最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第176號上 訴 人 郭吳豐訴訟代理人 沈政雄 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國109年12月31日臺北高等行政法院108年度訴字第510號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人已由柯文哲變更為蔣萬安，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、本件事實經過：
(一)緣訴外人吳○○（民國106年11月8日死亡）所有之臺北市○○區○○段小段844、845地號土地（下稱系爭844地號土地，與845地號土地合稱系爭土地），經被上訴人以59年7月4日府工二字第29248號公告之都市計畫「陽明山管理局轄區主要計劃案」（下稱59年計畫案）規劃使用分區為文教區，嗣經被上訴人80年4月30日府工二字第80021521號公告「變更台北市私立各級學校用地（通盤檢討）案」（下稱80年計畫案）維持使用分區為文教區。
(二)上訴人為吳○○之繼承人，於107年3月19日向臺北市政府都市發展局（下稱都發局）申請系爭土地之農業使用證明書，經都發局依上訴人申請書內容認定上訴人係請求認定系爭土地符合農業發展條例（下稱農發條例）第38條之1第1項規定，嗣以107年3月29日北市都規字第10732828200號函（下稱都發局107年3月29日函）復上訴人，系爭土地不符農發條例第38條之1第1項規定。上訴人不服，向被上訴人提起訴願，被上訴人認都市計畫之主管機關在直轄市為直轄市政府，都發局以自己名義為107年3月29日函，其行政管轄難謂適法，遂以107年10月11日府訴二字第1072091571號訴願決定撤銷都發局107年3月29日函，並請於決定書送達之次日起30日內另為處理。其後，被上訴人以107年10月31日府都規字第1076045596號函（下稱原處分）否准上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應就上訴人107年3月19日申請書作成認定系爭土地符合農發條例第38條之1第1項第1款規定證明之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第510號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)農發條例第38條之1第1項第1款規定「依法應完成之細部計畫尚未完成」者，應限於有「依法應完成之細部計畫」且「尚未完成」之情形，而非泛稱所有「未擬定細部計畫」之情形。系爭土地係經59年計畫案規劃為文教區，當時53年9月1日修正發布之都市計畫法（下稱53年都計法）並無規定已規劃為文教區之土地亦應另訂細部計畫，且59年計畫案亦無規定系爭土地應另訂細部計畫，故系爭土地自無「依法應完成之細部計畫」之情事。另文教區得視實際情形而決定是否擬定細部計畫，尚非上訴人主張依53年都計法規定所有主要計畫均應擬定細部計畫。此外，62年9月6日修正公布之都市計畫法（下稱62年都計法）已無類似53年都計法第14條第2項後段之規定，且系爭土地已被規劃為文教區使用，自無另訂細部計畫之必要，故無論私立東吳大學（下稱東吳大學）校地部分是否已擬定細部計畫，均不影響系爭土地不符農發條例第38條之1第1項第1款規定之判斷。
(二)系爭土地業經59年計畫案規劃為文教區土地，且規劃為東吳大學校地範圍，而70年6月29日公告發布「擬訂外雙溪附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱70年計畫案）及76年6月2日公告之「修訂外雙溪附近地區細部計畫（通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（下稱76年計畫案）亦涵蓋系爭土地，並維持文教區土地之規劃。再參酌內政部109年7月2日內授營都字第1090811263號函(下稱內政部109年7月2日函)，益證系爭土地確經公告實施細部計畫在案，故縱然系爭土地所在之文教區依法應另定細部計畫，亦無所謂依法應完成之細部計畫且「尚未完成」之情事。
(三)依59年計畫案及依臺北市都市計畫整合查詢系統所查得之都市計畫圖，可見系爭土地均位於東吳大學之校地範圍內。至被上訴人雖表示系爭土地所在文教區「毋須另訂細部計畫」，但被上訴人所為此部分之抗辯僅係按農發條例第38條之1第1項第1款規定之要件而為，尚難因此即遽認被上訴人主觀上即認為系爭土地所在之文教區並未擬定細部計畫。上訴人據此主張本件並無擬定細部計畫云云，亦非可取。
(四)細閱70年與59年計畫案之計畫圖對照，可知70年計畫案仍維持系爭土地為文教區之規劃。況且上開計畫案就「外雙溪地區建築管制要點」訂有第2點規定，足見上開計畫案就系爭土地所在文教區土地之建築管制已有相當之規範。其後，76年計畫案固然廢止上開要點之適用，但該計畫案於「貳、檢討計畫內容」之「二、土地使用分區管制」部分，亦已載明：「除左列規定外，適用『台北市土地使用分區管制規則』，其餘未規定事項悉依有關法令辦理。」
(五)由此可見，系爭土地所在之文教區土地仍應受當時之臺北市土地使用分區管制規則及其他相關法令等規定之限制，自無上訴人所稱系爭土地形同無細部計畫應表明事項之狀態。至70年計畫案關於細部計畫道路之劃定原則，雖未納入系爭土地，惟都市計畫之擬定並非使所有土地均與計畫道路有所臨接，亦非細部計畫應具備內容之判斷標準，上訴人不得逕以該細部計畫並未於系爭土地四周規劃計畫道路，即稱70年計畫案實質上欠缺細部計畫應具備之內容。
(六)經查，依59年、70年、76年及80年計畫案之規劃，系爭土地之土地使用分區均為文教區。另依80年計畫案關於東吳大學部分記載，再觀諸當時臺北市土地使用分區管制規則就文教區之建築強度已有相關之規範，故並無「未能准許依變更後計畫用途使用」之情事。且系爭土地之無法指定建築線，係因未臨接道路，核與細部計畫是否已經完成無涉，非屬「未能准許依變更後計畫用途使用」之情形。又依國防部憲兵司令部95年7月10日宙戍字第0950006724號函及「大直要塞第一區界線圖及管制規定」之記載，可知系爭844地號土地係因位於軍事管制區而遭限建，核非因「依法應完成之細部計畫未完成」，而致「未能准許依變更後計畫用途使用」，仍不符農發條例第38條之1第1項第1款規定。至於系爭土地迄今雖仍未成為東吳大學所有之校地，此乃上訴人與該校間應如何協議之問題，自難遽認係因「依法應完成之細部計畫未完成」所致。
(七)綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，自屬有據，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應就上訴人107年3月19日申請書作成認定系爭土地符合農發條例第38條之1第1項規定證明之行政處分，並無理由，應予駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴之結論，於法並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)農發條例第38條第1項規定：「作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人或受遺贈人承受者，其土地及地上農作物之價值，免徵遺產稅……」第38條之1第1項規定：「農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。」揆諸農發條例之立法目的，係為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準而制定，該條例第38條關於免徵遺產稅之租稅優惠，旨在獎勵農地農用，若非農地，縱令農用，亦不在獎勵之列；至該條例於99年12月8日修正新增第38條之1之立法理由，係「為明確規範都市計畫變更為非農業區土地，於細部計畫尚未完成前，因無法依變更後之計畫用途使用，於移轉之際亦得適用免徵土地增值稅、遺產稅等相關規定，爰將施行細則第14條之1條文移作本條，以達到法規體系一致性，免其產生不公之象，亦維持法律穩定性與實現公平正義。」據此，農業用地因都市計畫主要計畫發布而變更為非農業用地，如經都市計畫主管機關認定，在細部計畫未完成前尚未能依主要計畫變更後之計畫用途使用者，仍應依原來之土地使用分區別(或用地別)管制，土地所有權人自得以該土地仍維持作農業使用，主張依農發條例第38條之1第1項第1款規定申請免徵遺產稅；反之，如該變更後之使用分區，已完成細部計畫得以依該分區管制使用，則變更後之土地即無不能供依細部計畫使用之情形，土地所有權人如未依變更後之用途使用，仍依變更前之用途作農業使用者，即與都市計畫法或相關土地使用管制所定之法令限制無關，土地所有權人不得以該土地仍維持作農業使用，主張依農發條例第38條之1第1項第1款規定申請免徵遺產稅。
(二)都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第7條規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。……」第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。……」第17條第2項規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第32條規定：「(第1項)都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項)前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第37條規定：「其他行政、文教、風景等使用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」(關於「內政部或直轄市政府」規定修正前為「省（市）政府」）第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」(修正前規定為：「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案。」）由以上規定可知，都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，應先擬定主要計畫書、圖，並視其實際情形表明住宅、商業、工業及其他土地使用之配置等事項，是以一個主要計畫範圍內，係依實際發展需要就住宅、商業、工業、行政、文教或風景區等使用之土地作合理之規劃配置，主要計畫係為提供擬定細部計畫之準則，而實施都市計畫則需再行擬定細部計畫以作為實施依據，細部計畫是主要計畫的實施工具，為全部都市計畫地區之設計，為細緻詳盡的規劃。而依都市計畫法第22條第1項規定，應擬定細部計畫書、圖表明該細部計畫地區範圍、居住密度及容納人口、土地使用分區管制、事業及財務計畫、道路系統、地區性之公共設施用地及其他事項，然非規定各土地使用分區內均應有事業、道路或公共設施用地，是有無發布細部計畫，自不能以之為判準。以文教區而言，該使用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主，如經規劃為單一私立學校之用地，性質上無需規劃亦不宜規劃事業、道路或公共設施用地於其內割裂其使用，僅需表明相關必要之土地使用分區管制，例如建蔽率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度等。又都市計畫之主要計畫關於土地使用分區，僅需表明土地使用分區之劃定及配置，至於各該土地使用分區之管制，原則上應表明於細部計畫，惟亦非不許內政部或直轄市政府依據地方實際情況，於都市計畫法施行細則或相關規定中作必要之規定。原判決援引修正前之53年都計法第14條第1項第4款至第6款、第2項規定：「（第1 項）都市計劃應擬訂主要計劃，表明左列事項，並應繪製主要計劃圖及編具說明書：……四、住宅、商業、工業等土地使用分區之配置。五、主要道路及排水系統。六、公共設施保留地。（第2項）前項各款應儘量以圖表表明之；其第4款至第6款之詳細規劃，應另訂細部計劃。」認除上開所指之第4款至第6款規定「住宅、商業、工業區」應另訂細部計畫外，其餘並無應另訂細部計畫之強制規定，固非無見。惟查，上開第4款係規定「住宅、商業、工業『等』土地使用分區之配置」，且同法第22條規定：「(第1項)都市計劃經公布實施後，當地市縣 (局) 政府或鄉鎮 (縣轄市) 公所，應配合實際發展需要及地方財力，分期分區擬定細部計劃及事業計劃。細部計劃應與地籍圖合併套繪，並編具說明書。(第2項)前項細部計劃亦得由土地權利關係人自行擬定，呈請當地市縣 (局) 政府或鄉鎮 (縣轄市) 公所核辦。」復參照行政院52年5月17日臺52內字第3247號函請立法院審議都市計畫法修正草案條文對照表第14條之說明：「一、本法依各國法例分都市計劃之擬定為主要計劃及細部計劃二階段，主要計劃為都市計劃地區範圍之概要計劃，本條所規定者即為其應表明之各種事項。細部計劃則依主要計劃分區分期擬定之。二、公共設施所包括之種類甚多，其詳細規劃，與主要道路系統及土地使用分區同，委由細部計劃定之。」以觀，依主要計畫劃定之住宅、商業、工業等使用分區、主要道路及排水系統、公共設施保留地，應配合實際發展需要及地方財力，分期分區擬定細部計畫及事業計畫，尚不能據以導出文教區無庸擬定細部計畫之結論，原判決就此部分尚有適用法規不當之情事，上訴人意旨予以指摘，非無所據，惟原判決亦已認定系爭土地業經依法完成細部計畫(詳後述)，故不影響本件判決之結論。
(三)經查，系爭土地經59年計畫案規劃為文教區土地，且規劃為東吳大學校地範圍，而70年計畫案及76年計畫案亦涵蓋系爭土地，並維持文教區土地之規劃，其中70年就「外雙溪地區建築管制要點」訂有第2點規定，其後，76年計畫案固然廢止上開要點之適用，但該計畫案關於土地使用分區管制部分，亦已載明：「除左列規定外，適用『台北市土地使用分區管制規則』，其餘未規定事項悉依有關法令辦理。」益證系爭土地確經公告實施細部計畫在案； 另依80年計畫案關於東吳大學部分記載，再觀諸當時臺北市土地使用分區管制規則就文教區之建築強度已有相關之規範，故並無「未能准許依變更後計畫用途使用」之情事；且系爭土地之無法指定建築線，係因未臨接道路，核與細部計畫是否已經完成無涉，非屬「未能准許依變更後計畫用途使用」之情形，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張系爭土地係尚未擬定公布細部計畫之狀態，被上訴人作成否准上訴人申請之原處分理由及至本案訴願、訴訟程序審理中，自始至終均表示系爭土地所在文教區「毋須另訂細部計畫」，可知被上訴人主觀上並未就系爭土地所在文教區有擬定細部計畫之意思，系爭土地位屬「大直要塞管制區」，且迄今未能變更為私立學校用地，而其所在使用分區亦因未規劃道路系統，以致未臨接道路及無主要公共設施而無法指定建築線申請建築，致無從作為文教區之學校設施各節，何以不足為有利於上訴人之認定，予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，則依上開說明，原判決維持被上訴人所為否准之處分，而駁回上訴人聲明之請求，並無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法令錯誤之違法云云，無非係其個人主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。
(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無影響判決結論之判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾之違背法令情事。上訴論旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
書記官 葉 倩 如