最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第260號上 訴 人 海軍一九二艦隊代 表 人 許志中訴訟代理人 廖榮吉
唐堯泰被 上訴 人 黃弘霖上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國110年2月4日高雄高等行政法院109年度訴字第304號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國98年6月28日就讀海軍軍官學校正期班，並於102年7月1日任官，依98學年度軍事學校正期班甄選入學招生簡章（下稱招生簡章）應服役滿月數為120月，惟被上訴人後因個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，案經國防部海軍司令部以108年8月13日國海人管字第1080007167號令（下稱海軍司令部108年8月13日令）核定不適服現役退伍，並自108年8月16日零時生效，因而被上訴人尚有46個月之現役未服滿，上訴人乃依「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼賠償辦法」（下稱公費賠償辦法）第5條第1項準用「陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法」（下稱退伍賠償辦法）第3條第1項規定，請求被上訴人賠償所受領之公費待遇及津貼等費用計新臺幣（下同）861,074元，因被上訴人迄未償還，上訴人乃提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應給付上訴人861,074元及自起訴狀繕本送達翌日至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。經高雄高等行政法院109年度訴字第304號判決（下稱原判決）判命被上訴人應給付上訴人430,537元，及自109年9月30日至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息；上訴人其餘之訴駁回。上訴人就對其不利之部分不服，提起本件上訴（被上訴人未上訴，原判決主文第1項部分已告確定）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)被上訴人係於98年6月28日就讀軍事學校之海軍軍官學校正期班，依其入學時之招生簡章「總則」「拾肆、一般規定」，其中第7款載明「軍費生在校受訓期間因故依『軍事學校學生研究生學籍規則』或『國軍各軍事學校學則』遭學校開除或退學者，應依『軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法』（下稱公費發給及賠償辧法）賠償在校期間所受領之公費待遇及津貼。保證人應負連帶賠償責任……保證人未履行全部清償責任者，應依行政程序法第148條逕受強制執行，並連帶負責賠償訴訟及強制執行費用。」另第11款載明「軍費生畢業任官後，因年度考績丙上以下或個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，予以退伍，致未服滿招生簡章所定之現役最少年限者，應依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。」以及其後附有「軍費生賠償在校期間公費待遇及津貼保證書」（下稱保證書)，約明保證人未履行全部清償責任者，應依行政程序法第148條逕受強制執行，並連帶賠償訴訟及強制執行費用，及「軍費生就學服役志願書」（下稱志願書)約明如就學期間因故遭退學或開除學籍，或畢業任官後因不適服現役，致退伍未服滿招生簡章所定現役最少年限者，將依招生簡章及國防部令頒「軍事學校退學休學開除學籍學生服役處理辦法」、公費發給及賠償辦法等相關規定處理服役、賠償之相關事宜。
(二)本件被上訴人既經簽署前揭志願書而得就讀海軍軍官學校正期班，則軍事學校與被上訴人間即已訂定行政契約，該年度招生簡章即當然為雙方之契約權義內容，訂約當事人自均負有履行之義務。今被上訴人於海軍軍官學校畢業任官後，因個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，經海軍司令部108年8月13日令核定不適服現役退伍，並自108年8月16日零時生效，致被上訴人尚有46個月之現役尚未服滿，則依招生簡章總則第拾肆項第11款之約定，被上訴人所應負之契約義務，即係「依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼」。而被上訴人所受領之公費待遇及津貼計有：基礎教育費用1,120,310元、分科教育費用2,830元，合計1,123,140元，其未服滿役期之比例為46／120，則依招生簡章約定之賠償金計算結果，被上訴人應賠償上訴人之費用即為430,537元。
(三)招生簡章總則第拾肆項第11款之約定，係援引行為時公費發給及賠償辦法第9條第3項規定而來，惟行為時公費發給及賠償辦法第9條第3項之規定，已於104年6月1日修訂於公費賠償辦法第5條第1項規定，但當時並未改變賠償比例及倍數；迨至107年12月11日始將公費賠償辦法第5條修正如現行法令所示。又因其另準用同一時期新制訂之退伍賠償辦法第3條第1項規定之結果，明定未依招生簡章服滿役期者，應依其所受領之公費待遇、津貼等費用2倍金額計算後，再依其未服滿役期之比率賠償，而明顯改變軍事學校畢業任官者因故未服滿招生簡章所定役期者之賠償額度。雖退伍賠償辦法第3條第2項規定107年6月23日以後入學軍費生之賠償金計算方式，如招生簡章另有規定者，從其招生簡章之規定，但此至多表示招生簡章之約定高於退伍賠償辦法之規定，尚非謂107年6月23日以前入學軍費生之賠償金計算方式，即可無視於既有且合法生效招生簡章之約定，而逕一律適用107年11月29日始新訂之退伍賠償辦法。且退伍賠償辦法無任何明文規定可溯及適用於制訂新法前所有已畢業任官之軍費生；況被上訴人入學當時之招生簡章就此等賠償金計算方式已有明文規範，迄今均未經契約當事人合意變更上開約款。縱使上訴人基於退伍賠償辦法第3條訂定理由認定提高賠償倍數具有追求重大公益之目的需求，但上訴人未曾依行政程序法第146條第2項規定補償相對人因此所受之財產上損失前，本不得單方調整雙方行政契約約款以提高違約金賠償倍數；上訴人亦不曾依行政程序法第146條第3項規定於法規命令變更之際以書面通知被上訴人，並使被上訴人得依同條第4項規定行使契約終止權限，則被上訴人於入學時所議定之行政契約約款自不因公費賠償辦法及退伍賠償辦法之事後修訂而所有改變。故上訴人主張本件為法規不真正溯及適用，被上訴人不適服現役而退伍發生於108年8月間，即應有現行公費賠償辦法第5條第1項準用退伍賠償辦法第3條第1項規定之適用而需提高賠償倍數，被上訴人賠償金額應為原招生簡章約定賠償金額之2倍即861,074元云云，尚屬無據，不應採取。
(四)行政程序法第149條規定，本法未規定者，準用民法相關規定，因行政程序法並無利息之規定，故民法第203條、第229條第2項及第233條第1項前段關於遲延利息之規定，自得準用。是綜上可知，上訴人依被上訴人入學之系爭招生簡章及公費賠償辦法第5條第1項準用退伍賠償辦法第3條第1項規定，請求被上訴人應依尚未服滿現役最少年限之比率賠償所受領之公費待遇及津貼合計430,537元及自起訴狀繕本送達（109年9月29日）翌日即109年9月30日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。至逾此部分所為之請求，為無理由，應予駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。查國防部各軍事學校設立之宗旨，係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，並以提供公費，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，是以接受公費軍事教育者，並非僅以完成軍事教育為已足，而是以畢業後服一定年限之常備兵役為主要目的。因此，軍事學校與依招生簡章報考軍事學校經錄取之軍費生間，即屬為達到上開行政目的，雙方約定由學校提供公費給付，學生享有公費就學之權利並負擔完成學業，及於畢業後服一定年限常備兵役義務之行政契約，有關招生簡章之規定乃構成行政契約之內容，軍費生即負有於畢業任官後，應服滿招生簡章所定現役最少年限之義務。
(二)另按軍事教育條例第17條規定：「(第1項）軍事學校及預備學校之學員生，除自費學生外，享有公費待遇及津貼。（第2項）前項公費待遇及津貼發給條件、基準、程序、受領年限、應履行義務及其他應遵行事項之辦法，由國防部擬訂，報請行政院核定之。」第18條規定：「(第1項）前條第1項受領公費待遇及津貼之學員生，違反應履行義務及應遵行事項規定時，應予賠償。（第2項）前項賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，由國防部定之。」國防部依上開條例第17條第2項、第18條第2項之授權，於96年1月9日修正發布「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」（即前開簡稱之公費發給及賠償辧法）第9條第3項、第7項規定：「（第3項）軍費生畢業任官後，因年度考績丙上以下或個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，予以退伍，致未服滿招生簡章所定之現役最少年限者，應依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。（第7項）第3項至前項賠償之計算基準，按尚未服滿現役最少年限之比率計算，以月為採計單位，未滿1月者不計。」嗣於104年6月1日修正為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給辦法」，同日另依依軍事教育條例第18條第2項規定訂定「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼賠償辦法」（即前開簡稱之公費賠償辧法），其第5條第1項前段規定：「軍費生畢業任官後，未服滿招生簡章所定之現役最少年限者，應依尚未服滿現役最少年限之比率，賠償所受領之公費待遇及津貼。」嗣於107年12月11日修正發布為：「軍費生畢業任官後，依陸海空軍軍官士官服役條例第15條第1項第5款、第7款、第8款及第9款規定核定退伍，而未服滿招生簡章所定役期者，其賠償範圍、分期賠償及免予賠償等相關事項，準用陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法之規定。」而陸海空軍軍官士官服役條例第15條第1項第5款、第3項規定：「（第1項）常備軍官、常備士官，有下列情形之一者，予以退伍：……五、年度考績丙上以下或因個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役。（第3項）依第1項第10款提前退伍之人員，未依招生簡章服滿役期者，應予賠償；其賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，由國防部定之。」國防部依上開授權於107年11月29日訂定「陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法」（即前開簡稱之退伍賠償辧法）第3條第1項前段規定：「軍官、士官依本條例第15條第1項第10款規定退伍，而未依招生簡章服滿役期者，應以就讀預備學校與接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。」可知軍費生畢業任官後，因個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，予以退伍，致未服滿招生簡章所定的現役最少年限者，依前揭規定之規範，於現行公費賠償辧法修正前，按尚未服滿現役最少年限的比例，賠償所受領的公費待遇及津貼；依上開辧法現行規定，則按受領公費待遇及津貼合計總金額的2倍金額計算後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期的比率賠償。
(三)行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」第146條第1項至第4項規定：「（第1項）行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。（第2項）前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。（第3項）第1項之調整或終止及第2項補償之決定，應以書面敘明理由為之。（第4項）相對人對第1項之調整難為履行者，得以書面敘明理由終止契約。」第147條第1項及第2項規定：「（第1項）行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。（第2項）前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。」可知公法上法律關係得以契約設定之，為確保法律關係的明確，行政契約的締結原則上應經書面方式為之。惟所稱書面，不以單一文件為必要，當事人雙方以書面往返達成合意，縱未在同一書面上共同簽名，仍符合書面方式，例如公費生於受領公費前，填具志願書、保證書等，以保證其服務義務及應遵循事項的履行，亦應認該雙方當事人有訂定行政契約的合致意思表示（司法院釋字第348號解釋理由書參照）。經查，被上訴人報考就讀海軍軍官學校正期班，其同意招生簡章內容並報告參加考試，即係對上訴人之要約（招生簡章）所為之承諾，而與之成立行政契約，並以招生簡章為該契約之內容，雙方當事人應本於誠信原則履行契約上之義務。衡諸招生簡章總則約明：「拾肆、一般規定：……七、軍費生在校受訓期間因故依『軍事學校學生研究生學籍規則』或『國軍各軍事學校學則』遭學校開除或退學者，應依『軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法』賠償在校期間所受領之公費待遇及津貼。保證人應負連帶賠償責任……保證人未履行全部清償責任者，應依行政程序法第148條逕受強制執行，並連帶負責賠償訴訟及強制執行費用。……十一、軍費生畢業任官後，因年度考績丙上以下或個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，予以退伍，致未服滿招生簡章所定之現役最少年限者，應依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。」其後並附有保證書，約明保證人未履行全部清償責任者，應依行政程序法第148條逕受強制執行，並連帶賠償訴訟及強制執行費用（見原審卷第110頁）；及附有志願書，約明如就學期間因故遭退學或開除學籍，或畢業任官後因不適服現役，致退伍未服滿招生簡章所定現役最少年限者，將依招生簡章及國防部令頒「軍事學校退學休學開除學籍學生服役處理辦法」、公費發給及賠償辦法等相關規定處理服役、賠償之相關事宜（見原審卷第111頁）。被上訴人嗣於102年7月1日任官，依招生簡章應服役滿月數為120月，惟其後因個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，並由海軍司令部108年8月13日令核定不適服現役退伍，自108年8月16日零時生效，致被上訴人尚有46個月之現役尚未服滿。而被上訴人先前所受領之公費待遇及津貼計有：基礎教育費用1,120,310元、分科教育費用2,830元，合計1,123,140元，依其未服滿役期比例46／120計算之數額為430,537元等情，為原審確定之事實，核與卷內證據相符，自可作為本件判斷之基礎。
(四)又行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」所謂違約金係指當事人為確保債務之履行，約定債務人於債務不履行（包括給付不能、給付遲延及不完全給付）時，應支付之金錢或其他給付（民法第250條第1項參照）。上開有關違約金之規定與行政契約不相牴觸，自得準用於行政契約。查被上訴人98年入學時之招生簡章第拾肆項第11款載明：「軍費生畢業任官後，因年度考績丙上以下或個人因素1次受記大過2次以上，經人事評審會考核不適服現役，予以退伍，致未服滿招生簡章所定之現役最少年限者，應依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼。」其既約定應賠償所受領之公費待遇及津貼，以確保軍費生分發任職之義務履行，核其性質應屬違約金之約定（本院106年3月份第1次庭長法官聯席會議參照）。又違約金多寡將影響當事人是否參與該法律行為之意願，倘違約金數額不明確，即無法評估參與之法律風險，故違約金之金額及如何計算，通常於訂約時即已確定。衡酌前開招生簡章總則第拾肆項第11款明文「賠償所受領之公費待遇及津貼」，係有關違約時賠償事宜之約定，其既未特別約定倍數，解釋上應為1倍。原判決據此論明：依被上訴人入學時之招生簡章總則第拾肆項第11款約定，其後並附有保證書，約明保證人未履行全部清償責任者，應依行政程序法第148條逕受強制執行，並連帶賠償訴訟及強制執行費用；及附有志願書，約明如就學期間因故遭退學或開除學籍，或畢業任官後因不適服現役，致退伍未服滿招生簡章所定現役最少年限者，將依招生簡章及國防部令頒「軍事學校退學休學開除學籍學生服役處理辦法」、公費發給及賠償辦法等相關規定處理服役、賠償之相關事宜。被上訴人既經簽署前揭志願書而得就讀海軍軍官學校正期班，揆諸上開說明，軍事學校與被上訴人間即已訂定行政契約，該年度招生簡章即當然為雙方所簽訂契約之權義內容，經審酌其內容具體明確，且無損及人民基本權利，復未違反現行法令規定及悖離法秩序價值，則訂約當事人自均負有履行之義務。被上訴人經國防部海軍司令部以核定不適服現役退伍，尚有46個月之現役尚未服滿，則依前揭招生簡章總則第拾肆項第11款之約定，被上訴人所應負之契約義務，即係「依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼」，依前揭招生簡章約定之賠償金計算結果，被上訴人應賠償上訴人之費用即為430,537元等語（參見原判決第7至11頁），已詳述法律上之意見，核無不合。上訴人主張招生簡章總則第拾肆項第11款約定所謂「依尚未服滿現役最少年限之比例，賠償所受領之公費待遇及津貼」，僅係概括敘述應予賠償之要件，並非賠償倍數之依據，原判決以系爭招生簡章上開記載作為認定賠償金額為1倍之依據，顯有適用法規不當及理由不備之違背法令云云，委無足採。
(五)又締結行政契約的當事人，對於契約內容，應本於誠信原則履行契約上之義務，當事人若欲調整契約內容或終止契約，須經雙方合意變更，或因為重大公益考量、情事重大變更等因素，並補償相對人損失，始得為之（行政程序法第146條、第147條參照）。因此契約成立生效後，除契約約定適用特定法規，且約明其權利、義務隨法規修正而變動外，當事人的權利、義務已經確定，不因締約後的事實或法令變更而使契約效力自動隨之變更，否則將與契約相對人締約時的認知基礎有違，而違反信賴保護原則及誠實信用原則。上訴人主張公費發給及賠償辦法嗣後雖有修正，然非契約內容之調整，並非行政程序法第146條適用之範疇，原判決認定本案已屬契約內容之調整，而符合行政程序法第146條之要件，顯有不適用法規或適用不當之違背法令；又任何法規皆非永久不能改變，招生簡章之所以概括律定其賠償事項，即為使被上訴人得以預見法規未來仍有更迭之可能，至於應以何時之法規求償，自應以「符合賠償要件時」之現行法規，而非訂定行政契約當時之法規予以認定云云。惟被上訴人報考就讀海軍軍官學校正期班，該軍事學校與被上訴人間訂定行政契約，已如前述。被上訴人簽署之志願書載明：「如就學期間因故遭退學或開除學籍，或畢業任官後因不適服現役，致退伍未服滿招生簡章所定現役最少年限者，將依招生簡章及……相關規定處理服役、賠償等相關事宜。」（見原審卷第111頁）其既約定以應賠償在學期間之費用，確保學生分發任職之義務履行，核其性質係屬違約金之約定，亦如前述，其金額及計算方式自不容許單方更改。上訴人雖指稱任何法規皆非永久不能改變，上訴人求償自應以符合賠償要件時之現行法規為準云云。惟前揭公費發給及賠償辧法、公費賠償辦法及退伍賠償辧法等規定，固作為自願接受公費教育、訓練之軍校生訂定行政契約之準據，惟上訴人與被上訴人既已簽訂行政契約，雙方當事人應履行該契約內容所約定之義務。換言之，被上訴人之權益受影響者，係受雙方簽訂契約之內容所拘束，並非前揭辦法本身規定所致（司法院釋字第348號解釋意旨參照）。因此，除非契約明文約定違約時賠償金額及計算方式隨同法規修正而變更，否則不因締約後的事實或法令變更而使契約效力自動隨之變更。原判決對此論明：招生簡章總則第拾肆項第11款約定係援引行為時有效之公費發給及賠償辦法第9條第3項規定而來；惟上開辦法已於104年6月1日修訂為公費賠償辦法，並將上開規定納入該辦法第5條規定，但當時並未改變賠償比例及倍數；迨至107年12月11日始將上開辦法第5條修正如前揭現行法令所示，又因其另準用同一時期新制訂之退伍賠償辦法第3條第1項規定之結果，明定未依招生簡章服滿役期者，應依其所受領之公費待遇、津貼等費用2倍金額計算後，再依其未服滿役期之比率賠償，而明顯改變軍事學校畢業任官者因故未服滿招生簡章所定役期者之賠償額度。雖退伍賠償辦法第3條第2項規定107年6月23日以後入學軍費生之賠償金計算方式，如招生簡章另有規定者，從其招生簡章之規定，尚非謂107年6月23日以前入學軍費生之賠償金計算方式，即可無視於既有且合法生效招生簡章之約定而逕一律適用107年11月29日始新訂之退伍賠償辦法。姑不論前揭退伍賠償辦法均無隻字明文規定可溯及適用於制訂新法前所有已畢業任官之軍費生，更何況被上訴人入學當時之招生簡章就此等賠償金計算方式已有明文規範，迄今均未經契約當事人合意變更上開約款，縱使上訴人基於退伍賠償辦法第3條訂定理由認定提高賠償倍數具有追求重大公益之目的需求，但上訴人不曾依行政程序法第146條第2項規定補償被上訴人因此所受之財產上損失前，本不得單方調整雙方行政契約約款以提高違約金賠償倍數，更無論上訴人亦不曾依同條第3項規定於法規命令變更之際以書面通知被上訴人，並使被上訴人得依同條第4項規定行使契約終止權限，則被上訴人於入學時所議定之行政契約約款自不因公費賠償辦法及退伍賠償辦法之事後修訂而所有改變等語（參見原判決第11、12頁），業已詳述其心證之依據及理由，其認事用法並無違誤，要無上訴人所指不適用法規或適用不當之違法，上訴人仍執其一己主觀之見解而為爭執，並無可採。
(六)綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決不利上訴人之部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 30 日
書記官 劉 柏 君