最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第13號上 訴 人 陳源興訴訟代理人 陳福寧 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 陳漢洲 律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國109年11月18日臺中高等行政法院109年度訴字第196號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有重劃前臺中市○○區○○段000號土地(下稱系爭土地)位於「臺中市第14期美和庄市地重劃區」(下稱系爭重劃區)第四工區範圍內。被上訴人就該第四工區辦理重劃應行拆遷之土地改良物，依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條規定，於民國100年12月16日公告拆遷補償清冊。上訴人以被上訴人未補償系爭土地上之動力機械、砂石級配土方之自動搬遷獎勵金及營業損失，提出異議，經被上訴人否准後，循序提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第265號判決駁回；復經本院106年度判字第415號判決駁回上訴確定。嗣被上訴人於109年1月13日以府授地劃一字第1090009289號公告(下稱109年分配公告)公告系爭重劃區之土地分配各項圖冊(公告期間自109年1月17日起至109年2月17日止)；上訴人於重劃後受配仁平段532地號土地(下稱532地號土地)，上訴人於公告期間提起異議，復於109年3月16日撤回異議在案。其間，上訴人另繕具109年2月14日申請書，請求被上訴人准許上訴人搬遷系爭土地上之砂石級配或由被上訴人價購上開砂石級配等語，經被上訴人以109年3月25日府授地劃一字第1090070512號函(下稱系爭函)復略以：
「……旨揭重劃區土地分配結果業於109年2月17日止公告期滿，臺端並於109年3月16日撤回異議書，故臺端所有土地之分配結果已告確定……。臺端申請搬遷旨揭重劃區內文中19用地(按：即系爭土地)之土石方，本府歉難同意辦理。」等語。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決：1.先位聲明：
訴願決定及系爭函均撤銷；被上訴人應為准上訴人搬遷系爭土地上16,035立方公尺之砂石級配。2.備位聲明：訴願決定及系爭函均撤銷；被上訴人應償還砂石級配價額新臺幣5,548,000元。經原審法院109年度訴字第196號判決(下稱原判決)駁回，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭重劃區經被上訴人以109年分配公告公告重劃後土地分配結果，公告期間於109年2月17日屆滿，上訴人於公告期間提出異議後，已於109年3月16日撤回異議，是本件重劃土地之分配結果已經確定。準此，上訴人於土地分配結果確定後，對於已分配予他所有權人之土地，尚無從以平均地權條例第62條之1規定，作為其請求被告准其自行拆遷其上土地改良物之公法上請求權。又上訴人既稱其請求拆遷之砂石級配係用於系爭土地「墊平基地建廠房」，依民法第811條規定，屬動產之砂石土方因附合而為系爭土地之成分，則依前所述，系爭重劃區之土地分配結果已告確定，依平均地權條例第62條規定，上訴人於重劃後受分配於532地號土地，系爭土地已非上訴人所有，上訴人自不得於重劃後，復請求搬遷系爭土地上之砂石級配，至上訴人主張砂石級配係附合於廠房云云，無非其個人法律見解，並無足採。上訴人先位請求被上訴人准許其搬遷系爭土地上之砂石級配，為無理由。
(二)上訴人備位請求被上訴人給付上訴人砂石級配價額之不當得利，雖主張被上訴人未依平均地權條例第62條之1第1項規定公告並通知上訴人自行拆除砂石級配，違法侵吞其所有之砂石級配云云。惟據上訴人所訴，系爭土地上之砂石級配係屬基地改良，並非應公告自行拆遷之土地改良物；且該等費用之支出，並不符重劃時平均地權條例施行細則第12條所定發給要件，亦與行為時「臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例」(101年7月26日廢止)第6條及第7條之「非法定補償」項目不符。而砂石級配雖附合成為系爭土地之一部分，然就重劃後受分配系爭土地之所有權人而言，其形式上雖因上訴人之行為而存有得利之情形，然該增加之利益對其而言，是否在其所計畫之範圍內而符合其利益，仍有疑問。又縱認砂石級配附合成為該筆土地之一部分確實致後受分配系爭土地之所有權人受有利益，依平均地權條例第62條規定，市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。基於市地重劃係為將都市計畫區域內，雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，加以重新整理，依原有相關位次交換分合之性質，系爭土地自分配結果確定之日起，已依其受分配時之現況，受分配於他人，上訴人自無從以其於80年間放置於系爭土地之砂石級配，請求被上訴人返還相當砂石級配價額之不當得利等詞，而駁回上訴人之訴。
四、本院查：
(一)按平均地權條例第56條規定：「(第1項) 各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。都市土地開發新社區者。經中央主管機關指定限期辦理者。……。(第4項)市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條之2規定：「(第1項) 主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。(第2項)土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。……。」第62條規定：「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。」第62條之1規定：「(第1項)重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣(市)政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內……自行拆除或遷葬。(第2項)前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣(市)政府查定之。」內政部據上開法律授權訂定之市地重劃實施辦法第35條規定：「(第1項)主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：計算負擔總計表。重劃前後土地分配清冊。重劃後土地分配圖。重劃前地籍圖。
重劃前後地號圖。重劃前後地價圖。……(第3項)土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。……。」第38條規定：「(第1項)依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。(第2項)前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；……。(第4項)土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。……。」經核未牴觸母法規定及逾越母法授權限度，自得予適用。
(二)所謂「公辦市地重劃」，係指主管機關依照都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部重新規劃整理，興建各項公共設施，並於扣除法律規定之公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需抵費地之後，按所有土地相關位次，經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人之綜合性都市土地改良措施。是以，土地所有權人於參加重劃後領回之土地，縱與重劃前之土地相較，雖其所領回土地會發生面積與區位變動，仍應視為其原有之土地，尚不生損害賠償或不當得利的問題，此徵諸上述平均地權條例第62條規定甚明。又為保障重劃區內土地關係人之權益，不因重劃而受損害；暨使重劃參加人能平等負擔重劃費用及平等分配重劃利益(土地)。平均地權條例施行細則第81條規定，主管機關依該條例第56條規定辦理市地重劃時，應調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會(下稱地評會)評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；準此，土地所有權人對地評會所為重劃前後地價之評定，如有不服，應於對主管機關依平均地權條例第60條之2規定所為重劃分配結果公告提起行政爭訟時，一併予以審查，以為救濟。另依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條規定，對於重劃區內之土地改良物或墳墓，因有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工而必須拆遷者，主管機關應給予補償；補償金額由主管機關查定之，於拆遷前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主。土地改良物所有權人對於補償金額有異議時，得於公告期間內提出異議，並循序提起行政爭訟請求救濟。
(三)經查，上訴人原所有系爭土地位於系爭重劃區內，被上訴人前因重劃應行拆遷系爭土地之土地改良物，於100年12月16日公告拆遷補償清冊。上訴人以被上訴人未補償系爭土地上的動力機械、砂石級配土方之自動搬遷獎勵金及營業損失，提出異議遭否准後，循序提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第265號判決駁回；復經本院106年度判字第415號判決駁回上訴確定。嗣被上訴人以109年分配公告辦理系爭重劃區土地分配結果及公告各項圖冊(公告期間自109年1月17日起至同年2月17日止)；上訴人於重劃後受配532地號土地，上訴人於公告期間提起異議，復於109年3月16日撤回異議在案。其間，上訴人另繕具109年2月14日申請書，請求被上訴人准許上訴人搬遷系爭土地上之砂石級配或由被上訴人價購上開砂石級配等語，經被上訴人以系爭函回復上訴人受配532地號土地之分配結果已確定，上訴人申請搬遷系爭土地之砂石級配，無法同意辦理等語，上訴人遂提起本件行政訴訟等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據並無不合。則依上開規定及說明，被上訴人辦理系爭重劃區重劃完畢後，重行分配予上訴人之532地號土地，自被上訴人109年分配公告於109年2月17日公告期滿確定之日起，532地號土地視為上訴人原有之土地，自不生損失補償或不當得利之問題。而上訴人主張系爭土地原為水田，土質為黏土，其於80年間在系爭土地鋪設砂石級配作為地基興建廠房等情，屬改良土地行為，且上訴人鋪設之砂石級配因與系爭土地附合成為土地之重要成份，並非可遷移或清除之土地改良物，依民法第811條規定，應由重行受配系爭土地之土地所有權人取得該動產砂石級配的所有權，上訴人並非該砂石級配之所有權人，亦無請求被上訴人准許上訴人搬遷系爭土地上砂石級配之公法上請求權。是被上訴人以系爭函敘明上訴人非系爭土地所有權人，上訴人申請搬遷系爭土地上之砂石級配，被上訴人無法同意辦理等語，經核並未對外發生法律之規制效力，自非行政處分。上訴人於原審提起先位訴訟，其第1項聲明請求撤銷訴系爭函及訴願決定，應以起訴不合法駁回；其第2項聲明主張依行政訴訟法第8條第1項、民法第767條規定，請求判決被上訴人應為准上訴人搬遷系爭土地上之砂石級配，亦非有據，應以無理由駁回。原審未審究上訴人於原審已表明依行政訴訟法第8條第1項提起先位聲明第2項一般給付訴訟(參見原審卷第109頁準備程序筆錄、第157、158頁上訴人行政訴訟辯論意旨狀)，復贅引行政訴訟法第5條規定，以平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條規定，並未賦予上訴人於土地分配結果確定後，對於已分配予他所有權人之土地，仍有請求拆除其上土地改良物之公法上請求權，固有未洽，惟原判決已論明上訴人所稱用於墊平基地之砂石級配，因附合而為系爭土地之成分，重劃分配結果確定後，系爭土地已非上訴人所有，上訴人請求被上訴人准許其搬遷系爭土地上之砂石級配，為無理由，判決駁回此部分先位訴訟之結論，並無不合，此部分原判決應予維持。上訴人執以指摘此部分原判決係未本於言詞辯論內容之訴外裁判，且審判長未盡闡明之責，有違行政訴訟法第125條第2項、第3項及第188條第1項規定云云，並無可採。
(四)又承上論，為使土地所有權人之權益，不因重劃而受損害，平均地權條例施行細則第81條規定，主管機關辦理市地重劃時，應調查重劃區內各宗土地位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，送請地評會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。市地重劃實施辦法第20條亦規定：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。……。」查上訴人指稱系爭土地於重劃前為水田，土質為黏土，因其填充砂石級配為地基供建築使用，故被上訴人實施重劃工程時，無須再購買砂石級配填充墊平，而得節省該筆工程費用一節，經核乃涉及上訴人為上開土地改良行為後，系爭土地於重劃前的利用情形或使用狀況，而影響其重劃前地價之評定。因此，上訴人如認被上訴人辦理地價查估或地評會評定時，未調查斟酌上情而有低估系爭土地重劃前地價者，應對上訴人依地評會評定地價辦理重劃分配之109年分配公告提起行政爭訟，始為適法之救濟途逕。原審以：上訴人在系爭土地上鋪設之砂石級配，因附合而為系爭土地之成分，依平均地權條例第62條規定，系爭土地自重劃分配結果確定之日起，視為受配系爭土地之所有權人原有的土地，上訴人無從以其於80年間放置在系爭土地之砂石級配，請求被上訴人返還相當砂石級配價額之不當得利，而駁回此部分備位訴訟第2項聲明之訴，並無違誤；至原審備位訴訟第1項聲明請求撤銷訴願決定及系爭函部分，因系爭函非行政處分，此部分撤銷訴訟應以不合法駁回，業經論述如前，原審以該系爭函為行政處分，而以無理由駁回此部分上訴人之訴，即有疏誤，然與駁回之結論無影響，此部分原判決仍應予維持。上訴意旨主張其在系爭土地放置砂石級配作地基建築廠房，是上開砂石級配係廠房之地基，二者均為獨立之不動產，原審就上訴人主張系爭土地之砂石級配無法與水田黏土附合之重要攻擊方法未予論駁，有判決不備理由之違法；另上訴人於109年3月16日撤回異議者，究竟是重劃後分配土地之異議案，抑或本件申請搬遷砂石級配的異議案，原判決並未釐清，有判決不適用法規或適用不當之違法；暨本件砂石級配倘因附合而成為系爭土地之一部分，被上訴人即無須以抵費地折價購買砂土墊平黏土農地而有得利，依民法第816條規定，被上訴人應將該砂石級配之價額償還上訴人，原審駁回其備位之請求，殊有違民法第811條、第816條規定云云，無非係上訴人之主觀見解及就原審之事實認定的職權行使事項為指摘，亦無足取。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 3 日
書記官 高 玉 潔