最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第249號上 訴 人 陳建霖訴訟代理人 李詩楷 律師被 上訴 人 新北市新莊區公所代 表 人 林煌源上列當事人間社會救助事件，上訴人對於中華民國110年1月20日臺北高等行政法院108年度訴字第487號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國107年11月7日向被上訴人申請107年度低收入戶及中低收入戶生活補助（下稱系爭申請），經被上訴人審認上訴人全戶列計人口2人即上訴人及其母親，全家不動產［含房屋及土地，合計新臺幣（下同）7,813,700元］，超過低收入戶（不動產金額：每戶不超過3,620,000元）及中低收入戶（不動產金額：每戶不超過5,430,000元）之審核標準，爰以107年11月19日新北莊社字第1072101262號函（下稱原處分）否准其申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，暨被上訴人應依上訴人系爭申請作成低收入戶或中低收入戶審查認定之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第487號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)依社會救助法第4條第1項、第4項、第5項、第4條之1第1項、第3項、第5條之1第1項、第3項等規定，及新北市政府106年9月29日新北府社助字第1061924348號函（下稱106年9月29日函）公告107年度低收入戶及中低收入戶最低生活費及家庭財產一定金額：1.家庭總收入分配全家人口每人每月低於最低生活費用，低收入戶107年度為14,385元、中低收入戶21,577元。2.全家人口之現金（含存款本金、利息）、有價證券及投資金額，低收入戶每人每年未超過75,000元、中低收入戶每人每年未超過112,500元。3.全家人口之土地公告現值及房屋評定標準價格合計金額，低收入戶未超過3,620,000元、中低收入戶未超過5,430,000元。查上訴人及其母親陳徐珠玉（下稱上訴人母親）戶籍地均在上訴人母親所有房地（門牌號碼為新北市○○區○○街00巷00號2樓），上訴人母親既為上訴人一親等之直系血親，自應計入家庭人口之範圍。被上訴人復調查：1.家庭總收入：⑴上訴人工作所得0元，以初任人員薪資55％計為14,698元，另中獎獎金40,000元，列入其他所得每月平均3,333元，合計每月為18,031元。⑵上訴人母親：工作所得0元。家庭平均所得每人每月9,016元。
是依社會救助法第5條之1第1、3項關於家庭總收入核算之規定，有關上訴人工作收入之計算，爰依身心障礙者，按基本工資核算收入百分之55計算。2.動產部分：⑴上訴人：郵局存簿餘額267元。⑵上訴人母親：0元。合計共267元，每人每年134元。3.不動產部分：上訴人母親：房屋公告現值為337,900元，土地公告現值為7,475,800元，合計不動產為7,813,700元。據此，原處分以上訴人全家不動產（含房屋、土地）價值超過低收入戶及中低收入戶審核標準，認不符合社會救助法第4條及第4條之1低收入戶及中低收入戶資格之要件，否准上訴人申請，並無違誤。
(二)直系血親相互間，互負扶養之義務，受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限，民法第1114條第1款、第1117條第1項定有明文。上訴人係54年9月15日出生，尚未屆勞動基準法第54條第1項第1款所定65歲之法定退休年齡，上訴人前任職於東陽保全股份有限公司（下稱東陽保全公司），有投保薪資為241,200元。上訴人雖領有輕度肢障身心障礙手冊，然身心障礙手冊僅記載肢障，並無法認定上訴人是否為全然無謀生能力之人，上訴人母親亦提供其所有房地供上訴人居住，足見上訴人並非不能維持生活而無謀生能力之人。上訴人既非不能維持生活而無謀生能力之人，依法自難認上訴人母親有何依社會救助法第5條第3項第9款「因其他情形特殊，未履行扶養義務」可言。其次，上訴人前於101年間，曾向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）以上訴人母親為相對人，提起請求給付扶養費之訴，經裁定駁回，提起抗告後，亦經新北地院駁回確定（下稱101年給付扶養費事件）。上訴人嗣於108年間再次以上訴人母親為相對人，向新北地院提起給付扶養費之聲請，經新北地院108年度家親聲字第590號裁定駁回其聲請，上訴人提起抗告後，復經新北地院108年度家親聲抗字第125號駁回在案（下稱108年給付扶養費事件）。上訴人以101年給付扶養費事件、108年給付扶養費事件主張其與母親間並無扶養關係存在云云，惟該等事件非認定上訴人為無謀生能力之人，自難為有利上訴人之認定。此外，上訴人就其主張為無謀生能力之人，並無提出相關事證已資佐證，自難憑信。
(三)上訴人另主張原處分之計算無依據、被上訴人未舉證證明上訴人確有其薪資收入及獎金、上訴人非在本案起訴前或起訴後有賣水果之收入云云。惟依社會救助法第5條之1第1項、第3項關於家庭總收入核算之規定可知，有關上訴人工作收入之計算，係依身心障礙者，按基本工資核算收入百分之55計算，為上開法律所明訂，與上訴人買賣水果之收入亦無關連，而上訴人有中獎獎金40,000元，有稅務電子閘門財產所得調件明細表可查，是被上訴人依上開規定核算家庭總收入，依法並無違誤。上訴人又主張上訴人母親名下所有之門牌號碼「新北○○區○○街00巷00號3樓」於109年2月11日以買賣移轉予他人，而上訴人居住其母親所有房地僅為民法使用借貸關係，難作為不利上訴人之認定云云。惟上訴人系爭申請之時間為107年11月7日，系爭房地於109年2月11日出售，並不影響原處分就系爭申請依法所為之審核結果，亦不影響上訴人母親所有房地依法為社會救助法第4條第1項、第4項規定之家庭財產，且上訴人全家不動產（含房屋、土地）價值亦超過規定為事實，上訴人主張並無可採等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，固非無據，惟按：
(一)行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽；得心證之理由，應記明於判決。行政訴訟法第189條第1項及第3項定有明文。是行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關連性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。又審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理暨經驗法則得其心證，而為事實之判斷，始稱適法。再依行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
(二)為實現憲法第155條揭示國家對於無力生活及受非常災害者，應予以適當扶助與救濟之基本國策，立法者透過社會救助法之制定，由直轄市、縣市政府對於轄區內之低收入戶、中低收入戶及遭受急難或災害者，提供生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助，並協助其自立（社會救助法第1條、第2條參照)。該法第4條第1項、第4項、第5項規定：「(第1項)本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第4項）第1項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。（第5項）第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」第4條之1第1項及第3項規定：「(第1項)本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一點五倍，且不得超過前條第3項之所得基準。二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。（第3項）第1項第2款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」第5條規定：「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、1親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。……」第5條之1規定：「（第1項）第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。……3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業服務機構媒介工作3次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。……二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。……（第3項）第1項第1款第1目之2、第1目之3及第2目工作收入之計算，16歲以上未滿20歲或60歲以上未滿65歲者，依其核算收入百分之70計算；身心障礙者，依其核算收入百分之55計算。……」
(三)行為時新北市政府為辦理低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助之申請及審核作業，依社會救助法第4條第5項、第4條之1第2項、第5條之1第4項等規定，訂定「新北市政府低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助核發作業要點」第3點第1項第3款規定：「申請低收入戶及中低收入戶資格者（以下簡稱申請人），應符合下列規定：……㈢家庭總收入、動產及不動產未超過本市公告之當年度一定金額。」第5點第1項規定：「本法第4條及第4條之1第3項所稱動產，指存款本金、投資、有價證券、中獎所得、汽車、保險給付、補償金及國家賠償金等其他一次性給與。」第7點規定：「本法第4條第4項所稱不動產，包括土地及房屋；土地價值以公告現值為準，房屋價值以評定標準價格為準。」又新北市政府106年9月29日函公告107年度低收入戶及中低收入戶最低生活費及家庭財產一定金額如下：「一、低收入戶：㈠最低生活費：每人每月新臺幣14,385元。㈡家庭財產之一定金額：1.動產金額：每人每年不超過新臺幣75,000元。2.不動產金額：每戶不超過新臺幣362萬元。二、中低收入戶：㈠最低生活費1.5倍：每人每月不超過新臺幣21,577元。㈡家庭財產之一定金額：1.動產金額：每人每年不超過新臺幣112,500元。2.不動產金額：每戶不超過新臺幣5,430,000元。三、社會救助法施行細則第5條第1項『無扶養能力』之動產及不動產限額，為不超過上開本市低收入戶家庭財產之一定金額。」經核上開作業要點及公告均係新北市政府依社會救助法前揭規定授權訂定，並未逾越授權範圍，與母法規定及立法意旨無違，自得適用。
(四)依社會救助法第4條第1項、第6項、第4條之1第1項規定可知，申請低收入及中低收入係以「戶」為審核單位，將申請人所屬「戶」內之「家庭成員」視為一生計單位，審核其是否符合接受救助之標準，並依同法第5條第2項規定，由同一戶籍內具行為能力之人代表申請。又社會救助法第5條第1項、第2項所定家庭應計算人口及例外不計入應計算人口範圍，乃將民法第1114條至第1121條有關直系血親扶養義務之精神納入，於法定扶養義務人於現實上難盡扶養責任時，由國家基於補充地位填補其中不足部分，使之達到足敷最低生活所需之水準。經查，上訴人及其母親戶籍地均設在新北市○○區○○街00巷00號2樓，該址所在房地為上訴人母親所有，上訴人於申請時居住在該房屋之情，為原審依法確定之事實。原判決以上訴人與其母親互為一親等之直系血親，全戶應列計人口共2人（上訴人及其母親），固非無據。然如前所述，一親等直系血親因其他特殊情形，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜者，社會救助法第5條第3項第9款乃特別明文得將未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境之親屬予以排除於低收入戶應計算人口範圍外，以擴張社會救助之範圍。而同條第4項規定：「前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。」即同時授權由直轄市、縣（市）主管機關基於職權，考量具體個案情形，自主決定是否將未履行扶養義務之人免計列入家庭應計算人口之範圍。新北市政府依前揭規定之授權，乃訂定「新北市政府社會救助法第5條第3項第9款處理原則」（見原審卷第189頁），其第2點規定：「申請低收入戶或中低收入戶扶助未通過，經新北市政府（以下簡稱本府）評估應負扶養義務人無扶養事實或無力扶養，致申請人生活陷於因境，得派員訪視，以申請人最佳利益考量，符合下列情形之一者，認定應負扶養義務之直系血親不列入家庭應計算人口：㈠與其他家庭成員失聯之老人，應負扶養義務人無法尋獲或經評估無力扶養者。㈡無工作能力之身心障礙者，應負扶養義務人無法尋獲、經評估無力扶養或與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。㈢單親家庭之成員，與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。㈣其他因情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境經本府社會局認定者。」第3點規定：「本法第5條家庭應計算人口範圍，經本府依前點派員訪視以專案認定不列入家庭應計算人口範圍者，應評估家庭生活狀況核定低收入戶或中低收入戶資格及其扶助額度。」經核上開處理原則係新北市政府依社會救助法第5條第4項規定授權訂定，並未逾越授權範圍，與母法規定及立法意旨無違，亦得適用。
(五)經查，上訴人於107年11月7日申請107年度低收入戶及中低收入戶之生活補助，經被上訴人審認上訴人全戶列計人口2人即上訴人及其母親，有關家庭總收入部分，上訴人工作所得0元，以初任人員薪資55％計為14,698元，另中獎獎金4萬元，列入其他所得每月平均3,333元，合計每月為18,031元，其母親工作所得0元，故家庭平均所得每人每月9,016元；有關動產部分，上訴人郵局存簿餘額267元，其母親0元。合計共267元，每人每年134元；不動產部分，上訴人母親所有房屋公告現值為337,900元，土地公告現值為7,475,800元，合計不動產為7,813,700元，其價值超過低收入戶及中低收入戶審核標準，認不符合社會救助法第4條及第4條之1低收入戶及中低收入戶資格之要件，而以原處分否准所請等情，為原審依法所認定之事實。原判決上揭認定固非無據，惟查關於原判決核認上訴人工作所得0元，以「初任人員薪資」55％計為14,698元部分，社會救助法第5條之1第1項第1款第2目明定有工作能力未就業者，依「基本工資」核算；同條項第1款第1目則規定已就業未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業「初任人員每月平均經常性薪資」核算。訴願決定就此載明：上訴人年53歲，為有工作能力未就業者，應依「基本工資」核算其工作收入，而上訴人為身心障礙者，是其工作收入以基本工資22,000元×55％計算為12,100元等語（見原審卷第39頁）。原判決前開認定上訴人未就業，工作所得為0元，其以「初任人員薪資」55％計為14,698元（參見原判決第8頁），計算依據為何？似與前述規定未合，容有判決適用法規不當及判決不備理由之違法。
(六)復以，上訴人主張其本人不能維持生活而無謀生能力，且其母親有社會救助法第5條第3項第9款所定不負扶養義務之情形乙節。按直系血親互負扶養義務，扶養義務乃特定人對不能依自己之資產或勞力謀生之特定人，為必要經濟供給之親屬法上義務，故受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限，此觀諸民法第1114條、第1117條第1項等規定甚明。所謂不能維持生活，係指不能以自己之財產及勞力所得以維持自己之生活而言。所謂謀生能力並不專指無工作能力而言，雖有工作能力而不能期待其工作（如因病不能工作、因照顧幼兒而無法工作等）、或因社會經濟情形失業，雖已盡相當之能事，仍不能覓得職業者，亦非無受扶養之權利。查上訴人母親於本件申請時雖有新北市○○區○○街00巷0號2樓、3樓房地之不動產，然其工作所得、動產（含存款）均為0元，有被上訴人查調之稅務電子閘門財產所得調件明細表影本附卷可稽（見原處分卷第29頁）。參諸上訴人所提其請求上訴人母親給付扶養費事件之新北地院102年度家聲抗字第58號民事裁定（見訴願卷第12至18頁，原審為同院101年度家親聲字第257號裁定）所載，上訴人母親為30年1月12日生，於該案裁定時年滿73歲，顯無工作能力，除租金收入外，並無其他收入所得；又上訴人母親因跌倒骨折，罹患糖尿病等疾，長期臥床療養，生活自理能力不佳，須聘僱看護日夜照護，是其租金收入用以支付其看護費用、醫療費用、特別營養補給品等生活所需後，已入不敷出而需貸款支應，堪認上訴人母親已無謀生能力，而其財產收入亦僅能勉強維持自己生活等情，因此駁回上訴人之抗告（原審裁定駁回上訴人之聲請），更遑論上訴人母親於本件上訴人申請時（107年11月7日）已年滿77歲，衡情更無謀生能力，難以扶養上訴人。至原判決雖審認上訴人前任職於東陽保全公司，投保薪資為241,200元，況上訴人母親亦提供其所有房地供上訴人居住，足見上訴人並非不能維持生活而無謀生能力之人（參見原判決第10頁），固有被上訴人所提新北市107年度總清查資料明細表（薪資投保）1份為憑。然依該表記載：「投保單位：東陽保全公司、投保薪資：241,200元、異動狀況：
退、生效日期：102年4月11日、轉入日期：106年10月17日」等語（見原處分卷第31頁），難以判斷上訴人究於何時任職於東陽保全公司，原判決據此認定上訴人於本案申請時為並非不能維持生活且無謀生能力之人，自屬速斷。且依上訴人於原審所提其請求上訴人母親給付扶養費事件之新北地院108年度家親聲抗字第125號民事裁定，已論及上訴人向其胞妹陳秋燕等人請求給付扶養費之同院106年度家親聲字第395號民事裁定（下稱106年民事裁定，上訴人提起抗告，經新北地院107年度家親聲抗字第49號民事裁定駁回），認定上訴人身心狀況及工作能力均不佳，屬於無謀生能力之人，且不能以自己勞力維持生活，上訴人之妹陳秋燕、陳秋虹應按月給付扶養費各4,000元、6,200元（見原審卷第63頁），涉及上訴人於本件申請年度，有無謀生能力、能否維持生活之判斷。原審本於事實審法院職權，應或依職權調閱或闡明上訴人提出新北地院106年民事裁定或相關卷宗，並就上開民事裁定所呈現之爭點曉諭兩造就此部分充分攻防，予以釐清。綜上，上訴人何時任職於東陽保全公司、於本件申請年度有無工作及有無謀生能力等情，攸關本件是否合致「新北市政府社會救助法第5條第3項第9款處理原則」第2點第2款之判斷，猶有再予詳加調查之必要。原審未為必要之證據調查，亦未於判決理由為必要之說明，已有未依法調查證據，及判決不備理由之違法。此外，上訴人請求其妹陳秋燕等人給付扶養費事件，業經同院106年裁定其妹陳秋燕、陳秋虹應按月分別給付4,000元、6,200元確定，另每月領有政府給付身心障礙補助3,500元等情（見原審卷第63頁之新北地院108年度家親聲抗字第125號民事裁定所載），則上訴人既獲上開扶養費、補助費，是否仍為不能維持生活而無謀生能力之人，原審亦應一併予以審究。
(七)又依法互負扶養義務之親屬或家庭成員是否得予排除於社會救助法所稱之低收入戶、中低收入戶應計算人口範圍，依前揭「新北市政府社會救助法第5條第3項第9款處理原則」第2點規定，應經由主管機關訪視後，依實際狀況逐案認定，非可當然一概排除。本件被上訴人函請新北市政府社會局審核，該局固以108年2月1日新北社助字第1080215315號函（下稱108年2月1日函）略以：經查上訴人母親有提供名下房屋供上訴人居住，故不予排除等語（見原處分卷第20至22頁）。惟人之生活消費，涵蓋食、衣、住、行、育樂等項，上訴人母親無償提供房屋給上訴人居住，固解決居住需求此一項目，然倘其餘生活項目未獲基本需求之滿足，是否即受有扶養事實，而不予排除計算人口範圍？且上訴人於原審主張其1人居住在新北市○○區○○街00巷00號2樓（見原審卷第185頁），似未與其母親共同居住，是否符合上開處理處理原則第2點第2款「與一親等直系血親尊親屬未共同生活」之要件，新北市政府社會局108年2月1日函並未論及，僅以上訴人母親有提供名下房屋供上訴人居住，即核定不予排除計算人口範圍，自屬速斷。原判決對於前述主管機關訪視後，依實際狀況逐案認定乙節，未予論述，然其事實及相關爭點之釐清，攸關本件原處分是否合法之判斷，原審未為必要之證據調查，亦未於判決理由為必要之說明，已有未依法調查證據，及判決不備理由之違法。
(八)綜上所述，原判決既有上揭可議之處。上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
書記官 高 玉 潔