最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第288號上 訴 人 顏清傳訴訟代理人 葉孝慈 律師被 上訴 人 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國110年2月18日高雄高等行政法院108年度訴字第337號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人顏慶、顏瑛祥、顏清水(下稱顏慶等3人)共同於民國103年7月31日向被上訴人提出申請書，主張依國有財產法(下稱國產法)第52條之2規定，申請承購坐落高雄市鼓山區○○段0000地號(經合併、分割及重測後，於106年7月重測登記為同區○○段00地號)國有土地(下稱系爭土地)。案經被上訴人審查結果，認系爭土地業經高雄市政府依土地法第14條第1項第1款及土地法施行法第5條規定，以107年4月11日高市府地權字第10731001801號公告(下稱系爭劃定公告)，劃定屬於海岸一定限度內不得為私有之土地，故無法讓售為由，依國有非公用不動產讓售作業程序(下稱讓售作業程序)第24點第2款第2目規定，註銷上訴人與顏慶等3人之申購案，並以108年4月18日台財產南處字第10800055560號函(下稱原處分)通知上訴人與顏慶等3人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人103年7月31日之申請，作成准予上訴人申購系爭土地之行政處分。經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴，
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以:
(一)依國產法第52條之2規定，非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前檢具有關證明文件，向被上訴人申請讓售。又依同法施行細則第55條之3第1項規定，依法不得私有之不動產，即不得依國產法第52條之2規定申請讓售，其中，近岸海域範圍關係生態保育、國防安全等，土地法第14條第1項第1款規定海岸一定限度內之土地，不得為私有。準此，土地倘經行政機關劃定為海岸一定限度內土地且經公告，被上訴人即不得依國產法第52條之2規定為讓售。經查，高雄市政府於107年4月11日以系爭劃定公告將系爭土地(即編號449)在內共1436筆土地劃設為海岸一定限度內不得私有土地，此有上開公告之土地清冊及地籍圖附卷可佐，系爭土地既經高雄市政府劃定為海岸一定限度內土地，且經公告而無人異議，則被上訴人以原處分否准上訴人申請讓售，自屬適法。
(二)上訴人雖主張依高雄市政府地政局(下稱高雄地政局)網站公告之函文及土地清冊所示，系爭土地並未列入土地清冊云云。惟查，依高雄地政局網站登載之土地清冊於編號448號後，隨即為450號，明顯係脫落編號449號之系爭土地，高雄地政局發現上情，業已重新上傳網頁。又高雄市政府所為系爭劃定公告係以簿冊紙本方式公告在高雄市政府、高雄地政局及所轄12個地政事務所、區公所，高雄地政局網站資料僅是該局提供民眾瞭解之資訊，業經承辦人傅裕仁及鼓山區公所經建課課長黃應欽證述明確在卷，互核所述大致相符，是堪採信，足認高雄地政局網頁公告之錯誤資訊，尚不足以影響本件公告程序之合法性，又該公告既無人異議，應認該劃設處分已經確定。
(三)另被上訴人依立法委員及財政部國有財產署(下稱國產署)函意旨，就民眾申請承購柴山地區之國有土地共30案(含系爭土地)是否列入為海岸一定限度內土地，於108年5月27日發函建請高雄市政府重新檢討，經高雄地政局於108年9月26日邀集相關機關召開系爭土地及○○段0000地號土地檢討劃設會議(下稱108年9月26日會議)，該次會議結論為：「本案土地倘有國產署審查符合讓售規定，請該署辦理分割並通知本局，將就本案土地範圍公告範圍變更。」亦即高雄地政局經邀集相關機關檢討後，並未變更系爭劃定公告，則系爭土地仍屬不得私有之範圍。
(四)依高雄地政局109年4月29日高市地政權字第10931170800號函(下稱109年4月29日函)內容，已揭明系爭劃定公告劃定範圍以公有地為主，且於107年決議依海岸管理法公告之「近岸海域」平均高潮線作為劃設依據，故○○段00地號等15筆土地雖與系爭土地相鄰，但該等土地為私人所有或非屬近岸海域範圍內，故未劃入不得為私有範圍之原因。況有關土地法第14條第1項第1款至第4款所謂一定限度之範圍，係由直轄市或縣(市)地政機關會同水利主管機關劃定，非屬被上訴人之權責，被上訴人亦無從置喙。被上訴人依系爭劃定公告及上開法令規定，以原處分否准上訴人申購案，並無違誤等詞，判決駁回上訴人之訴。
四、本院按：
(一)國產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。……。」(按：自101年1月1日起本法所列屬國有財產局之權責事項，改由國產署管轄)及同法施行細則第55條之3第1項第3款規定：「本法第52條之2所稱非公用財產類之不動產，指下列各款以外之非公用不動產：……依法不得私有之不動產。」足知，依法不得私有之不動產，自不得為國產法第52條之2規定可讓售之非公用不動產。國產署為協助所屬分署執行公用不動產讓售程序，依國產法施行細則第74條訂定之讓售作業程序第24點第2款第2目規定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：……㈡申購之不動產有下列情形之一者：……2.依法令不得讓售或不得移轉為私有。」並未牴觸上開法令規定及授權意旨，被上訴人自得援引為辦理非公用不動產讓售案件之依據，對於國產法第52條之2規定之申購案，經審認申請讓售之非公用不動產屬依法不得私有者，依上開規定註銷申購案並敘明理由通知申購人。
(二)基於公共安全及公共利益，土地法第14條第1項第1款、第2項規定：海岸一定限度內之土地不得為私有；該土地已成為私有者，得依法徵收之。而「土地法第14條第1款至第4款所謂一定限度，由該管直轄市或縣(市)地政機關會同水利主管機關劃定之。」亦為土地法施行法第5條所明定。內政部本於中央地政主管機關地位，為使直轄市、縣(市)政府執行土地法第14條第1項第1款海岸一定限度內土地不得私有範圍，有一致性作法，訂定「土地法第14條第1項第1款標準作業程序」(下稱標準作業程序)，其第3點作業內容訂明：「㈠流程：⒈擬定執行計畫……⒉實地會勘及編造圖冊……⒊公告及異議處理：公告期間有人提出異議者，直轄市……政府應協調異議人處理；認有重行劃定之必要者，應依執行計畫流程循序辦理，認應維持劃定成果者，以書面告知並敘明理由；異議人不服者，得循行政救濟方式處理。……。」係就地方政府執行土地法第14條第1項第1款劃定一定限度內土地不得私有範圍所為之細節性、技術性規範，核與母法並無牴觸，亦未對人民增加法律所無之限制，與法律保留原則無違，地方政府自得援為辦理劃定海岸一定限度內土地不得私有範圍之依據。
(三)依上說明可知，人民依國產法第52條之2規定，申請讓售非公用國有土地，經國產署所屬分署審查是否符合該規定所為之准駁決定，與地方政府依土地法第14條第1項第1款、土地法施行法第5條及標準作業程序規定，所為劃定轄內海岸一定限度內土地不得私有範圍之公告，分屬不同主管機關本於法定權責作成的行政處分。而行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第110條第3項參照)，應為所有人民及國家機關(包括法院)所承認及尊重，並以之為既存之構成要件事實，作為其本身行為或決定之基礎。據此，關於地方政府所為劃定海岸一定限度內土地不得私有範圍之公告，國產署所屬分署於受理國產法第52條之2規定之申購案件，應以該公告劃定不得私有之土地範圍為既存的構成要件事實，審查人民之申購案是否屬依法不得為私有之土地；經審查結果，如其申購之國有土地業經地方政府公告劃定屬海岸一定限度內土地不得私有範圍，國產署所屬分署即應依讓售作業程序第24點第2款第2目規定註銷申購案，並敘明理由通知申購人。因此，申購人對於其申購之土地經劃定屬海岸一定限度內土地不得私有範圍，如有不服，應對地方政府所為之劃定公告提起行政爭訟請求救濟。若申購人僅對於國產署所屬分署否准其申購案之處分提起行政訴訟，因其爭議的先決問題即地方政府將其申購土地劃定屬海岸一定限度內土地不得私有範圍之公告，非訴訟對象，受訴法院不能審查其合法性，並應以之作為裁判基礎之要件事實，則申購人援引主張地方政府所為劃定公告之違法事由，執以請求判決國產署所屬分署應作成准予其申購國有土地之處分，受訴法院自無法審酌而為申購人有利之判決。
(四)經查，上訴人與顏慶等3人共同於103年7月31日向被上訴人提出申請書，主張依國產法第52條之2規定申請承購系爭土地。惟依高雄市政府所為系爭劃定公告及土地清冊、地籍圖所示，已將系爭土地劃定屬高雄市海岸一定限度內土地不得私有範圍，且系爭劃定公告經高雄市政府分別張貼於高雄市政府、高雄地政局及轄內12個地政事務所、區公所(公告載明所附土地清冊及圖資龐大陳列於土地所轄地政事務所、區公所)，已對外發生效力。至高雄地政局為使民眾瞭解政府資訊，復於該局網站登載系爭劃定公告內容及土地清冊，其登載之土地清冊雖有漏載編號449號之系爭土地情事，然因上開網站資訊非屬處分機關高雄市政府對外發布之系爭劃定公告及土地清冊，自不影響系爭土地經系爭劃定公告劃定屬海岸一定限度內土地不得私有範圍之效力。故被上訴人以系爭土地為依法不得私有之不動產，以原處分註銷上訴人與顏慶等3人之申購案，即無違誤等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人質疑鄰近○○段00地號等15筆土地均未被劃入不得私有範圍，指摘原處分違反行政程序法第6條、第9條規定一節，敘明依原審詢據高雄地政局109年4月29日函已揭示因本次劃設以公有地為主，及依海岸管理法公告之近岸海域平均高潮線為劃設依據，○○段00地號等15筆土地因屬私人所有或非屬近岸海域範圍內，故未列入本次劃設範圍在卷；況有關土地法第14條第1項第1款海岸一定限度內土地之劃定，係由直轄市或縣(市)地政機關會同水利主管機關劃定，非屬被上訴人之權責，被上訴人依權責機關高雄市政府公告劃定系爭土地不得為私有範圍，否准上訴人之申購案，並無違反行政程序法第6條、第9條規定；暨依高雄地政局108年9月26日會議結論，並未變更系爭劃定公告，則系爭土地仍屬不得為私有之範圍，亦不足為有利於上訴人之認定，分別予以論駁甚明。經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備情事，原判決據以駁回上訴人之訴，揆諸首揭規定及說明，即無不合。上訴意旨主張被上訴人提出之土地清冊影本顯係臨訟擅改，原審據以認定事實，有違反證據法則之違法；原判決逕依高雄地政局109年4月29日函認定原處分未違反行政程序法第6條、第9條規定，復未依職權調查本案公告及土地清冊是否違反行政程序法第6條、第9條規定，亦有未依職權調查證據及適用法規不當之違法云云，無非係其主觀之見解及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並無可採。
(五)行政程序法第51條規定：「(第1項)行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。(第2項)未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。(第3項)行政機關未能於前2項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以1次為限。……。」乃鑑於行政機關受理人民申請案件，涉及人民之權益，並影響人民提起行政救濟之時機，是對於受理行政機關之處理期間予以規範，讓申請人於行政機關未依上開規定期限處理申請事項時，得依訴願法第2條規定，逕行提起課予義務訴願救濟，然非謂行政機關逾處理期限所為之行政處分即屬違法。上訴意旨執其主觀意見，主張上訴人於103年7月31日已將證明資料補齊，被上訴人未於上開規定期限內作成核准申購之處分，嗣以系爭劃定公告作為否准依據，顯有行政怠惰及違反誠信原則之虞；且鄰近之○○段00地號等15筆土地獲核准申購在先，自有信賴被上訴人應同意上訴人申購系爭土地之基礎，而有信賴保護原則之適用甚明，指摘原判決未調查原處分有上揭行政怠惰及違反誠信原則、信賴保護原則情事，構成不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違法云云，亦無足取。
(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 簡 慧 娟法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
書記官 高 玉 潔