最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第2號上 訴 人 梁信鍊訴訟代理人 巫宗翰 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國109年11月12日臺北高等行政法院109年度訴字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落桃園市○○區（下同）山下段334地號土地（下稱系爭土地），前於民國73年辦理農地重劃，後於75年7月2日補辦編定為特定農業區農牧用地。嗣上訴人於107年6月1日檢附門牌號碼為桃園縣○○市（103年12月25日改制為桃園市○○區）山下106號（下稱106號建物）之房屋稅籍證明書、戶籍謄本及航照圖等資料，向被上訴人所屬中壢地政事務所（下稱中壢地政所）申請將系爭土地更正編定為同區甲種建築用地。中壢地政所於107年6月28日會同相關單位及上訴人至現場會勘，發現系爭土地所在位置建物已拆除，另依桃園市中壢區戶政事務所（下稱中壢戶政所）提供之資料顯示整編前106號建物（100年8月31日整編為桃園市○○區○○路0段000巷000號）經勘查係坐落於山下段756地號土地上，無從依上訴人提出之上開資料確認係坐落於系爭土地上，中壢地政所爰於107年7月5日函請上訴人於文到1個月內補正政府機關核發之毀損證件及載有位置、面積範圍之合法房屋證明文件；因上訴人逾期未補正，經被上訴人邀集相關機關開會研商後，中壢地政所再於108年7月1日函請上訴人於文到1個月內補正106號建物確實坐落系爭土地所在位置之相關證明文件；經上訴人於108年7月17日補正73年大崙農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（下稱重劃土地對照清冊）及航照圖繳費單，中壢地政所審認上開資料仍不足以證明106號建物確實坐落系爭土地所在位置，於108年8月8日函請上訴人於文到7天內補正相關證明文件；上訴人復於108年8月14日補正土地登記簿、門牌證明書及戶籍謄本，惟中壢地政所審認該資料仍不足以證明106號建物確實坐落系爭土地所在位置，上訴人逾期未補正完成，乃以108年8月21日函報被上訴人。被上訴人遂以108年9月2日府地用字第1080218707號函（下稱原處分）駁回上訴人申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應將系爭土地之使用地類別，由特定農業區農牧用地更正編定為甲種建築用地。經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第37號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：中壢地政所於107年6月28日現場會勘，系爭土地上之建物已拆除，且依中壢戶政所108年8月7日門牌證明書所載，山下106號建物於100年8月31日整編為桃園市○○區○○路0段000巷000號，依上開會勘結果，○○路0段00巷000號建物現況仍存在，且坐落於山下段756地號土地，門牌整編前為山下106號，可知整編前106號建物係坐落於山下段756地號土地上，上訴人所提106號建物房屋稅籍證明、戶籍謄本，尚無法證明系爭土地上原有合法建物存在。至上訴人所檢附之63、67、73年航照圖，雖可得知於75年7月2日編定前，系爭土地所在位置確有建物存在，但無法明確判斷是農舍還是房屋，且有水溝存在，不見得一定有合法建物。雖然空照圖可證明756地號土地上的106號建物，是70年後才蓋好，且縱認106號建物自46年起就有繳稅紀錄，但之前已有繳稅紀錄之106號建物，亦可能位於其他土地，不見得就是系爭土地航照圖之建物。且系爭土地上查無「山下106之1號」門牌資料，上訴人無法提供系爭土地所在位置建物之毀損證明文件，亦無法提供被拆除之建物即為106號建物確實坐落於系爭土地所在位置之相關證明，無從以106號建物之房屋稅籍證明、戶籍謄本，用來證明系爭土地上原有合法建物存在。上訴人提出之證明文件，不能證明106號建物坐落於系爭土地上，亦無法證明系爭土地上於編定前有合法房屋（106號建物）存在，現況系爭土地上已無房屋，系爭土地自無法更正編定為甲種建築用地等語為其論據，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回之結論，尚無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按區域計畫法第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實施
後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 (市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」次按中央主管機關內政部為製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，訂定修正發布「製定非都市都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）第9點第2款規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」及第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」又按，內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋（下稱92年函釋）：「……（一）非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。2.更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。3.實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。4.實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。5.農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距，因此，航照圖僅能作參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。又如欲參照航照圖予以辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定，故在執行上確實有困難之處。（二）另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九（二）說明2.3.規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」及107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋（下稱107年函釋）：「……依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）。至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，……」尚未違反非都市土地使用分區管制之目的，亦未逾越母法即區域計畫法之規範意旨。
㈡依上開規定可知，經公告編定使用之非都市土地，如有確切
合法證明文件證明於公告編定前或公告編定期間已變更使用者，土地所有權人得申請更正編定。而申辦更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地；倘若因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人須檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（內載合法房屋位置、面積範圍等），經相關單位會勘並參考毀損照片或航照圖後，確定編定當時確有合法建物存在時，亦得予以辦理更正編定為一般建築用地。㈢經查，中壢地政所於107年6月28日會同相關單位及上訴人至
現場會勘結果，系爭土地現況已無建物存在，整編前106號建物係坐落於山下段756地號土地上，而非系爭土地上，且查無山下106之1號之門牌資料，上訴人所提出106號建物之房屋稅籍證明書、戶籍謄本、重劃土地對照清冊及航照圖等，亦均無法證明106號建物於編定前坐落於系爭土地所在位置等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。則原判決論以系爭土地於編定前並無合法建物存在，無從更正編定為甲種建築用地，而據以維持原處分，揆諸上開規定及說明，即無不合。上訴人猶執房屋稅籍證明書及戶籍謄本，主張106號建物係於46年間興建在系爭土地上，48年入住11人，並有繳稅紀錄，而756地號土地上建物係在62年以後始興建，門牌號碼雖亦編為106號，然756地號土地並非上訴人之父梁玉印所有，不可能將106號建物蓋在他人土地上，且756地號土地上建物門牌號碼也是106號，故系爭土地上建物門牌號碼才被改為106之1號，並於73年重劃時被人偷拆，依房屋稅籍證明書所示，106號建物構造別為磚石造、面積115平方公尺、折舊年數為44年，是106年建物在48年即存在，非一般農地上之農舍，原判決就此有理由不備及應依職權調查而未調查之違法云云。惟非都市土地之申辦「更正」編定為一般建築用地，其准駁關鍵為該非都市土地「是否於公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」，亦即應以存在有合法建物為前提，倘若無合法建物存在，則放寬為須取具政府機關核發之毀損證件以為證明。查系爭土地現況經會勘結果，並無建物存在，而上訴人主張106號建物於73年重劃時被人偷拆，除其非因天然災害致毀損滅失，上訴人亦未提出政府機關核發之毀損證件以實其說，況且依上訴人前述主張，106號建物於73年間遭拆除滅失，則上訴人提出之91年期、95年期房屋稅籍證明書，分別記載106號建物之折舊年數為40年、44年，即無從以之證明該建物即為73年間遭拆除之106號建物，又該證明書內亦未記載該建物之坐落土地位置，自無從執此認定系爭土地於公告編定前即有合法建物存在而有編定錯誤之情形。另上訴人所提戶籍謄本，僅能證明該戶戶長及家屬最早曾於48年間入籍106號建物，仍不能以之證明106號建物之坐落土地位置在系爭土地上，自無從執此為有利於上訴人之認定。上訴人前述之主張，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷及指駁不採之理由，泛言違背法令，所訴並無可採。
㈣另原審109年6月3日準備程序筆錄記載：「（法官）戶政事務
所表示，整編前106號建物，經勘查是坐落於山下段334號土地，只是不能證明其為原有的合法建物。」（見原審卷第117頁）乙節，惟查此與107年6月28日中壢地政所合法建物面積認定實地會勘紀錄表記載：「……另戶政提供之資料顯示整編前山下106號經勘查係坐落於山下段756地號上……」（見答辯卷第26頁）等情不符，上開筆錄所載「334號土地」顯係誤植，無從據此即認上訴人主張「故可證實106號確係坐落於334地號土地（即系爭土地）」乙節為真實。㈤又重劃土地對照清冊記載系爭土地「換算後地價㎡」為建，依
被上訴人109年7月6日府地用字第1090167383號函復，係表示重劃當時使用現況有建物，而為避免重劃後阻斷排水，依大崙農地重劃區重劃協進會第5次委員紀錄臨時動議案由一決議，有留設水溝情形（見原審卷第145至147、151至152頁）；復據被上訴人之訴訟代理人表示該建物可能為農舍及其他農業機具室，如是農舍、農機具使用的工具間，都符合農地使用的管制，可合理編定為農牧用地（見原審卷第159、169頁準備程序筆錄）。原判決業已敘明上訴人所檢附航照圖，雖可得知於75年7月2日編定前，系爭土地所在位置確有建物存在，但無法明確判斷是農舍還是房屋（若現況實地有房屋存在即可查證），且「有水溝存在」不見得一定有合法建物，於法並無違誤。從而上訴人仍執前詞主張航照圖顯示系爭土地上有建物，旁有水溝，即屬系爭土地於公告編定前有合法建物存在之證明乙節，不足以作為有利於上訴人之認定。
㈥至上訴人於原審提出之桃園市政府地方稅務局084年地價稅課
稅明細表（見原審卷第31頁），其上記載納稅義務人為「梁玉印、梁興富」（按梁玉印已於60年5月22日死亡，且納稅義務人非僅上訴人之父梁玉印1人）、住址為「桃園市中壢區○○里○○路000號」（此僅能證明其通訊住址，尚不能以之證明該址坐落於系爭土地上）、稅籍編號為「000000000000」、土地標示為「系爭土地、山下段336地號」等2筆土地、稅種為「8（課徵田賦之一般土地）」、應納稅額為0元；益徵系爭土地為課徵田賦之土地，且無法證明系爭土地有合法建物存在甚明。雖原判決就此漏未審論，惟依上述理由，該地價稅課稅明細表仍不足以作為系爭土地於公告編定前有合法建物存在之證明，上訴人所訴，亦難憑採。㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴
論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 李 玉 卿法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 5 日
書記官 徐 子 嵐