最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第276號上 訴 人 洪嘉勝訴訟代理人 曾國龍 律師
林君達 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 林倖如 律師上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國110年1月28日臺北高等行政法院108年度訴字第1645號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國102年9月16日自法院拍賣取得新北市○○區板南段(下稱板南段)000地號土地(96年重測前為同區○○段○○○小段000-0地號，下稱系爭土地)所有權。上訴人於104年底在系爭土地設置水泥平臺及柵欄，遭民眾檢舉妨礙通行，經新北市政府警察局○○分局參據被上訴人所屬養護工程處於103年間辦理會勘結論認定系爭土地具公用地役關係之現有巷道範圍；暨被上訴人所屬城鄉發展局查復系爭土地屬曾指定建築線在案之現有巷道，認系爭土地為具有公用地役關係之現有道路，不得私自設置路障占用，依道路交通管理處罰條例第82條規定逕行拆除該地上物，並以108年9月25日新北警中交字第1080000000號書函告知上訴人。上訴人認系爭土地顯不具公用地役關係，以被上訴人為被告提起行政訴訟，聲明：確認系爭土地公用地役之法律關係不存在，經原審法院判決駁回，遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭土地於35年總登記時地目為「道」；79年間分割增加重測前○○○小段000-00地號(重測後為板南段000地號，下稱581地號土地)，上訴人於102年10月18日因拍賣取得系爭土地所有權(面積38.36平方公尺)，並於103年3月28日申請塗銷地目登記。而起造人銘晉塑膠有限公司(下稱銘晉公司)為在板南段575地號(下稱575地號)土地興建萬豐企業天廈(下稱萬豐大樓)，委由建築師於78年6月6日申請指定建築線，依改制前臺北縣政府核准之建築線指示圖所示，建築基地南側係以575地號與系爭土地、581地號間之地界線為建築線；現況計畫圖就系爭土地及581地號位置並註明「現有路已鋪設水泥退縮建築」，足認建築主管機關已認定系爭土地為具有公用地役關係之既成道路。另銘晉公司申請核發新建萬豐大樓之78中建字第1228號建造執照(下稱萬豐大樓建照)係併案辦理拆除執照，依卷內資料顯示575地號土地上原有門牌號碼○○市○○路0段558-1、560號建物，分別於63年7月2日及73年6月8日指定建築線，並據以領得建造執照(63年建字第2025號、73年建字第1193號)及使用執照(64年使字第985號、73年使字第1556號)；建築師於78年申請指定建築線，即敘明：
「……該基地面臨之現有道路，已通行20年以上，其地目於民國35年時已登記成道地目，且該現有路因大於計畫道路，經民國63年及73年指定為建築線，並於63年及73年領取合法之建照、使照及完成合法之建物登記……」等語，並繪有圖說。
準此，系爭土地早於63年間即被認定為供通行之現有道路，並已指定建築線在案。再者，575地號土地上原有門牌號碼○○路0段558-1、560、562、564、566號等建物(下稱558-1號等5建物)均面臨系爭土地，並以之為進出通道；其中至少558-1及560號均為合法建物。且依萬豐大樓建照卷內之78年間現場照片，亦可見558-1、560、562、564號等門牌建物，其門前面臨之系爭土地，其間並無任何阻隔，確實供公眾通行，亦無事證足認所有權人有阻止之情事。又依萬豐大樓建照內現況圖，575地號土地上編有上開558-1號等5建物門牌；核該等門牌於68年間整編，足見初編時間更早，而後於78年拆除改建，接續於80年再度編訂，迄今均已超過40年，亦可佐證系爭土地供公眾繼續和平通行已20年以上。又建築主管機關為建築線指定，雖非判斷是否具公用地役關係之唯一依據，但其認定得作為審酌之重要憑據。而依前述相關事證資料，無論依78年建築線指定案時已通行20年，或63年、73年間已指定建築線，被上訴人主張系爭土地持續供通行超過20年以上之情，堪以採認。
(二)上訴人雖主張萬豐大樓興建之初，系爭土地原所有權人周添枝曾提出陳情書，申請撤銷78年建照，足認原所有權人有阻止情事云云，惟查，依周添枝書立之陳情書記載：「本人所有土地坐落臺北縣○○市○○段000之0地號，是該建照之基地之前側，靠建築線之地該與本人之土地合併建築，現貴府誤發建築執照……」等語，係主張萬豐大樓起造人應與其合併建築，並非對系爭土地於公眾通行之初有阻止情事。況周添枝復於79年4月26日出具申請書，表示已經與改建大樓之起造人達成和解，更於79年6月12日將系爭土地出售予萬豐大樓之起造人黃淑華；黃淑華於79年12月取得系爭土地所有權全部，於81年11月出售予同為萬豐大樓起造人之源昌工業股份有限公司，渠等為萬豐大樓之起造人，更無阻止通行之情。足見萬豐大樓於80年8月23日取得使用執照後，系爭土地仍持續供萬豐大樓相關人員及往來公眾通行，以連接計畫道路，土地所有權人並無阻止情事，上訴人此部分主張，並無足採。
(三)上訴人雖復主張其拍賣取得系爭土地前，已先申請土地使用分區證明為工業區，認為可供建築、停車、設攤，故拍賣取得，且萬豐大樓在系爭土地鋪設地磚供停放機車之用，復設置禁止停車圍欄，足認非供公眾通行必要云云。惟查，系爭土地深度僅2.25公尺，屬面積狹小之基地，不得建築，甚至小於汽車停車格之寬度(2.5公尺)；在此情形下，若任由土地所有權人予以阻隔，自會造成通行困難，非僅為通行之便利或省時。而萬豐大樓為廠辦大樓，進出人員為不特定之多數人，難謂非為不特定公眾通行所必要，且上訴人因在系爭土地設置水泥平臺及欄杆，萬豐大樓管理委員會以該設施造成居民出入不便為由，申請調解，調解後該管理委員會同意就部分系爭土地(8.83平方公尺)給付租金，上訴人則拆除上開部分水泥地及柵欄，益徵系爭土地對於通過萬豐大樓之必要性。再者，系爭土地有部分土地(參見原審卷複丈成果圖所示A部分、面積3.58平方公尺)係在○○路0段568巷巷口，而○○路0段568巷係供不特定人通行，早在68年4月10日另案為68T定145號指定建築線時，已認定該巷為既成巷路。而○○路0段568巷貫穿中和區○○路0段及中正路，不特定公眾均可通行，當行人行走至○○路0段時，自然連接至系爭土地。雖○○路0段計畫道路有人行道，然其路面非寬，且中間均有路樹阻擋，系爭土地確供不特定人通行所必要。又萬豐大樓在系爭土地設置禁止停車之低矮路障圍欄等，係屬活動設施，僅占系爭土地一部分，且其用意在於阻止任意停車影響通行，而非中斷通行，縱認有部分中斷通行之可能，僅涉是否應強制拆除之問題，而非「因地理環境或人文狀況改變」之情，故上訴人主張因設置路障圍欄之情事變更，公用地役關係不復存在云云，自無可採等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、本院查：
(一)按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……。
既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」司法院釋字第400號解釋理由書闡釋甚詳。因此，既成道路成立公用地役關係之要件，須為：1.供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利及省時；2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；3.經歷之時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷。又私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，雖該土地之所有權人仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的而作他用。
(二)建築法第48條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。(第2項)前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」(73年11月7日修正公布前無第2項規定)第101條規定：「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」(89年12月20日修正公布前規定：「省(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」)71年3月13日修正發布之臺灣省建築管理規則(已於94年6月20日公告廢止)第2條規定：「建築基地面臨計畫道路或供公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線。……。」第4條第1項規定：「本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：巷路寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2公尺以上……巷路旁之房屋已編有門牌者。不妨礙都市計畫公共設施保留地者。」107年8月8日修正發布之新北市建築管理規則第3條規定：「(第1項)本規則所稱現有巷道，其範圍如下：具公用地役關係之巷道。經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路。經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續之私設通路。本法於中華民國73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。(第2項)前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」(本規定與修正前即100年6月8日訂定發布之同規則第2條規定，僅條次移列及酌作文字修正，實質內容相同)。由此可知，依上開建築法規認定之既成巷路、現有巷道，其目的均在於供為指定建築線之用，以解決建築基地未面臨依法公告之道路的問題。又新北市建築管理規則第3條第1項所稱之現有巷道，有4種情形，其中第1款「具公用地役關係之巷道」，依同條第2項規定應查認是否符合「須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」之要件；至第4款規定之現有巷道，則須審認是否符合「於73年11月7日建築法修正公布前，曾指定建築線」及「經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻」之要件，二者規定要件並不相同。
(三)經查，原審係依系爭土地重測前後登記資料、萬豐大樓之建築線指示(定)申請書圖及現況圖、575地號土地、原有558-1號等5建物門牌歷史及初編資料、558-1及560號建物登記簿、建造執照、使用執照、萬豐大樓建照卷附資料及現場照片等證據，並實地履勘現場及囑託地政機關到場測繪系爭土地複丈成果圖後，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：系爭土地深度約2.25公尺，該土地於35年總登記時地目為「道」；79年間分割增加581地號土地，上訴人係於102年10月18日因拍賣取得系爭土地所有權後，於103年3月28日申請塗銷地目登記。而銘晉公司於78年間為在575地號土地興建萬豐大樓，委由建築師申請臺北縣政府核准之建築線指示圖所示，其南側係以575地號與系爭土地、581地號間之地界線為建築線，且現況計畫圖就系爭土地及581地號位置註明「現有路已鋪設水泥退縮建築」，暨案內備考標註：「○○市○○路0段，568巷附有○○市公所76北縣中工字第33674著証明通行20年以上。」等語，足認建築主管機關已認定系爭土地為具有公用地役關係之既成道路。又銘晉公司申請核發萬豐大樓建照係併案辦理拆除執照，依萬豐大樓建照卷內資料顯示，575地號土地於78年間新建萬豐大樓以前，其地上原有門牌號碼558-1號等5建物，面臨系爭土地及581地號土地，並以之為進出通道，其中558-1號、560號建物均為合法建物，分別於63年7月2日及73年6月8日指定建築線，足見系爭土地早於63年間即為供通行之現有道路，並已指定建築線在案。再參諸其卷附施工圖說及現場照片，亦可見558-1號等5建物門前面臨之系爭土地，其間並無任何阻隔，確實供公眾通行，且新建萬豐大樓施工期間，系爭土地上仍設置安全走廊，持續供公眾通行，亦無事證足認所有權人有阻止之情事；復參諸上開558-1號等5建物門牌係於68年間整編，足見初編時間更早，嗣於78年拆除重建，接續於80年再度編訂，迄今均已超過40年，亦可佐證系爭土地供公眾繼續和平通行已20年以上。又系爭土地位於○○區○○路0段計畫道路與萬豐大樓基地間，萬豐大樓主要出入口須經過系爭土地至上開計畫道路，而萬豐大樓為地上10層、地下1層之27戶廠辦大樓，進出人員為不特定之多數人，且系爭土地有部分土地(面積3.58平方公尺)係在供不特定人通行之○○路0段568巷巷口，該巷貫穿○○區○○路0段及中正路，不特定公眾均可通行，當行人行走至○○路0段時，自然連接至系爭土地，益足認系爭土地確供不特定人通行所必要，非僅為通行之便利或省時，並持續供不特定人通行使用中，而認系爭土地為既成道路成立公用地役關係等情，已詳述得心證之理由，並敘明萬豐大樓在系爭土地設置禁止停車之低矮路障圍欄等，係屬活動設施，僅占系爭土地一部分，且其用意在阻止任意停車影響通行，而非中斷通行，縱認有部分中斷通行之可能，僅涉是否應強制拆除之問題，尚非因地理環境或人文狀況改變而中斷通行之情形；暨就上訴人主張系爭土地僅供萬豐大樓內住戶或訪客等可特定人使用，非供不特定人通行之用，且該大樓非無其他獨立出口，顯無通行系爭土地之必要等節，何以不足採取，分別予以指駁甚明。經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備、理由矛盾之情事，原判決據以駁回上訴人之訴，揆諸首揭規定及說明，即無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項，指摘其不當，執以主張原判決有不適用法規、適用不當及不備理由、理由矛盾之違法云云，即無可採。
(四)又承上論，被上訴人據建築法第48條第2項授權，於新北市建築管理規則第3條規定之現有巷道，其目的係為供指定建築線之用，該條所稱「現有巷道」有4種情形，其中第1項第1款「具公用地役關係之巷道」，與同條項第4款「……本法於中華民國73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者」，二者規定要件不同。查上訴人提起本件行政訴訟，係請求確認系爭土地公用地役法律關係不存在，原審根據上揭司法院釋字第400號解釋理由書闡釋之要件，審酌萬豐大樓建築基地於78年間指定建築線時，系爭土地已供不特定公眾通行20年以上；通行之初，土地所有權人並無阻止，且萬豐大樓建造完成後，系爭土地仍持續供該大樓相關人員及往來公眾通行，以連接計畫道路，土地所有權人並無阻止情事等相關事證，而認系爭土地為成立公用地役關係之既成道路，核無違誤，亦經本院論述如前，足見系爭土地應屬新北市建築管理規則第3條1項第1款所稱「具公用地役關係之巷道」。上訴意旨以其主觀之意見，主張原判決既先對系爭土地鄰地建築線一事多加調查，何以最終卻未依新北市建築管理規則第3條第1項第4款規定(上訴意旨係引用100年訂定之同規則第2條第1項第4款規定，但條文內容相同)，詳為確認該指定建築線之既有巷道是否經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻？又原判決既認定萬豐大樓之建築線即為系爭土地之地界線，理應依上開第3條第1項第4款規定認定系爭土地非屬具有公用地役關係之巷道，指摘原判決有判決不備理由或理由矛盾之情，亦無足取。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 妙 黛法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 30 日
書記官 高 玉 潔