最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第281號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳文瑞訴訟代理人 陳政君被 上訴 人 高景熹訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國110年2月26日臺北高等行政法院109年度訴字第464號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由許鉦漳變更為陳文瑞，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、上訴人所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現登記為被上訴人所有，車牌號碼0000-00號之自用小客車（下稱系爭車輛），由駕駛人利用Uber APP網路平臺，於民國106年1月30日2時1分許，自○○市○○區○○街00號載客至同市○○區○○街000號，並收取費用新臺幣（下同）60元（下稱系爭違章行為），乃以107年3月2日交公北市監字第20B10551號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，並移送上訴人處理。嗣上訴人以108年9月16日第20-20B10551號違反汽車運輸業管理事件處分書，吊扣系爭車輛牌照4個月（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，被上訴人提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第464號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人於第一審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：
(一)公路法第77條第2項所稱「經營」，固以行為反覆及繼續為特徵，然觀察整體客觀事實，如行為人確有反覆實施之準備，縱僅被查獲一次，包括首次實施即被查獲，或實施多次僅被查獲一次，仍不影響其經營行為之認定。又公路法第2條第14款所稱「事業」，文義上法人、自然人均有反覆實施之事實或準備，均屬經營事業。參卷附臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）招攬司機加入Uber APP網路平臺之廣告資料等內容，可見本件駕駛人以自用小客車註冊加入Uber APP網路平臺之目的，即在提供載客服務並收取費用，係以營利為目的，依自己意願透過該網路平臺攬客賺取報酬，有反覆實施之意圖與準備，故其提供之載客服務應有反覆及繼續之特徵。又公路法第77條第2項規定並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。是上訴人認定此事實已該當於公路法第77條第2項所定之客觀構成要件，並非無據。
(二)依本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨及依公路法第78條第2項規定可知，本件原處分吊扣被上訴人之車輛牌照，應屬管制性不利處分，不具裁罰性質，無行政罰法之適用，自不以汽車所有人對實際駕駛人違反行政法上監督義務行為具有故意或過失，始應受處分。被上訴人主張公路法第77條第2項規定之吊扣車輛牌照屬行政罰，上訴人未舉證證明被上訴人有違反該規定之故意或過失，原處分自屬違法云云，並不可採。又原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使被上訴人瞭解其受處分之原因事實及法令依據，故原處分符合行政程序法第96條第1項第2款規定及明確性原則。
(三)比對公路法第34條第1項第4款、第5款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，可知計程車客運業之營業行為著重於人車合一（即車輛加司機）不可切割之載客服務；與小客車租賃業之營業行為，僅係出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務（汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款允許小客車租賃業亦可提供人車合一之載客服務，是否已逾越公路法第34條第1項第4款、第5款之授權意旨，不無探究餘地）。系爭違章行為係被上訴人將所有之系爭車輛交付駕駛人駕駛攬載乘客，而非出租車輛供人使用，是原處分所指系爭車輛未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。又依宇博公司招攬司機加入Uber
APP網路平臺之廣告資料顯示，宇博公司並非單純出租車輛供他人自駕使用，而是著重人車合一之載客服務，且車資收取標準亦按行車里程長短計價，與一般汽車租賃按承租車輛之日數計價，顯然不同，而與計程車客運業較為相當。上訴人主張本件尚混合小客車租賃業之營業型態云云，尚不足採。
(四)上訴人主張本件「未經核准」經營汽車運輸業者為自然人，無主事務所，無從依公路法第37條定管轄機關，上訴人亦可取得管轄權限云云。惟依本院109年度大字第2號大法庭裁定意旨，未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令停業權限之裁罰事務主管機關，應依公路法第37條第1項第3款而定，以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄，在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄，且公路法第37條第1項第3款關於計程車客運業管轄權限以主事務所所在地為區分，為行政罰法第29條、第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書規定，排除該等規定之適用。又鑒於交通部就主事務所設在直轄市之計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，並無管轄權，則交通部自無從將此部分處理權限委任上訴人辦理，是汽車運輸業管理規則第139條之1規定所指「計程車客運業」部分，應限縮解釋限於主事務所設在直轄市以外計程車客運業部分事務，始無違公路法第37條第1項第3款規定。就此，交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1、行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函（下稱交通部102年7月22日函）公告內容所委任之事項，自並未納入「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務。本件駕駛人係與宇博公司共同違規經營計程車客運業，是本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所位在臺北市，其未向臺北市公路主管機關申請核准，即經營計程車客運業，違反公路法第37條第1項第3款、同法第77條第2項規定，依公路法第78條規定，本應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法，上訴人對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，故上訴人逕依公路法第77條第2項規定作成之原處分，欠缺管轄權限而屬違法之行政處分。又觀諸行政程序法第111條第6款、第7款規定，除非行政處分之瑕疵已達重大明顯，其他違反土地管轄或事務管轄作成之行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效。則上訴人雖無作成原處分之管轄權限，然本件管轄錯誤之識別性具一定困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。準此，上訴人欠缺作成原處分之權限，原處分應予撤銷等語，為其論據。
五、本院按：
(一)為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，制定有公路法，該法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部依上開法律規定授權發布汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）為基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。
從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
(四)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地設在直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(五)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(六)經查，被上訴人將系爭車輛交予駕駛人，而駕駛人與Uber APP平台業者，藉該平台媒合乘客與司機在○○市○○區載客至○○市○○區，向乘客收取報酬，駕駛人與Uber APP平台業者宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前
(四)所述，本件違規行為地、結果地均在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含新北市，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分吊扣牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(七)復依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。處分時即106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛交予駕駛人駕駛，而駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人牌照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人所有系爭車輛既有供訴外人駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成吊扣系爭車輛牌照4個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。被上訴人主張上訴人對其作成吊扣牌照之裁罰性處分，有違處罰法定主義、處罰明確性原則、自己行為責任原則及過失責任原則等云云，委無足採。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 7 月 7 日
書記官 蕭 君 卉