最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第243號上 訴 人 陳勝介
陳勝夫共 同訴訟代理人 簡維弘 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 張麗善上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國110年1月13日臺中高等行政法院109年度訴字第150號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：被上訴人為辦理「府番大排（出口段）治理工程」，申請徵收○○縣○○鎮○○段(下同)191-2地號等63筆土地，並一併徵收其土地改良物，經內政部以民國107年6月11日台內地字第1071303859號函核准徵收，被上訴人據以107年7月3日府地權一字第1072710703A號公告徵收補償（公告期間自107年7月4日起至107年8月3日止）（下稱107年7月3日公告），並以同日府地權一字第1072710703B號函通知土地所有權人及使用人。上訴人所有279-3、279-4及279-5地號等3筆土地（下合稱系爭土地）位於徵收範圍內，其未依通知發放補償費日期領取補償費，被上訴人依土地徵收條例第26條規定，於107年11月8日將徵收補償費存入國庫保管專戶，並以107年11月15日府地權二字第1072719559號函通知上訴人。上訴人對系爭土地徵收補償價額每平方公尺新臺幣（下同）2,701元不服，於107年8月2日提出異議書，被上訴人以107年8月31日府地權二字第1072714432號函復上訴人維持原查估市價。上訴人不服，於107年10月25日提出復議，被上訴人將本案提送雲林縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）108年1月21日108年第1次會議復議，決議略以：本案經出席委員討論全數同意，維持系爭土地原市價查估價格每平方公尺2,700元（經市價變動調幅後為每平方公尺2,701元）。被上訴人乃以108年2月1日府地權二字第1082701912號函復上訴人復議結果。上訴人不服，提起訴願，經內政部108年6月24日台內訴字第1080036089號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由被上訴人另為適法之處分。」（下稱108年6月24日訴願決定）。嗣被上訴人依訴願決定意旨重新檢視相關評估過程，並調整地價區段，提送地評會108年11月20日108年第5次會議，決議略以：本案經出席委員討論全數同意系爭土地原位於P021-00（下稱P21）地價區段，擬調整為P023-00（下稱P23）地價區段，區段地價為每平方公尺3,900元。被上訴人乃作成108年12月30日府地權一字第1082722160A號公告（下稱原處分），並以同日府地權一字第1082722160B號函（下稱原處分）(原判決亦將該函認為係原處分)通知上訴人。
上訴人仍不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分土地徵收補償之部分均撤銷。2.被上訴人就上訴人徵收補償市價應以每平方公尺20,160元為適法之處分。經臺中高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第150號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人主張被上訴人107年7月3日公告業經108年6月24日訴願決定撤銷，被上訴人另於108年12月30日作成公告徵收處分，故本件應以109年3月1日為查估市價之基準日，被上訴人沿用106年9月1日為基準日，實屬怠惰云云，顯係上訴人對土地徵收條例第30條第1項、該條例施行細則第30條第1項及土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第17條規定意旨產生誤解，不足採取。
(二)依查估辦法規定，可知比準地市價之查估如無市場買賣實例或買賣實例無法量化時，方得以權衡勘估標的之收益面價值之收益法推算勘估標的之價格。本件案例蒐集期間中，買賣資訊計8筆、不動產租賃資訊0筆，且無不能量化情形，故被上訴人採用比較法為估價方式，且於買賣實例中選取2筆（其中第2筆包括8個地號土地）為比較標的，並敘明其他不採之理由，經核並無違誤。上訴人主張被上訴人未兼採收益法云云，自有誤解，並非可採。上訴人主張依內政部頒布之「地價基準地選定及查估要點」規定，基準地地價應兼採比較法、收益法、成本法等2種以上方法估價等語，然該要點係地政機關衡量、查估基準地地價之依據，與土地徵收補償價格之形成有別；再者，徵收土地補償價格之比準地地價查估，依上開說明係採比較法，故上訴人主張被上訴人未兼採收益法估價云云，亦有誤解，不足採取。
(三)上訴人主張被上訴人未敘明比準地選取理由，且歐亞不動產估價師聯合事務所（下稱查估單位）實際上係以279-2地號土地為評估基礎，卻以279-3地號土地為比準地，與查估辦法有違等語。經查，依查估辦法第2條第2款、第4條第5款、第18條及第20條第5項第2款規定，比準地應於徵收土地範圍內選取，P23地價區段中被徵收之279-3地號土地即為系爭土地其中之一，該地號土地較其他2筆土地方正，故查估單位將之選為比準地，經核並無違誤。又查估單位於比較法調查估價表之個別因素調整欄中之宗地條件及道路條件係以分割前之279-2地號土地條件填寫、評估，並於比較法調查估價表及徵收土地宗地市價估計表之備註欄記載：「臨街情形、道路種類及面前道路寬度：考量分割前宗地臨街24米新德路，基於保護被徵收人權益，上述條件以分割前地號（新北段279-2地號）評估。」經核與查估辦法第20條第5項第2款規定及內政部土地徵收補償市價查估作業手冊相符，並無上訴人所稱查估程序矛盾或與查估辦法有違之情形，故上訴人此項主張，亦有誤解，不能採取。
(四)上訴人另主張198-2、198-4地號土地其價格與系爭土地差異高達5.16倍，系爭土地之市價應再行評估等語。經查，上開土地係上訴人向財政部國有財產署中區分署雲林辦事處（下稱國產署）購入，其購入價格為每平方公尺20,160元，然國產署之函文及繳款書上之日期分別為108年7月5日及108年10月3日，顯在本件比較標的案例蒐集期間之後，難以此案例作為本件市價查估之考量。再者，國產署讓售國有地係依國有財產計價方式及國有財產估價作業程序規定辦理，與土地徵收補償價格形成之依據顯有不同。又依國產署108年10月31日台財產中雲一字第10803059750號函說明可知，國產署依國有財產估價作業程序第14點規定，以198-2、198-4地號土地與鄰地279-2地號土地有合併使用效益，且合併使用後臨24公尺寬新德路及40公尺寬計畫道路，距中國醫藥大學附設醫院約200公尺，經參酌附近土地交易價格並調整後，決定該2筆土地出售價格為每平方公尺20,160元。然該價格屬查估辦法第7條第5款之合併使用致價格明顯偏高、同條第2款規定之受期待因素影響之交易。從而，被上訴人未採用該2筆土地為本案之買賣標的實例，依法核屬有據。
(五)結論：原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷原處分關於系爭土地徵收補償處分部分，並請求判決命被上訴人就系爭土地應作成每平方公尺20,160元之徵收補償處分，均無理由，應予駁回。
四、本院經核原判決於法並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)土地徵收條例第30條規定：「(第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項)前項市價，由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。(第3項)各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。(第4項)前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」可知，被徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價，該當期市價之查估、評定，應遵循土地徵收條例第30條第4項授權內政部訂定之查估辦法所示程序、方法，由地評會具體評定之。
(二)依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定授權訂定之地評會組織規程第3條第1款、第5款、第6款規定，「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」之評議，為地評會之任務；又依同規程第4條規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農業主管等。足見，地評會為合議制組織，其所作成地價或土地徵收補償市價之評議，乃經由不同屬性之代表，各自依其專業之不同觀點，依照一定之法律程序，獨立行使職權，共同作成之決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院對於地評會就土地徵收補償市價之評定，固應予尊重，採取較低之審查密度，然非不予審查，如地評會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
(三)查估辦法第2條第2款：「比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗○○市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第3條：「(第1項)○○市或縣（市）主管機關依本辦法規定辦理土地徵收○○市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。(第2項)不動產估價師受託查估土地徵收○○市價者，應依本辦法辦理。」第4條：「土地徵收○○市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地○○市價。七、徵收土地宗地○○市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以○○市場買賣實例為主，並得○○市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：急買急賣或急出租急承租。期待因素影響之交易。受債權債務關係影響之交易。親友關係人間之交易。畸零地或有合併使用之交易。地上物處理有糾紛之交易。拍賣。公有土地標售、讓售。受迷信影響之交易。包含公共設施用地之交易。、人為哄抬之交易。與法定用途不符之交易。其他特殊交易。」第8條：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。有無特殊付款方式。實例狀況。有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條第1項：「土地徵收○○市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。」第13條第1款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房○○市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條：「(第1項)依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。(第2項)前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。……。(第3項)前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。……。」第19條：「(第1項)比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。(第2項)地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。(第3項)第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。……。」第20條：「(第1項)預定徵收土地○○市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。○○市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。(第2項)前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。……。」第22條：「(第1項)都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得分段計算。……。(第3項)第1項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地地價區段之區段線比例加權平均計算。毗鄰為公共設施用地區段，其區段地價經納入計算致○○市價降低者，不予納入。……。」等規定，係內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權，就有關土地徵收○○市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，核符授權範圍及目的，自得予適用。
(四)依上開規定可知，辦理土地徵收○○市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。○○市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價，而將之填載於「比較法調查估價表」（如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取比較標的，進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價）。復再以查估辦法第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素，調整估計預定徵收土地○○市價，並將之填載於「徵收土地○○市價估計表」，提交地評會評定。
(五)經查，被上訴人為辦理「府番大排（出口段）治理工程」，申請徵收包含系爭土地在內之63筆土地，系爭土地○○市計畫使用分區為農業區之279-2地號土地(279-2地號分割自279地號)逕為分割，並變更為河川區。系爭土地形狀為不規則形，非臨街地，地勢略低漥，附近有國小（距離1,025至1,075公尺之間）、超市（1,454至1,494公尺之間）、運動公園（1,292至1,325公尺之間）、客運站（1,939至1,981公尺之間）及加油站（390至459公尺之間），原經被上訴人劃為P21地價區段，後遭內政部108年6月24日訴願決定撤銷，被上訴人依訴願決定意旨重新審查後，考量系爭土地分割前279-2地號臨24米新德路，臨路條件較優，遂新增劃設P23地價區段，該區段範圍為莒光路以北、新德路兩側臨街地○○市計畫內農業區土地，土地利用現況為農作用，接近聚落約600公尺、運銷中心約1,600公尺、○○市場約1,650公尺，區段內道路規劃及闢建程度大部分已鋪設，有水土保持、土壤改良、修築農路、灌溉、排水等農地改良，並經108年11月20日地評會決議將系爭土地劃入P23地價區段內。查估單位於P23地價區段內選取系爭土地中之279-3地號土地為比準地，該地單面臨街、地勢略低漥、面前道路寬度為新德路24米、距市場（全○○市）1,494公尺、嫌惡設施（加油站）459公尺，且該土地因系爭工程之故由農業區變更為河川區，依查估辦法第20條第5項第2款規定，以變更前之農業區填寫，並為避免因分割致上訴人土地權益受損，前述條件均以分割前宗地（即279-2地號）評估填寫；本件估價基準日為106年9月1日，比較標的案例蒐集期間以106年3月2日至同年9月1日為原則，因該期間內成交案例較少且無適當案例，被上訴人乃依法放寬案例蒐集期間至估價基準日前1年內，以105年9月1日至106年8月31日為買賣實例蒐集期間，並選取以下同一供需圈內使用性質相同或相近之農業區地價區段土地作為比較標的，選取位於P20-5地價區段內之新南段79地號土地為「比較標的1」，選取位於P20-6地價區段內之新南段262-1地號等8筆土地為「比較標的2」，以本件比準地與上開比較標的進行區域因素及個別因素調整後，據此推估比準地比較價格為每平方公尺3,881元，再依法進位，決定P23地價區段之比準地279-3地號土地地價為每平方公尺3,900元。嗣再參酌系爭土地宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之，系爭土地與比準地依個別因素調整比較後差異率0.00%，求得系爭土地宗地試算價格均為每平方公尺3,900元，並經地評會評定通過，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張本件所選取之比準地亦非地價區段中具代表性之土地，且查估單位實際上係以279-2地號土地為評估基礎，卻以279-3地號土地為比準地，查估程序顯有矛盾並與查估辦法有違，又同一界址同一段之198-2、198-4地號土地其價格與系爭土地差異高達5.16倍，系爭土○○市價應再行評估各節，何以不足為有利於上訴人之認定，予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，則依上開說明，原判決認地評會所為地價之決定，已依法考量系爭土地條件及其所在區段影響地價因素，核與上開徵收補償相關法令均屬無違，而駁回上訴人聲明之請求，並無不合。
(六)依前引土地徵收條例第30條第1項及同條例施行細則第30條第1項規定，被徵收土地應按徵收當○○市價補償其地價， 而所謂徵收當期，係指徵收公告期滿起算一定期間，倘內政部所為之徵收處分未經撤銷或變更，縱縣市政府所為之地價補償處分嗣後經撤銷而重為處分並公告，亦不致變動該徵收當期時點之認定。上訴意旨主張本件前處分既經撤銷，被上訴人於108年12月30日另作成原處分，公告期間至109年1月30日止，應以109年度市價為本件之徵收「當期」市價，顯屬誤解法令，不足採取。
(七)再依前引查估辦法第3條之規定，辦理土地徵收補償市價查估，係由直轄市或縣（市）主管機關依查估辦法規定辦理，直轄市或縣（市）主管機關固得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，惟該受託查估之不動產估價師仍應依查估辦法辦理，而非當然適用不動產估價技術規則之規定，此觀之查估辦法第14條及第15條明文規定以：「以收益實例查估比準地收益價格之方法，依不動產估價技術規則第3章第2節規定辦理。」「買賣或收益實例之土地上有建物者，其建物成本價格之估計，依不動產估價技術規則第3章第3節規定辦理。」益明，是以不動產估價技術規則第14條：「不動產估價師應兼採2種以上估價方法推算勘估標的價格。但因情況特殊不能採取2種以上方法估價並於估價報告書中敘明者，不在此限。」之規定，不在適用之列，自不待言。而按查估辦法第6條第1項於103年11月14日修正前為「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例，調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。」修正後之規定已不限○○市場買賣實例，始得○○市場收益實例，然仍明文規定以「○○市場買賣實例為主」，且規定以「得」○○市場收益實例，而非定為「應」○○市場收益實例；又查估辦法第6條第1項後段規定「調查實例應填寫買賣實例調查估價表『或』收益法調查估價表」，顯然係因土地徵收個案調查實例之狀況不同，而應為不同調查估價表之記載，惟規範上並未要求查估機關同時填寫買賣實例調查估價表「及」收益實例之調查估價表。故調查實例，仍以○○市場買賣實例為主，倘蒐集期○○市場買賣實例數量不足以供評定徵收補償地價時，則得○○市場收益實例以佐之，並未強制兼採「比較法」及「收益法」2種估價方法。原判決亦已論明本件案例蒐集期間中，買賣資訊計8筆、不動產租賃資訊0筆，是以本件既有買賣實例，且無不能量化情形，故被上訴人採用比較法為估價方式，且於買賣實例中選取2筆（其中第2筆包括8個地號土地）為比較標的，並敘明其他不採之理由，經核並無違誤等語甚詳。上訴意旨援引本無適用餘地之不動產估價技術規則第14條規定，指摘原判決對該規定之不適用未置一詞，有判決不備理由之違法云云，顯無可採。
(八)末依前引查估辦法第2條第2款及第18條規定可知，所謂比準地係指於預定徵收土地範圍內之各地價區段內，就具代表性之土地分別予以選取，以作為查估各地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。職是，經選取作為各該地價區段之比準地，應在各該地價區段內固不待言，而究明選取比準地之目的，在於以此具代表性之土地為比較基準，查估各宗預定徵收土地之土地市價以為補償地價，是比準地自亦應在預定徵收土地範圍內，否則有何代表性可言。上訴意旨主張查估辦法第18條明白規定於「地價區段內」擇取比準地，並非僅限於「徵收土地範圍內」，原判決誤認比準地僅能在徵收土地範圍內選取，有不適用法規或適用不當之違誤云云，亦顯無可採。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴，認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，尚無所謂判決不適用法規或適用不當、判決不備理由或理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 4 月 10 日
書記官 徐 子 嵐