最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第151號上 訴 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 廖哲宏
許仲盛 律師被 上訴 人 李秋月即龍發堂上列當事人間墊付款事件，上訴人對於中華民國109年12月24日高雄高等行政法院108年度訴字第366號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣被上訴人於高雄市○○區○○路000號廟址設有收容精神病人之
場所（下稱系爭場所），於民國106年7月間經衛生福利部臺南醫院通報，系爭場所內爆發法定傳染病阿米巴性痢疾、結核病之疫情感染。上訴人為防止疫情蔓延，依傳染病防治法規定，採行相關措施，先後將病人陳○○等395人（部分病人兼屬身心障礙之人），分批撤離系爭場所。
㈡上訴人以病人陳○○等395人撤離系爭場所後，因無人提供生活
照護，倘未及時安置，恐有生命或身體急迫危險之虞，遂基於主管機關之職責，依精神衛生法第20條第2、5項、身心障礙者權益保障法（下稱身保法）第78條第1項規定，施予緊急處置，並安置於各醫療院所，迄至108年6月底止，支出病人之安置生活費用，共計新臺幣（下同）23,666,326元（原聲明請求18,716,367元，嗣於審理中擴張請求金額）。
㈢上訴人乃依精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第2、3項
、公法上無因管理、公法上不當得利之法律關係，提起行政訴訟，請求被上訴人返還如上開數額之金錢及法定遲延利息。經高雄高等行政法院（下稱原審法院）108年度訴字第366號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件之爭點為：上訴人有無提起行政訴訟之權利保護必要？㈠按利用法院提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要為前提
。又權利保護必要係指事件性質適於法院介入並加以審判而言，判斷有無權利保護必要，應考量原告訴權行使及法院訴訟救濟之必要性與實效性，如原告另有更直接、簡便、完整、迅速或有效之救濟途徑，例如行政機關依法就相關事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟取得執行名義之必要，而認其起訴欠缺權利保護必要。是以，法規已賦與行政機關得單方以行政處分命人民為金錢給付之權限，行政機關依法律授權作成之處分書即可作為執行名義，以此簡便迅速方式即可實現公法上請求權，無庸提起給付訴訟以取得執行名義。倘行政機關捨立法者之授權意旨而不為，卻向行政法院提起無效率之給付訴訟，即屬欠缺權利保護必要。㈡至於請求繳付方式，依精神衛生法第20條第4項明訂「主管機
關支付前項費用後，得……以『書面』定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。」之文義，可知立法者已賦予主管機關得單方以書面行政處分裁量核定人民金錢給付之權限，則該處分書屬於行政執行法第11條第1項以處分文書通知限期履行公法上金錢給付義務之執行名義。亦即，依立法者之明確授權，主管機關依上開規定作成核定應繳付費用金額之書面行政處分，即可實現其公法上請求權，自無提起給付訴訟之權利保護必要。
㈢依身保法第78條、第79條之規範結構，核與上開精神衛生法
第20條相同，而精神衛生法第20條、身保法第79條分別係96年7月4日、96年7月11日同一時期陸續修法新增，屬相同之立法體例，自應採相同之解釋。是以，依相同之法解釋，主管機關對身心障礙之人施予緊急安置期間所支出之必要費用，依第79條第2、3項規定向危害行為人追償，僅須作成核定償還費用之書面行政處分即可實現其公法上請求權，亦無提起給付訴訟之權利保護必要。
㈣又上訴人主張被上訴人與病人陳○○等395人係設籍於系爭場所
之同居家屬關係，且與病人家屬間訂有終身照護契約關係，經推選為精神衛生法第19條第2項之病人保護人，於疫情爆發後，竟棄置病人而不為照顧，亦構成身保法第78條第1項之不當行為，依精神衛生法第20條第3項前段及第5項、身保法第79條第1項規定，為應負擔安置費用之人等情，縱使可採，依照前述規定及說明，上訴人自應依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項規定，以作成書面行政處分之方式，裁量核定應繳付費用之金額，並定明履行期間，命被上訴人繳付，倘被上訴人逾期仍不履行，上訴人即得依行政執行法第11條第1項規定，以該處分書為執行名義移付行政執行，藉以實現其公法上請求權，殊無再提起一般給付訴訟之必要，上訴人之訴顯然欠缺權利保護之必要。至於上訴人舉本院93年度判字第1595號判決意旨，其個案事實與適用具體法規，均與本件不同，尚難相提並論，上訴人持以作為主張得提起給付訴訟之依據，尚無可採等語，以原判決駁回。
四、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：㈠觀精神衛生法及身保法等規定之內容，此等規定本可作為行政法一般給付訴訟之請求權基礎：
⒈本案確實因情況危急，而有非立即給予保護或送醫，其生
命或身體有立即之危險或有危險之虞之情形，此應已符合精神衛生法第18條第1款、第3款規範之情形。且被上訴人既為精神衛生法第19條所第1項、第2項所稱之「保護人」，依該法第20條規定，被上訴人即負有予以緊急處置以及支付此等處置所需費用之義務。縱認被上訴人非保護人，惟依民法第1123條第1項搭配精神衛生法第29條第1項之規定，可知被上訴人仍具有家屬之身分，故其對此等僅具病人身份之堂眾仍負有協助就醫以及支付此等就醫所需費用之義務。
⒉再者，精神衛生法第20條第4項規定用語既係謂「得……以書
面定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付」，而非「應」。故以文義解釋可知，並無限制行政機關請求給付之方式。是以，上訴人向被上訴人追討代墊費用，本可依職權裁量選擇採用行政處分或提起給付訴訟方式追討。
⒊原審法院引用本院103年度判字第494號判決意旨論證，認
為起訴欠缺權利保護必要。惟查，前開判決適用之法令為政府採購法第31條第2項，條文並未給予行政機關選擇得追繳方式之權限，且案件情節與本件核有未合，不能因此攀比援引解釋其他法規。反之，依身保法第79條第2項、第3項規定，可知行政機關在請求義務人償付前開規定所生之費用時，對是否要採用行政處分並逕送行政執行署強制執行方式非屬絕對，後續處理容有裁量權。則原審法院恣意將身保法第79條第2項、第3項或精神衛生法第20條第4項解釋為依立法者之明確授權，主管機關依上開規定作成核定應繳付費用金額之書面行政處分，即可實現其公法上請求權，自無提起給付訴訟之權利保護必要等語，為對法規適用有明確誤解之錯誤認定。
⒋參照行政法比例原則之精神及學者見解，認為與其堅持行
政機關必須以行政處分方式行使，無寧允許行政機關得直接選擇一般給付之訴訟，免除訴願程序，來得較為經濟、迅速；或認為只要是有助於行政機關與人民間爭議之解決，得以「行政處分」或以「一般給付訴訟」之方式為之。
上訴人當得以提起給付訴訟方式予以追討。
㈡另依據公法上無因管理與不當得利關係，上訴人對案內事實仍可提起「一般給付訴訟」：
⒈依本院92年度判字第620號、第634號、第761號、第1580號
判決及93年度判字第673號、第1595號判決意旨可知，有關公法上金錢給付義務，必須是行政機關依法可單方裁量核定之金錢給付，方屬行政執行法施行細則第2條第4款所稱其他公法上應給付金錢之義務。亦即需可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付方屬可由行政機關為行政處分，再依行政執行法第11條第1項第1款移送行政執行處執行之情形。若非屬此情況，則應由行政機關提起一般給付訴訟尋求救濟。
⒉本案係依高雄市議會108年第3屆第1次大會第32次會議附帶
決議，要求上訴人向被上訴人進行索討，因此上訴人並無裁量之權，提起一般給付訴訟並無不妥，本件存在權利保護必要。
⒊何以原審法院得援引與本件不同事實、法規之本院103年度
判字第494號判決說明權利保護必要原則，上訴人以相同方式提出之本院93年度判字第1595號判決卻不附理由不予參採，顯有說理前後矛盾之違背法令事由。
五、本院查：㈠按義務人依法令或本於法令之行政處分，負有公法上金錢給
付義務，其處分文書定有履行期間或有法定履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行之，行政執行法第11條第1項第1款規定甚明。再精神衛生法第3條、第19條、第20條規定如下:「本法用詞定義如下：……三、病人：指罹患精神疾病之人。四、嚴重病人：指病人呈現出與現實脫節之怪異思想及奇特行為，致不能處理自己事務，經專科醫師診斷認定者。……」「（第1項）經專科醫師診斷或鑑定屬嚴重病人者，應置保護人1人，專科醫師並應開具診斷證明書交付保護人。（第2項）前項保護人，應考量嚴重病人利益，由監護人、法定代理人、配偶、父母、家屬等互推1人為之。」「（第1項）嚴重病人情況危急，非立即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，由保護人予以緊急處置。（第2項）嚴重病人之保護人不能即時予以緊急處置者，直轄市、縣（市）主管機關得自行或委託機構或團體為之。（第3項）前項緊急處置所需費用，由嚴重病人或前條第2項所列之人負擔。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關先行支付。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關支付前項費用後，得檢具支出憑證影本及費用計算書，以書面定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。（第5項）病人情況危急非立即給予保護或送醫，其生命或身體有立即之危險或有危險之虞者，準用前3項之相關規定。……」身保法第75條、第78條第1項、第79條規定如下：「對身心障礙者不得有下列行為：一、遺棄。……四、留置無生活自理能力之身心障礙者於易發生危險或傷害之環境。……」「身心障礙者遭受第75條各款情形之一者，情況危急非立即給予保護、安置或其他處置，其生命、身體或自由有立即之危險或有危險之虞者，直轄市、縣（市）主管機關應予緊急保護、安置或為其他必要之處置。」「（第1項）前條之緊急安置服務，得委託相關身心障礙福利機構辦理。安置期間所必要之費用，由前條第1項之行為人支付。（第2項）前項費用，必要時由直轄市、縣（市）主管機關先行支付，並檢具支出憑證影本及計算書，請求前條第1項之行為人償還。（第3項）前項費用，經直轄市、縣（市）主管機關以書面定10日以上30日以下期間催告償還，而屆期未償還者，得移送法院強制執行。」準此，倘前開主管機關支付緊急處置費用或安置期間所必要費用，自得依精神衛生法第20條第4項及身保法第79條第3項規定，以書面定10日以上30日以下期間催告該負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。
㈡再按利用法院提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要為前
提。又權利保護必要係指事件性質適於法院介入並加以審判而言，判斷有無權利保護必要，應考量原告訴權行使及法院訴訟救濟之必要性與實效性，如原告另有更直接、簡便、完整、迅速或有效之救濟途徑，例如行政機關依法就相關事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟取得執行名義之必要，而認其起訴欠缺權利保護必要。是以，法規已賦與行政機關得單方以行政處分命人民為金錢給付之權限，行政機關依法律授權作成之處分書即可作為執行名義，以此簡便迅速方式即可實現公法上請求權，無庸提起給付訴訟以取得執行名義。倘行政機關捨立法者之授權意旨而不為，卻向行政法院提起無效率之給付訴訟，即屬欠缺權利保護必要。
㈢查依精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第3項已分別明
訂「主管機關支付前項費用後，得……以『書面』定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付，逾期未繳付者，得依法移送強制執行。」「前項費用(指安置期間所支出之必要費用)，經直轄市、縣（市）主管機關以書面定10日以上30日以下期間催告償還，而屆期未償還者，得移送法院強制執行。」可知立法者已賦予主管機關得單方以書面行政處分裁量核定人民金錢給付之權限，則該處分書屬於行政執行法第11條第1項以處分文書通知限期履行公法上金錢給付義務之執行名義。亦即，依立法者之明確授權，主管機關依上開規定作成核定應繳付費用金額之書面行政處分，即可實現其公法上請求權，自無提起給付訴訟之權利保護必要。從而，原判決敘明上訴人主張被上訴人與病人陳○○等395人係設籍於系爭場所之同居家屬關係，且與病人家屬間訂有終身照護契約關係，經推選為精神衛生法第19條第2項之病人保護人，於疫情爆發後，竟棄置病人而不為照顧，亦構成身保法第78條第1項之不當行為，依精神衛生法第20條第3項前段及第5項、身保法第79條第1項規定，為應負擔安置費用之人等情，縱使可採，依照前述規定及說明，上訴人自應依精神衛生法第20條第4、5項、身保法第79條第2、3項規定，以作成書面行政處分之方式，裁量核定應繳付費用之金額，並定明履行期間，命被上訴人繳付，倘被上訴人逾期仍不履行，上訴人即得依行政執行法第11條第1項規定，以該處分書為執行名義移付行政執行，藉以實現其公法上請求權，殊無再提起一般給付訴訟之必要，上訴人之訴顯然欠缺權利保護之必要，上訴人持以作為主張得提起給付訴訟之依據，尚無可採等情，依法即無違誤。
㈣至上訴意旨雖主張依精神衛生法第20條第4項規定用語既係謂
「得……以書面定10日以上30日以下期間催告應負擔人繳付」，而非「應」。故以文義解釋可知，並無限制行政機關請求給付之方式。是以，上訴人向被上訴人追討代墊費用，本可依職權裁量選擇採用提起給付訴訟方式追討云云。惟查行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於前開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，致審判及判決歧異之困擾，自非所宜。至上訴人另稱依本院93年度判字第1595號等案件判決意旨認有關公法上金錢給付義務，必須是可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付方屬可由行政機關為行政處分，再依行政執行法第11條第1項第1款移送行政執行處執行之情形。若非屬此情況，則應由行政機關提起一般給付訴訟尋求救濟云云。惟查上訴人所舉該等案件均屬行政機關無法令或本於法令之依據，可作成行政處分命負有公法上金錢給付義務之義務人為給付，核與本件上訴人得依精神衛生法第20條第4項、身保法第79條第3項規定得於催告後命義務人給付，並得強制執行不同，自難援引作為有利上訴人之認定。再本案固經高雄市議會決議，要求上訴人向被上訴人索討，惟此並無法作為上訴人逕行向法院起訴之正當理由，附此敘明。
㈤綜上所述，原判決以上訴人提起給付之訴，欠缺權利保護必
要，而駁回上訴人之訴，自無違誤。上訴人仍執前詞，請求廢棄，顯無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 徐 子 嵐