最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第224號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 陳政君被 上訴 人 陳彥璋上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國110年1月7日臺北高等行政法院108年度訴字第1558號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人所屬臺北市區監理所以108年1月4日交公北市監字第20B20087號及第20B20088號舉發違反汽車運輸管理事件通知單，舉發被上訴人駕駛登記為訴外人陳文德所有之車號000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國107年12月10日17時20分許，在桃園國際機場第一航廈，遭內政部警政署航空警察局（下稱航警局）員警查獲違規搭載香港籍乘客3名欲前往臺北市君品酒店，並收取車資港幣412.65元【約折合新臺幣（下同）1,629元】，被上訴人未經核准經營汽車運輸業之違規行為，其與陳文德違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以108年5月6日第20-20B20087號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月；另裁處陳文德吊扣系爭車輛牌照4個月，經被上訴人一併提起訴願，經訴願決定就吊扣車輛牌照部分為不受理之決定，並駁回其餘訴願，被上訴人仍就原處分部分不服，循序提起行政訴訟，經原判決撤銷原處分該部分之訴願決定，上訴人遂提起上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷原處分及該部分之訴願決定，其理由略以：
㈠、由公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬；至於小客車租賃業之營業則僅出租車輛與他人「自行」使用，原則上並不提供駕駛人駕車之服務。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，可見立法者在設計我國公路運輸制度時，原意係將計程車做為司機「載運旅客」的唯一小客車車種；而租賃業係為已有駕駛能力人提供「車輛」，兩者應為截然不同之行業。惟因應小客車租賃業提供租車服務時，消費者對車輛代僱駕駛的需求，汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款規定係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另外提供代理乘客尋覓與僱用駕駛，使駕駛人處於受乘客僱傭者之地位的營業活動模式，此車輛承租人自行僱用駕駛人之情形，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者顯然有別。依原處分所載「違反事實」，上訴人係認被上訴人「駕駛自用車輛，未經申請核准經營汽車運輸業，由桃園機場『載客』至台北市君品酒店」等情，不僅未敘及「車輛租賃」情事，且其所載違規事實亦合致於公路法第34條第1項第4款（原判決誤載為第5款）所定計程車客運業係以小客車出租「載客」為營業之定義，是上訴人顯係以被上訴人未經申請核准，而經營計程車客運業為其裁罰事實。
㈡、上訴人係以被上訴人未依公路法申請核准，經營計程車客運業，而依公路法第77條第2項規定作成原處分，惟直轄市轄內計程車客運業相關事務之管轄權屬於直轄市政府，交通部就此不具管轄權，自無從將此事務之管轄權移轉上訴人。被上訴人住所地為臺北市北投區一情，不僅見諸原處分所載「地址」欄，且亦經被上訴人於訴願書、起訴狀上登載明確，其所涉未向直轄市（臺北市）公路主管機關申請核准即經營計程車客運業，而違反公路法第37條第1項第3款、第77條第2項規定，依第78條第1項規定本應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法，上訴人對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定所作成之原處分，欠缺管轄權限而屬違法之行政處分，因瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效，從而被上訴人訴請撤銷，為有理由等詞，茲為其論據。
四、上訴意旨略謂：
㈠、公路法第77條第2項構成要件並未設有分類要件，且業者自始未依法申請核准，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定。經申請核准之汽車運輸業者亦可能違反公路法第34條汽車運輸業應「分類營運」之規定，自難以期待「未經申請核准經營汽車運輸業」之違規業者對營運態樣照章辦事，將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄之規定，擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟。
㈡、本件違規經營汽車運輸業之被上訴人為自然人，自始自終即未依公路法第37條第1項第3款規定辦理計程車客運業之申請核准登記，況其亦非公司法人或已為商號登記之營利事業，本無登記資料可供查考，更遑論有公路法規定所稱之「主事務所」可言，自無從得涵攝公路法第37條第1項第3款「主事務所」之規定以定其管轄權。原判決認定係由直轄市主管機關裁罰，有判決不適用法規之違法。
五、本院查：
㈠、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項則規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡、依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口而為受理申請業務（例如桃園市其營業區包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺北市包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢、公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本案違規行為乃自然人作成，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣、行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在桃園市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在桃園市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在桃園市經營計程車客運業，而是未向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤、復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自係取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥、經查，原審係以被上訴人住所地在臺北市，故上訴人認被上訴人經營計程車客運業之主事務所，應以其住所地臺北市定之，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分。惟即使臺北市政府就此享有事務管轄權，如前㈡及㈣所述，中央主管機關或其他縣市該管公路主管機關依法亦享有事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案之管轄權限。是原審認上訴人不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，於法已有未洽。
㈦、復按經營汽車運輸業係受公路法令管制之業務，應依該法向公路機關申請核准始得為之，已如前述；而所謂「事業」，並未排除自然人，且本質上雖具反覆性及繼續性之特徵，但如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被
查獲一次之情形），亦不影響其營業行為之認定。另依行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第189條第1項前段規定：
「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」第209條第3項規定：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上意見。」是事實審法院，應本於職權依調查證據之結果，認定事實，不受當事人主張之拘束；且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則；並應於判決書理由項下記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，否則判決即屬違背法令。查被上訴人於原審主張於上開時地係幫忙朋友小張（被上訴人懷疑遭其設局陷害）載送友人，並未收取費用，107年12月10日案發當日利用手機電話號碼0968928598與乘客陳樹鈞聯繫接送事宜之人非被上訴人，該手機自106年12月20日之後即非供被上訴人使用，訪談紀錄未確認乘客陳樹鈞網路訂車之對象及交付車資之資料，無法證明係被上訴人與乘客陳樹鈞聯繫及確有收取車資，上訴人未依法調查、審酌有利被上訴人之事證等語（見原審卷第323-325頁行政辯論意旨狀），並提出被上訴人與其所稱「小張」之LINE對話紀錄為證，原審未予調查釐清被上訴人於系爭時地至機場載客究否果如其所述係受友人小張所託；復未將調查上訴人提出之乘客、駕駛訪談紀錄、乘客與司機簡訊截圖照片、現場照片及錄影光碟（見訴願卷第54頁、原審卷第83至88頁、第155至158頁）等證據之結果，如何得認被上訴人該載客行為已構成經營計程車客運業，依經驗及論理法則詳予論證說明，原判決於此亦有未盡職權調查義務及理由不備之疏漏。
㈧、綜上所述，原判決既有上述可議之處，且影響裁判結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件攸關法律適用之違章事實，猶待原審調查究明，已如上述，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 王 碧 芳法官 鄭 小 康法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
書記官 陳 品 潔