最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第118號上 訴 人 李志明訴訟代理人 曾炳憲 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國109年11月12日臺北高等行政法院108年度訴字第1910號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人所有之花蓮縣○○鄉○○段000地號土地（下稱系爭土地），面積1595.12平方公尺，土地使用編定為一般農業區農牧用地。被上訴人以上訴人未經申請核准，於系爭土地上之合法農舍外，擅自增建固定基礎（水泥基座）鐵皮建物（車棚2棟）、圍牆、鐵門、雨遮、具固定基礎之圍籬，經農業主管機關認定不合農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定以民國108年6月12日府地用字第1080109992B號處分書（下稱原處分），裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限期於108年9月12日前申請合法使用獲准或拆除地上物恢復原狀。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺灣花蓮地方法院(下稱花蓮地院)提起行政訴訟，案經該院以108年度簡字第37號裁定移送原審審理，上訴人並聲明：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應給付上訴人41萬元。」嗣經原判決撤銷原處分主文第2項關於固定基礎之圍籬部分及該部分訴願決定，並駁回上訴人其餘之訴。上訴人乃就其受敗訴判決部分，提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人在系爭土地上建造之圍牆，係以紅磚砌成，且固著於
地面，並以鐵門作為出入口，且自承該圍牆、鐵門之用途功能為治安（安全感、防竊盜、偷窺）、保護（圈養、畜牧）地界宣示（免生人、野犬誤入），該圍牆及鐵門非作農業設施使用，無農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第2項但書之適用。上訴人未申請建造執照即建造該圍牆及設置鐵門，違反區域計畫法第15條第1項對農牧用地之管制而使用土地。
㈡上訴人自承其於系爭土地上搭建之鐵皮建物2棟，其中1棟具
有水泥基座，照片顯示其左側之藍色金屬支柱，係立在高於地面之水泥基座上，則為具有固定基礎之非臨時性設施。另一鐵皮建物照片所示，亦以數根藍色金屬支柱固定於地面，且於被上訴人所屬稅務、農業等單位於107年7月11日會勘時即已存在，迄至108年1月16日再度派員會勘時仍未拆除，同屬具有固定基礎且非臨時搭設之設施，是該2鐵皮建物，均無農發條例第8條之1第1項免申請建築執照規定之適用。依上述照片所示，該2鐵皮建物內均有機車停放其內，其中一鐵皮建物內尚停放自行車一輛，未見有放置割草機等農用機具，顯非僅供停放運送肥料之車輛、放置肥料及堆置農具之處所，自難認屬農業設施，上訴人亦未證明已申請農業設施容許使用獲准，故無從適用農發條例第8條之1第2項但書規定。
㈢依卷附土地建物查詢資料，系爭土地上之農舍附屬建物僅有
陽臺，並無雨遮。上訴人主張該雨遮係合法申請並取得使用執照，非違法增建，並不可採。
㈣原處分雖另認定上訴人擅自增建具固定基礎圍籬，惟上訴人
主張係鄰居所興建，經原審於言詞辯論期日提示花蓮縣地方稅務局107年7月11日會勘紀錄表，被上訴人表示該圍籬於會勘紀錄表中看不出其所在位置，且其未曾到過現場勘查，故無法指出該圍籬確實位置係在會勘紀錄表中何處等語；且查無其他證據證明該圍籬確係位於系爭土地上且為上訴人所建造，則被上訴人指稱上訴人在系爭土地上擅自增建該固定基礎圍籬，尚乏證據可佐，自有違誤。
㈤被上訴人對上訴人故意在系爭土地上之合法農舍以外，建造
鐵皮建物（車棚2棟）、圍牆、鐵門、雨遮使用，違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，依同法第21條第1項規定裁處罰鍰6萬元，及限期命上訴人就各該地上物申請合法使用獲准或拆除回復原狀部分，並無違法，上訴人據以請求被上訴人負國家賠償責任，洵非有據。至原處分主文第2項，限上訴人就具固定基礎圍籬申請合法使用獲准或予以拆除回復原狀部分，既屬違誤，自應撤銷。惟並未侵害上訴人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操或其他人格法益，上訴人請求被上訴人賠償精神上損害6萬元，無從准許；又上訴人請求被上訴人賠償之財產損失35萬元，為其主觀上認為售屋價格不如預期之價差損失，並非被上訴人將上述原處分違法部分移送執行，致其必須負擔之代履行費用、怠金等金錢上支出，與原處分限期命上訴人就固定基礎圍籬，申請合法使用獲准或予以拆除回復原狀之間，並無因果關係，其請求亦屬無據等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、本院判斷：㈠按「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣
（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」固為區域計畫法第21條第1項所規定。惟同法第15條第1項規定：
「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部據此授權，訂定非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)，明定非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。又為執行非都市土地容許使用之申請及認定，內政部另訂定非都市土地容許使用執行要點(下稱執行要點)，作為受理土地所有權人或合法使用人申請容許使用之技術性、細節性之規範。依管制規則附表一規定，依次以「使用地類別」「容許使用項目」「許可使用細目」及「附帶條件」規定其管制內容。其中「許可使用細目」項下，又區分為「免經申請許可使用細目」及「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」。而管制規則就使用地類別「五、農牧用地」之容許使用項目，包含容許作為「農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）」及「農作產銷設施(工業區、河川區除外)」。其中「農舍」項目，如係依農業用地興建農舍辦法(下稱農舍辦法)或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之「農舍及農舍附屬設施」，免另申請容許使用。至供「農作產銷設施」使用者，則應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱審查辦法)規定辦理。準此，於農牧用地上搭建之設施，應否申請容許使用，應視其是否屬於應依農舍辦法管制而免申請容許使用之「農舍附屬設施」，或者屬應依審查辦法管制之「農作產銷設施」。應否申請建築執照，並非判斷有無違反區域計畫法第15條第1項之唯一依據。
㈡按農發條例第18條規定：「(第1項)本條例中華民國89年1月4
日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。(第2項)前項農業用地應確供農業使用；……(第3項)本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。……(第5項)前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……。」內政部、行政院農業委員會(下稱農委會)據此會銜訂定農舍辦法第8條規定：「(第1項)起造人申請興建農舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：一、申請書：應載明申請人之姓名、年齡、住址、申請地號、申請興建農舍之農業用地面積、農舍用地面積、農舍建築面積、樓層數及建築物高度、總樓地板面積、建築物用途、建築期限、工程概算等。申請興建集村農舍者，並應載明建蔽率及容積率。……。(第3項)本辦法所定農舍建築面積為第3條、第10條與第11條第1項第3款相關法規所稱之基層建築面積；農舍用地面積為法定基層建築面積，且為農舍與農舍附屬設施之水平投影面積用地總和；農業經營用地面積為申請興建農舍之農業用地扣除農舍用地之面積。」第9條第2項第1款規定：「興建農舍應符合下列規定：一、農舍興建圍牆，以不超過農舍用地面積範圍為限。」㈢次按農發條例第8條之1規定：「(第1項)農業用地上申請以竹
木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣 (市) 政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。(第3項)前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。(第4項)對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」農委會據此訂定審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。……。」而農作產銷設施之類別則規定於同辦法第13條，包括供農業直接生產及經營之農業生產設施、供存放農機具或農業機械設備使用之農機具設施、供與農業經營使用有關之其他農作產銷設施等；而其他農作產銷設施之許可使用細目，依同條第2項對各類設施之許可使用細目應符合之附表一規定，包含農路、駁崁、圍牆、擋土牆等細目。是以綜上規定，圍牆如為農舍之附屬設施，係依農舍辦法管制，若圍牆為與農業經營使用有關之其他農作產銷設施，則依審查辦法予以管制。
㈣經查，原判決以上訴人未申請建造執照即在系爭土地上建造
雨遮、圍牆、設置鐵門、搭建鐵皮建物2棟，違反區域計畫法第15條第1項對農牧用地之管制而使用土地，因而維持被上訴人依同法第21條規定所為之原處分，固非無見。惟查，上訴人於系爭土地(一般農業區農牧用地)領有被上訴人核發
(87)花建使字第397號及花建使照字第101C0101號使用執照，准予在其上新建及增建層數2層、材質為鋼骨鋼筋混凝土造、附屬建物用途為陽臺之農舍，為原判決確定之事實。然原判決上開認定，係以上開農舍之土地建物查詢資料、花蓮縣地方稅務局與被上訴人所屬農業、建設單位於107年6月8日及同年7月11日辦理現勘之稽查紀錄表，及被上訴人於108年1月16日拍攝之現場照片為據。然查，上訴人於原審審理時已主張雨遮業經合法申請，並取得使用執照等語(見原審卷第55頁準備程序筆錄、第98-99頁書狀記載及照片影本)，則對照上開農舍之土地建物查詢資料(見花蓮地院卷第167-171頁)其他登記事項載明上開農舍有2張使用執照，核發日期各為87年5月18日、101年2月9日，則雨遮是否在使用執照核發範圍內，即有未明，而待調查釐清。且被上訴人之原審訴訟代理人於原審審理時亦稱本件未經測量，而是依現勘結果作成處分等語(見原審卷第57頁筆錄)。惟所謂「雨遮」位在現勘紀錄何處?原處分認定之違規面積如何與會勘紀錄勾稽等情，均有未明。原審就上訴人此部分主張置之不查，即謂土地建物查詢資料記載之附屬建物並無雨遮，逕認上訴人主張此部分業已合法取得使用執照為不可採，殊屬率斷。又系爭土地上之農舍如係遞次於87年及101年2月9日合法興建，則圍牆及鐵門是否屬於該農舍之附屬設施?並符合農舍辦法或執行要點第5點規定，亦即是否合於實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定，不需另辦理容許使用?原審就此亦未對兩造闡明詳查，即以其屬審查辦法之農業設施且未依該辦法申請容許使用，逕認此部分違反區域計畫法第15條第1項對農牧用地之管制，亦有未洽，而有未依法調查證據及判決不備理由之違法。
㈤綜上所述，原判決既有上述違背法令情事，且其違法情事，
足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院就原處分及上訴人金錢賠償之請求再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
書記官 蕭 君 卉