護必要。
(二)抗告人既認相對人羅東地政事務所作成之複丈成果圖與系爭土地實際位置不符，即得就該性質上屬羅東地政事務所就土地測量之公法上具體事件，對特定利害關係人單方所作成直接對外影響人民權利的行政處分，提起撤銷訴訟以資救濟，倘認該確認性行政處分錯誤認定系爭土地位置與面積，其規制效果不法侵害抗告人系爭土地權利，而有暫時權利保護必要者，也應提起停止執行聲請事件，而不得逕為假處分之聲請。至於相對人內政部國土測繪中心是否應依原審之第2項聲明提供系爭地籍圖之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之地籍圖座標，提供其數值化CAD電子檔，與相對人等是否應作成為數值化CAD電子檔、依座標轉換程式所轉成具「同一性」之「TWD67」座標之成果電子檔，以及按「TWD67」測量基準，依舊地籍圖就系爭土地再為實地測量，並作成與舊地籍圖具同一性之「TWD97」地籍圖等，經核均僅是間接足以影響相對人羅東地政事務所作成土地複丈成果圖之行政處分，在認事用法上是否正確的間接原因。抗告人未就直接影響系爭土地權利之複丈成果圖聲請停止執行的暫時權利保護，也難認其就足以影響該複丈成果圖行政處分正確性與適法性的間接原因，提起定暫時狀態假處分之聲請。
(三)況聲請意旨及所提出之相關釋明用地籍圖、土地登記謄本、照片、原審法院判決等相關證據，抗告人均未釋明究竟基於何等本案實體權利，得以請求相對人有其聲明所述特定給付之義務，原審無從審究其本案實體權利之存在是否有高度蓋然性，而有藉其聲明所請之假處分，暫時提供權利保護的必要。
四、抗告意旨略謂：
(一)系爭土地遭相對人等捏造不實106年公告TWD97電子地籍圖，造成系爭土地位移、面積縮減一成以上，圖利林敬服，強占抗告人土地，嚴重侵害抗告人及其他地主所有權，自為有公法上之原因，依行政訴訟法第8條規定，抗告人自得請求相對人等為回復地籍之非財產上給付。相對人內政部國土測繪中心及羅東地政事務所只要依「座標轉換程式」作成具同一性「TWD67」座標之成果電子檔，將該電子檔建入標準全站儀測距經緯儀內，即可輕易回復原地籍，根本不須「作成另一行政規則」。原裁定以抗告人實質上係請求相對人內政部作成另一行政規則等語，為不利抗告人之裁定，顯有違誤，原裁定應予廢棄。
(二)複丈依據之「地籍圖」當然須與原地籍圖同一「地籍座標」，否則其複丈自當然為無效也甚明，更涉及刑事偽造公文書罪及行使偽造公文書罪，絕不生原審所謂「複丈成果圖具確認性行政處分」之問題，原裁定顯有違誤。
(三)相對人內政部、內政部國土測繪中心等歷任首長，一再捏造不實地籍圖(包括界址點、經界線長度)，並指示下屬地政機關得以黑箱作業不斷捏造不同版本地籍圖，使人民財產權受損嚴重，成立組織犯罪防制條例之加重詐欺犯罪集團，司法人員或不知其情，慘淪為政府組織犯罪為防護不法利益之工具，為維護法治，建立司法威信，應請廢棄原裁定等情。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第298條第1、2項規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。」「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」前開第1項規定在於確保現有狀況，即所稱之保全命令；第2項規定則係以作成暫時擴張法律地位之措施為目的，即所稱之規制命令。又因撤銷訴訟已有延宕效力之暫時權利保護，故同法第299條規定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」另依同法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，必須提出可供法院即時調查之證據，以為釋明，且依同法第301條規定，此項釋明，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。因而依行政訴訟法第298條規定聲請假處分，對於「請求標的之現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞而有假處分之必要」，或「爭執之公法上法律關係，有防止發生重大損害或避免急迫危險之定暫時狀態必要」，應舉證釋明之，否則其聲請即難以准許。又因假處分程序屬於緊急程序，行政法院係依即時可調查證據，判斷存在假處分請求及原因之事實是否達已釋明程度。
(二)次按行政訴訟法第5條課予義務訴訟及第8條第1項規定之一般給付之訴，均係為實現公法上給付請求權而設。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。故若其他訴訟類型得提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。給付訴訟須直接用以主張給付之請求，人民對行政機關為公法上給付請求，涉及行政處分之撤銷或作成者，應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求。故給付訴訟須直接用以主張給付之請求，此觀行政訴訟法第7條、第8條第2項規定即明。
(三)抗告人主張應命相對人內政部停止其民國90年5月l日台(90)內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知，及地籍測量實施規則之適用部分。經查，抗告人所主張相對人內政部停止其90年5月l日台(90)內地字第9060856號函「關於地籍測量實施規則第4條之測量基準(以下簡稱「本基準」)，依下列規定辦理：一、本基準以1997年台灣地區大地基準(TWD97)為原則」，以及其他應停止適用之上開行政命令，係內政部本於土地法之中央主管機關地位，依其權限，為協助下級實施地籍測量機關在適用土地法第2編第2章「地籍測量」之相關規定，進行地籍測量業務時，統一解釋法令、認定事實，以及所應遵循之相關程序，所訂頒之解釋性與程序遵行裁量基準的一般性規定，性質上為非直接對外發生法規範效力的行政規則（行政程序法第159條規定參照）。抗告人聲明第1項，實質上是請求裁定命相對人內政部應作成另一行政規則之行政命令，廢止系爭地籍相關命令之效力。但我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟法制架構下，提起行政訴訟是以有效保護權利為目的。而目前我國行政訴訟法上，鑑於行政規則並未對外直接對人民權利義務造成影響，並未有任何行政訴訟種類，可賦予人民提起本案訴訟之權利，請求行政機關應發布特定行政規則。參照前開說明，抗告人並無訴請相對人內政部依其第1項聲明，發布廢止系爭地籍相關命令之行政規則的本案訴訟權能，而不能依法提起本案訴訟，其亦無就此聲請定暫時狀態處分之必要。況且，系爭地籍相關命令既然僅是行政規則，對外就人民而言，並未直接發生法規範效力，則須經由實施地籍測量機關依該等行政規則為具體行政行為，才間接地藉由該等具體行政行為，對人民權利或義務有所影響。因此，系爭地籍相關命令之生效拘束下級實施地籍測量機關，並未直接影響、侵害抗告人就系爭土地之財產權利。抗告人也未釋明有何不能待實施地籍測量機關作成相關具體行政行為後，再針對該等具體行政行為提起行政爭訟以救濟其權利的特殊情事。並無就系爭地籍相關命令之效力延續，提起預防性不作為訴訟的權利保護必要。難認該等命令若不藉定暫時狀態假處分命相對人內政部下命停止適用者，有何將造成抗告人將來終局權利保護無實益的急迫危險。原審據此駁回抗告人此部分假處分之請求，核無違誤。
(四)抗告人主張命相對人內政部國土測繪中心提供宜蘭縣○○鄉0000000000號圖、0號圖、0號圖、0號圖之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之「地籍圖座標」提供其數值化CAD電子檔，以及命相對人內政部國土測繪中心、相對人羅東地政事務所依座標轉換程式轉成其「同一性」之「TWD67」座標之成果電子檔等部分。經查，抗告人就此部分係主張系爭土地遭相對人等不實106年公告TWD97電子地籍圖，造成系爭土地位移、面積縮減一成以上，侵害抗告人及其他地主所有權。相對人內政部國土測繪中心、相對人羅東地政事務所只要依座標轉換程式轉成其「同一性」之「TWD67」座標之成果電子檔等，將該電子檔建入標準全站儀測距經緯儀內，既可準確測量，自為有公法上之原因等等。惟查，抗告人所主張系爭土地遭相對人等不實106年公告TWD97電子地籍圖，造成系爭土地位移、面積縮減一成以上，其有公法上之原因等等，經核抗告人卷內所提資料，並未釋明實體法上有何賦予抗告人之公法上給付請求權，使其得為本件聲明之請求。抗告人依法既不得提起一般行政給付訴訟，自無從再依該本案訴訟聲請定暫時狀態假處分，請求提供暫時權利保護。
(五)又抗告人主張相對人羅東地政事務所依照去座標數值化的地籍圖作成複丈成果圖，該複丈成果與土地實際位置、面積不符，並使系爭土地未鄰接道路，影響其將來農地重劃分配時所能受分配位置與面積，以及經濟部水利署第一河川局辦理「羅東溪大進堤案」用地線範圍內用地徵收時，受徵收土地範圍與位置等等。就此部分，依抗告人於原審所提原審106年度訴字第684號判決，顯示本件係導因於抗告人在104年4月23日申辦其所有系爭土地鑑界複丈案，相對人羅東地政事務所於同年6月4日實地鑑界完竣後即核發複丈成果圖竣案，嗣抗告人對鑑界結果有異議。該判決並已指明抗告人本應依地籍測量實施規則第221條第1項第2款之規定申請再鑑界，如對再鑑界結果仍有異議，依同條項第3款向司法機關訴請處理；或以複丈發現錯誤為由，依地籍測量實施規則第232條第1項申請地政機關（符合該項第1款、第2款情形）、或直轄市或縣（市）主管機關（除該項第1款、第2款以外之其他情形）更正登記，如遭否准，再提起訴願、行政訴訟之行政救濟程序等情明確。依抗告人主張，系爭土地之位置位移與面積減少，是因相對人羅東地政事務所作成之複丈錯誤，則造成抗告人系爭土地的權利受損者，係因該複丈結果的直接影響。至於相對人內政部國土測繪中心是否應依抗告人所主張聲明第2項提供系爭地籍圖之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之地籍圖座標，提供其數值化CAD電子檔，與相對人內政部、內政部國土測繪中心、羅東地政事務所等；是否應依聲明第3項所請，作成為數值化CAD電子檔、依座標轉換程式所轉成具「同一性」之「TWD67」座標之成果電子檔，以及按「TWD67」測量基準，依舊地籍圖就系爭土地再為實地測量，並作成與舊地籍圖具同一性之「TWD97」地籍圖等，經核均僅是間接足以影響相對人羅東地政事務所作成土地複丈結果，在認事用法上是否正確的間接原因。抗告人未就直接影響系爭土地權利之複丈結果依前述法定程序請求救濟，其逕就影響該複丈結果正確性與適法性的前揭間接原因，提起之本件定暫時狀態假處分聲請，難認有由法院提供暫時權利保護的必要。
(六)綜上，抗告人之本件聲請，與定暫時狀態假處分之聲請要件不符，於法不合，無從准許。原裁定駁回抗告人之聲請，理由雖未盡相同，但結論均無違誤。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 蔡 宜 婷