最 高 行 政 法 院 裁 定
109年度裁字第914號上 訴 人 黃己開(兼原判決附表所示、扣除其1人外其餘18人
之被選定當事人)訴訟代理人 孟欣達 律師被 上訴 人 基隆市政府代 表 人 林右昌上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國109年3月5日臺北高等行政法院108年度訴字第1315號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.上訴人黃己開等19人(名單見原判決附表所載；在原審起訴時，本案之起訴原告原尚有林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英4人，另經原審法院裁定駁回該4人之起訴)及訴外人張炳青(已歿)，曾擬具水土保持計畫，向被上訴人申請於基隆市○○區○○○段○○○○○段000000000000000號等3筆屬山坡地範圍內之土地(下稱系爭土地)上興建集村農舍。
而經被上訴人於民國94年6月7日作成基府海工貳字第0940060431號函（下稱被上訴人94年6月7日函），核定該水土保持計畫在案。
2.嗣被上訴人於102年11月26日派員至系爭土地勘查，發現有「未依原核定之水土保持計畫施作」之違章情事存在。因此認定上訴人等19人及訴外人張炳青係本案水土保持義務人，其等違反水土保持法第23條第1項規定，爰依同法第33條第1項第2款規定，於103年4月14日作成基府產工罰貳字第1030214772號等20件函(下稱前處分)，分別裁處前開20人各新臺幣(下同)6萬元之罰鍰，並命限期提出改正計畫。
3.上訴人及本案訴訟選定人等19人不服前處分，循序提起行政爭訟，爭訟結果如下：
A.行政訴訟遭原審法院作成103年度訴字第1458號判決，駁回該等19人之起訴。
B.該等19人提起上訴，經本院作成104年度判字第518號判決，駁回其等之上訴而確定。
C.該等19人復對前開確定判決提起再審之訴，結果如下：
(1).對原審法院103年度訴字第1458號確定判決所提再審之
訴，經原審法院以105年度再字第103號裁定駁回。該等19人提起抗告，經本院以106年度裁字第839號裁定，駁回其等之抗告。
(2).對本院104年度判字第518號確定判決所提再審之訴，經
原審法院以105年度再字第12號判決駁回。該等19人提起上訴，經本院以105年度裁字第1181號裁定，駁回其等之上訴。
4.事後上訴人1人於106年10月4日，依行政程序法第128條規定，就前處分向被上訴人申請重開行政程序。該重開行政程序請求之爭訟結果如下：
A.被上訴人受理請求後，審認結果認無重開行政程序之必要，而於106年10月23日作成基府產工貳字第1060058183號函(下稱106年10月23日函)，駁回上訴人1人之重開程序請求。
B.而包括上訴人在內之該等19人不服以「前開106年10月23日函」表徵之否准處分，循序提起行政爭訟。結果如下：
(1).訴願機關作成「上訴人部分駁回、其餘18人訴願不受理」之決定。
(2).該等19人選定上訴人為「被選定當事人」而提起行政訴
訟，經原審法院以107年度訴字第654號判決，駁回其等之起訴。
(3).該等19人提起上訴，再經本院以108年度裁字第531號裁定，駁回其等之上訴。
5.該等19人又於108年2月25日向被上訴人提出申請書，而為以下之請求：
A.確認基隆市○○○段○○○○○段000○號土地上集村農舍水土保持計畫施工(101年11月22日未依計畫施作)之違法，裁罰合計120萬元案，基隆市政府依法核准集村農舍之水土保持計畫施工，法定權利義務人係：林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英、黃己開、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、(張柄青已逝世)、(吳黃速已逝世)等(乙集村農舍)名冊者。
B.確認基隆市政府96年8月21日基府海農貳字第0960130301號核准函（下稱被上訴人96年8月21日核准函）載名冊者：吳玲錦、許妙玲、王中甫、王明哲、張能智、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、黃己開、(張柄青己逝世)(甲集村農舍)，並非基隆市政0000000市○○○段○○○○○段000○號土地上集村農舍水土保持計畫之法定權利義務人名冊者。
C.確認基隆市○○○段○○○○○段000○號土地上集村農舍水土保持計畫施工(101年11月22日未依計畫施作)之違法，裁罰合計120萬元案係誤植權利義務人裁罰。
D.確認前處分無效或違法或侵權。
E.請基隆市政府依行政程序法第128條重啟前處分之新行政程序，撤銷前處分。
F.依據民法第184條第1項與第213條第1項法規，申請恢復「前處分無裁罰」之原狀等項。
6.被上訴人受理該等19人前開請求後，於108年3月5日作成基府產工貳字第1080010672號函(下稱108年3月5日函；原判決認其具有行政處分屬性)，函復該等19人稱「依臺北高等行政法院107年度訴字第654號確定判決意旨，台端所請，礙難照辦」等語。
7.該等19人不服108年3月5日函，視其為行政處分，以之為爭訟程序標的，而提起行政爭訟，由上訴人黃己開兼為吳玲錦等22人(即原判決附表所示19人加林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英等4人，再扣除上訴人1人)之被選定當事人，向原審法院提起行政訴訟。而經原審法院作成108年度訴字第1315號判決(下稱原判決)，駁回其等之起訴，上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決駁回上訴人所提訴訟，其理由形成如下：
1.基於下述理由，先將108年3月5日函定性為「行政處分」：
A.抽象之法理說明：
(1).「行政處分」之定義，依行政程序法第92條第1項之規
定，係指「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果」之單方行政行為。
(2).故行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表
示，但依其函示意旨如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自屬行政處分，即得為行政爭訟之標的。
B.108年3月5日函得定性為行政處分之法律涵攝說明：
(1).觀諸包括上訴人在內之本案爭訟主體19人於108年2月25日所提出之申請書記載，該等19人申請之事項有：
(A).確認事項(見本判決書理由欄二、5.A.至D.所載)。
(B).請求重啟行政程序之事項(見本判決書理由欄二、5.E.所載)。
(C).恢復至「前處分無裁罰」之原狀之事項(見本判決書理由欄二、5.F.所載)。
(2).被上訴人雖援引原審法院107年度訴字第654號判決意旨回覆。但查：
(A).原審法院107年度訴字第654號判決所涉者乃是：
a.上訴人於106年10月4日向被上訴人申請依行政程序法第128條規定重啟前處分之行政程序。
b.不服被上訴人以106年10月23日函覆，所提之行政爭訟。
(B).而對照上訴人等19人於108年2月25日所提出之本件申
請，除請求重啟行政程序外，另有前述確認等事項之請求。其申請內容既與106年10月4日之申請有異，則原審法院107年度訴字第654號判決之效力，即未能全部涵蓋前開108年2月25日之申請內容。被上訴人將二者同視，逕以「依臺北高等行政法院107年度訴字第654號確定判決意旨，台端所請，礙難照辦」等語回覆，其就該等19人之申請事項自非為完整之處置。
(C).再者該等19人於108年2月25日之請求事項，除重啟行
政程序(請求作成另一新行政處分)外，尚包括「確認事項」之確認請求，以及「恢復『前處分無裁罰』原狀」之給付請求。被上訴人即應就該等請求是否有據，逐一審查後而為准駁。108年3月5日函卻援引原審法院確定判決意旨而一概「礙難照辦」，就其決定及理由之說明，實有不足。
(3).事實上原審法院107年度訴字第654號判決已在理由中表
明「被上訴人106年10月23日函之處置方式『固有未洽』」等法律見解(參見該判決事實及理由欄四、甲、㈢與㈤所載)。108年3月5日函有關「礙難照辦」之諭知，已可認有駁回該等19人全部申請之表示，並因此發生法律上之效果，自應認為一行政處分，並得為行政爭訟之標的。
(4).訴願機關針對被上訴人108年3月5日函作成之訴願決定
，以「108年3月5日函屬觀念通知，非行政處分」為由，而為訴願不受理之諭知，原判決認為此等法律判斷尚非妥適。
2.實體駁回上訴人本件訴訟請求之理由說明：
A.該等19人於108年2月25日申請之事項，其中請求確認者均屬「上訴人主觀上認為真實，但為原審法院及本院前揭確定判決所不採」之事實主張。且無涉行政處分之違法無效，或公法上法律關係成立與否，上訴人亦無「確認利益」可言。
B.前處分行政程序之再開，則已經原審法院107年度訴字第654號實體審理後駁回確定，從而該等19人就該部分之申請均非合法。被上訴人以108年3月5日函否准該等請求，訴願決定且為不受理決定，程序上縱有可議，結論上則無不同。故上訴人請求撤銷108年3月5日函表徵之行政處分及訴願決定，為無理由。
C.上訴人聲明「申請恢復『前處分無裁罰』之原狀」之訴訟請求，亦失所憑藉，同樣應予駁回。
四、上訴意旨雖指摘原判決違法，但其並未針對原判決之理由論述有何違法之處，為針鋒相對式之論辯。僅係一再重複「其自認為真實」之下述事實主張，而指摘原判決違法。
1.被上訴人並無核准甲集村農社（即被上訴人94年6月7日函所載水土保持義務人）成立案，此由被上訴人94年8月4日基府海農貳字第0940084580號函可證。亦可證前處分依94年6月7日函所載水土保持義務人名冊(即甲集村農社)裁處，即有違誤。故本件確認前處分無效之訴，未受原審正視究檢，顯然判決有違反經驗法則。
2.被上訴人依法核准之權利義務人係乙集村農社(即被上訴人96年8月21日核准函所載集村農社名稱)，故歷審皆以甲集村農社為權利義務人，作為事實基礎判決，顯建立在「非事實」與當事人不適格之違法基礎上。
3.故上訴人據被上訴人106年10月25日基府產工貳字第1060059371號函、106年10月25日基府產工貳字第1060060001號函為新事實，依行政程序法第128條規定提起重開行政程序。
4.被上訴人依法不得對包括上訴人在內之該等19人處以行政罰(處罰對象錯誤)，前處分有當事人不適格之情形。上訴人等19人有權基於新事實，請求回復原狀，排除受處罰之狀態。
但被上訴人竟未依法定要件審核准駁，原判決亦未予論究，有判決不備理由或審認事實違反經驗法則之違法。
五、經查：
1.原判決認事用法均無違誤。而上訴意旨對原判決之指摘事項，其不可採之理由，均已在原審法院及本院之眾多前開確定判決有所論述。其中最核心之法律觀點實為「本件僅有一『興建集村農舍(施工)案』。而包括上訴人在內之該等19人，是以該施工案之水土保持計畫義務人身分，承擔依水土保持法所課予之『依水土保持計畫施作工程』誡命義務。而特定集村農舍施工案之起造人或申請人即使事後有所變更，若無同時變更原施工計畫之水土保持計畫義務人，原水土保持計畫義務人之前開誡命義務，並不因此免除」。上訴意旨所稱「有甲集村農社案與乙集村農社案，二者主體不同，裁罰對象應為乙集村農社案之主體，而非甲集村農社案之主體」云云，純屬其對相關法律事實之曲解。
2.是以上訴人前開上訴理由，當屬對原判決之空泛指摘，尚非具體表明原判決有何「不適用法規」、「適用法規不當」、或有「行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其本件上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 徐 子 嵐