最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第991號抗 告 人 許英岳上列抗告人因與相對人交通部觀光局澎湖國家風景區管理處等間確認法律關係不存在事件，對於中華民國109年3月17日高雄高等行政法院108年度訴字第346號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人為澎湖縣○○鄉○○○段1353、1378、1383等地號土地（下稱系爭土地）之共有人（應有部分6分之1）。相對人交通部觀光局澎湖國家風景區管理處（下稱澎湖風管處）認為系爭土地鄰近「大菓葉玄武岩區」，乃先後於民國106年7月20日、同年8月9日召開「大菓葉玄武岩區景觀維護工程」（下稱系爭工程）第1、2場公聽會，嗣澎湖風管處與系爭土地其他共有人即相對人鍾武田（應有部分2分之1）、許龍三（應有部分6分之1）、許志祥（應有部分12分之1）及許梅妤（應有部分12分之1，下合稱鍾武田等人）協議價購系爭土地，於107年9月18日分別簽訂土地買賣契約（下稱系爭契約），並於107年9月27日移轉登記為國有土地（管理人登記為澎湖風管處）。抗告人認為系爭契約損害其本於系爭土地共有人之法律上權益，乃向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決：㈠確認澎湖風管處與鍾武田就坐落系爭土地，所有權應有部分2分之1之協議價購契約關係不存在。㈡確認澎湖風管處與許龍三就坐落系爭土地，所有權應有部分6分之1之協議價購契約關係不存在。㈢確認澎湖風管處與許志祥就坐落系爭土地，所有權應有部分12分之1之協議價購契約關係不存在。㈣確認澎湖風管處與許梅妤就坐落系爭土地，所有權應有部分12分之1之協議價購契約關係不存在。經原審裁定移送臺灣澎湖地方地院（下稱澎湖地院），抗告人不服，提起抗告。
三、抗告意旨略謂：依土地徵收條例第11條第1項規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經程序，需用土地人與土地所有權人依上開規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約。澎湖風管處係基於需用土地人身分，依土地徵收條例第10條第2項規定召開公聽會，公聽會說明資料就土地取得方式亦明示係依土地徵收條例第11條第1項規定，先與所有權人協議價購或以其他方式取得，況澎湖風管處所開啟之協議價購程序，時序上緊接公聽會，客觀上係為替代徵收處分，而與徵收程序密切關連，是系爭契約係屬為達成行政目的而在徵收前所為之價購，依本院102年度裁字第1319號裁定，應屬行政契約。至於系爭契約雙方是否約定租稅優惠條件，是否經交通部觀光局所許可，尚非判斷之關鍵因素。又系爭契約之目的係在取得系爭工程興辦事業之用地，而具有行政目的，從契約目的觀察，系爭契約應具備公法屬性。土地徵收應整筆土地為之，不得僅徵收共有土地之應有部分，是本件爭訟關鍵係國家可否迴避徵收規定，透過民事買賣契約取得逾3分之2應有部分以替代徵收處分，並藉以排除不同意徵收之共有人權利，此爭議係屬公法上爭議，應由行政法院進行適法性審查等語。
四、本院按：㈠按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規
定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。
㈡次按，土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請
徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」據此規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需用土地人依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需用土地人與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約。又關於行政契約與私法契約之區別，參酌行政程序法第135條之規定，原則上應以契約標的為準，若契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷。
㈢經查，依卷附106年7月20日及8月9日公聽會紀錄均載明：倘
地主不同意協議價購系爭土地，澎湖風管處不會進行強制徵收，且澎湖風管處於舉辦上開公聽會後，曾以106年8月24日觀澎企字第1060100272號函檢送系爭工程興辦事業計畫書呈交通部觀光局審核，惟該興辦事業計畫書並未記載如協議價購不成，後續將進行徵收程序，亦有交通部觀光局106年9月4日觀技字第1060013998號函在卷可稽，嗣澎湖風管處於107年9月18日始與鍾武田等人簽訂系爭契約，足見需用土地人即澎湖風管處就系爭土地始終均無徵收計畫，亦未進行徵收程序，依上開說明，系爭契約即非用以替代徵收行政處分而屬私法上之買賣契約。何況，澎湖風管處並未以優越之公權力地位與鍾武田等人簽訂系爭契約，且自契約標的觀之，其約定內容僅發生私法上權利義務變動之效果，並未涉及人民公法上之權益或義務，澎湖風管處亦未因此負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，其契約目的僅在使澎湖風管處取得系爭工程用地，且契約內容之約定事項並無顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位，就賦稅負擔亦與私法上買賣契約相同，益徵系爭契約與私法上買賣契約關係並無本質上之差異，抗告人對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決。抗告人訴請確認系爭契約法律關係不存在，應循民事訴訟程序解決，行政法院並無受理訴訟權限，原裁定依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之澎湖地院，於法並無違誤。至系爭工程公聽會說明資料，雖記明其法令依據為土地徵收條例第10條第2項並依同條例第11條第1項規定取得私有土地，惟承前所述，澎湖風管處於公聽會已明確表示就系爭土地之取得並不採公用徵收之手段，其主觀上顯係欲採取私法行為作為達成行政任務之手段，客觀上亦未進行徵收程序，縱其取得系爭土地之目的係為進行系爭工程（如設置停車場、遮蔭棚架及觀景平台等設施），然針對上述給付行政，法律既未對行政機關之手段選擇加以規制，行政機關自得依個案自由選擇依公法或私法手段達成行政任務。至本院102年度裁字第1319號裁定，其個案事實係行政機關已依法協議價購及徵收計畫道路，因該協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，自屬行政契約，核與本件事實不同，自無從比附援引而推論系爭契約為行政契約。抗告意旨再執前詞為指摘，即難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 19 日
書記官 劉 柏 君