最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第342號上 訴 人 蔡明福
蔡福吉蔡玉美蔡玉春盧瓊梳蔡宜芬蔡至芬黃建榮
黃建華薛瓊美（即黃建財之承受訴訟人）
黃聖翔（即黃建財之承受訴訟人）
黃筠婷（即黃建財之承受訴訟人）
林黃寶猜
蔡黃寶蓮劉凱珍林聖旻（兼林蔡秀之承受訴訟人）
林敬評（兼林蔡秀之承受訴訟人）
董定融董真邑（兼林蔡秀之承受訴訟人）
董芝伶（兼林蔡秀之承受訴訟人）
董雨甯（原名董人甄、兼林蔡秀之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 柯劭臻 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 林右昌
參 加 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 吳任偉 律師上列當事人間廢止土地徵收事件，上訴人對於中華民國110年2月25日高雄高等行政法院108年度訴字第230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人林蔡秀及黃建財於上訴後死亡，林蔡秀之繼承人為林聖旻、林敬評、董真邑、董芝伶及董雨甯，黃建財之繼承人為薛瓊美、黃聖翔及黃筠婷；被上訴人之代表人原為徐國勇，嗣依序變更為花敬群、林右昌；茲分別據繼承人及新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合。
二、本件事實經過：
(一)參加人為辦理遷建果菜市場工程（下稱系爭工程），需用林蔡秀(原為上訴人，於民國112年4月15日死亡）等人所有○○市○○段（下稱大港段，重測後為建民段）71-4、80-154地號等22筆土地（下稱系爭22筆土地），報經臺灣省政府61年6月3日府民地丁字第58554號令（下稱臺灣省政府61年6月3日令）核准徵收，由參加人以61年7月11日高市府建農地用字第077098號公告（下稱參加人61年7月11日公告），公告期間自61年7月11日起至61年8月10日止。部分被徵收土地所有權人或其繼承人不服上述徵收處分，循序提起行政訴訟，前經本院71年度判字第1441號判決駁回其等之訴，上述徵收處分因此確定。
(二)林蔡秀等如原判決附表一(下稱附表一)所列申請人，共同於70年9月14日提出申請書，依35年4月29日修正公布之土地法（下稱行為時土地法）第219條規定申請收回被徵收土地（申請收回之土地詳如附表一）。參加人前以70年12月23日70高市府建六字第031742號函否准上述申請，其中劉仙賜、林聖旻（原名林國榮，原地主林少沙之子）、林蔡秀、黃有枰、賴阿旺、陳朝賀、薛林滿、李英興、黃健三、侯勝寶、吳清陽及蔡盧等12人不服，提起訴願，經被上訴人以71年8月12日71台內訴字第89990號訴願決定撤銷上述否准處分，另作適法之處分。惟參加人嗣以協商方式處理，未再就上開申請案為後續層報作為。其後，林蔡秀等人因不服參加人所屬農業局於105年5月11日以高市農批字第10531303200號公告(下稱高市府農業局105年5月11日公告)通知地上住戶將辦理地上物清查作業及預定拆除，而循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院(下稱原審)106年3月15日105年度訴字第345號判決：「被告應就原告申請收回如附件四所示土地事件，擬具處理意見，轉報內政部核定。」（嗣經本院107年7月12日107年度判字第403號判決確定在案）參加人依該判決意旨，就上述70年9月14日之申請擬具處理意見略以：「經核與行為時土地法第219條規定不符，擬不准予收回」等語，於106年5月19日以高市府地徵字第10631090900號函報被上訴人審議。經被上訴人依該部土地徵收審議小組107年6月6日第158次會議第158-2案決議，以107年6月21日台內地字第10713040831號函(下稱原處分1)復「部分不予受理，部分不准予發還」，參加人遂作成107年6月29日高市府地徵字第10703603500號函知各申請人或其繼承人。
(三)又林蔡秀等如原判決附表二(下稱附表二)所示26人，以參加人未按核准計畫及所定期限使用土地為由，於106年3月24日向參加人提出行政申請書，申請撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日令之徵收處分。經參加人以106年7月11日高市府地徵字第10631803000號函，審認部分不予受理、部分不准予廢止徵收。林蔡秀等26人不服，再以106年7月24日行政申請（二）書、106年8月18日行政申請（三）書，向被上訴人請求撤銷或廢止土地徵收，並以106年12月11日廢止徵收補正申請書補正其他繼承人，如附表二所列「處分相對人」林蔡秀等37人。經被上訴人依該部土地徵收審議小組107年6月6日第158次會議第158-3案決議，以107年6月21日台內地字第1071304102號函(下稱原處分2)復「部分不予受理，部分不准予廢止徵收」。如附表二所列「本件原告」林蔡秀等30人不服原處分1、2對其不利部分，合併提起訴願，均遭行政院108年4月11日院臺訴字第1080170565號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟，聲明請求：「1、原處分及訴願決定均撤銷。2、被告應依原告之申請，作成收回被徵收土地之行政處分。3、被告應依原告之申請，作成撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日核准、參加人61年7月11日公告徵收之行政處分。
」經原審以原判決駁回起訴，林蔡秀等20人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭22筆土地為89年2月2日公布施行之土地徵收條例施行前，所公告徵收之土地，則上訴人及其被繼承人申請收回，依土地徵收條例第61條之規定，仍應依施行前之規定辦理。又因土地法第219條於78年12月29日修正後始就收回權之行使，定有期間限制之規定，而請求照原徵收價額收回土地，性質為請求權之行使，基於法安定性之要求，應有時效限制，是在90年1月1日行政程序法施行前，就公法請求權時效，應推類適用民法第125條一般請求權15年之時效。查系爭22筆土地於61年9月23日補償費發給完竣時，其徵收程序即已完成，上訴人及其被繼承人申請土地收回權之行使期限應自61年9月23日徵收完成時起算15年，計至76年9月22日止。本件上訴人及其被繼承人於70年9月14日提出收回申請書申請收回系爭22筆土地，尚未逾越請求期限。
(二)系爭22筆土地及大港段6號等13筆土地之徵收程序，於參加人就未領取之徵收補償費，分別於61年9月23日、62年4月1日提存於臺灣高雄地方法院提存所，完成補償費發放時即已完畢。而參加人取得上述工程用地後，決定於62年9月17日開工，其中果菜市場之建物亦於63年4月1日開工、63年10月1日竣工，建物主體坐落之基地為包含系爭22筆土地之大港段72、72-1及77-2地號部分土地。其後，系爭徵收計畫書原定之第一期工程再細分為3期工程，並依序於63年間、64年3月12日及65年11月30日竣工。是以，參加人於徵收程序完畢後，已開始依徵收計畫於被徵收土地上實行興建果菜市場，且部分建物設施亦已竣工，提供果菜市場進行常態性事業活動迄今，核與徵收計畫之目的相符，足認參加人在基於同一徵收計畫目的取得所需土地已依照徵收計畫進行使用。
(三)上訴人以參加人64年(上訴人誤載為69年)4月7日竣工公文，主張系爭興辦事業主體工程已於南側用地實行使用完畢，北側系爭22筆土地始終未依核准計畫使用云云。然系爭22筆土地經核准徵收後，即屢遭原土地所有權人占用土地及以多種管道反對徵收、不斷陳情抗議，導致參加人未能依徵收計畫進行第二期工程，僅能以其他未遭抗爭之土地部分為使用。嗣參加人69年7月15日召開協調會議，研商果菜市場用地減額使用並退還被徵收土地，需由全部原土地所有權人提出切結書同意協商條件(下稱系爭協商方案)。惟系爭協商方案並未成立，被徵收土地應繼續依原徵收計畫使用。是以，衡諸行為時土地法第219條賦予原土地所有權人收回權之立法目的，係為防止徵收之濫用，或需用土地人未依徵收計畫興辦公共事業，導致違反徵收之正當性或必要性，則本件系爭22筆土地未能依徵收計畫進行第二期工程而為使用，既係因原土地所有權人陳情抗爭所致，上訴人自不得再據此請求收回被徵收土地。
(四)上訴人另爭執被證4、被證14之真實性，進而否認其所附之配置圖就「場域內道路、停車場、綠地、預留空地」之規劃云云。然被證4之徵收計畫書載明「附呈……計畫配置圖1份」，且所附之配置圖，其上字跡、圖形雖因年代久遠而較為模糊，然尚非完全不能辨識，核與果菜市菜市場管理委員會61年6月20日高菜委字第105號函就系爭工程設計規劃之委託對象、時間及範圍等節大致相符，堪信被證4之系爭徵收計畫書所附配置圖應為真實。又證人吳富雄既非相關承辦人員，且多次作為陳情戶、牴觸戶代表，所為證言尚難採信。至參加人嗣後就被證4之系爭徵收計畫書所附配置圖固然有部分變更，實係為因應果菜市場之停車空間不足，及兼顧鄰近寶珠溝淹水和周圍交通壅塞等問題，則參加人在原已規劃配置之工程項目及用地範圍內，將原定之平面停車場變更為立體停車場，將原分散之綠地及預留空地整合配置且兼具雨水貯留低地，並開通場域內通路即十全一路，核與原徵收計畫之目的及用途尚無不合，且逐漸具體化，應可合理預期該工程將持續進行，並無行為時土地法第219條所訂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」之情形。
(五)上訴人林蔡秀(按於上訴後死亡)、林聖旻、劉凱珍、黃建榮、黃建華、黃建財(按於上訴後死亡)、侯勝寶(未提起本件上訴)(下稱林蔡秀等7人)與訴外人賴安明等7人，因不服臺灣省政府61年6月3日令、參加人61年7月11日公告，曾於106年3月6日提起行政訴訟，該案之起訴聲明第2項與本件原審起訴聲明第3項，均為「被告內政部應撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日核准、被告高雄市政府61年7月11日公告之徵收處分。」嗣該案經原審於107年9月28日以106年度訴字第109號判決駁回，復經本院於109年4月30日以109年度判字第246號判決就關於林蔡秀等7人請求「被上訴人內政部應撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日核准徵收處分」及該訴訟費用部分均廢棄，並發回原審更為審理。是以，林蔡秀等7人係就已起訴之同一事件，請求被上訴人作成撤銷或廢止臺灣省政府61年6月3日令之行政處分之課予義務訴訟部分，屬於訴訟繫屬中更行起訴；而請求被上訴人作成撤銷或廢止參加人61年7月11日公告之行政處分之課予義務訴訟部分，係於確定判決後更行起訴，均違反一事不再理之原則，起訴即不合法，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第7款、第9款規定，應予駁回；另參加人61年7月11日公告並非行政處分，上訴人請求撤銷或廢止該公告部分，起訴不合法，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，亦應駁回。
(六)上訴人又主張系爭協商方案經臺灣省政府函覆同意照辦，嗣因高雄市改院轄市，將此案併入都市計畫通盤檢討，確實因作業錯誤，縮小市場面積，致系爭22筆土地不在工程範圍內云云。然系爭協商方案既未成立，而臺灣省政府62年10月4日府農經字第406705號函之內容，亦僅同意參加人依都市計畫程序辦理用地類別之變更，並建請參加人再慎重研究是否撤銷徵收，並未同意撤銷徵收或減半徵收。況上開事由均發生在系爭22筆土地徵收程序完成之後，既不影響徵收處分作成時之合法性，且上訴人亦未具體指明本件徵收程序究有何「作業錯誤」之情事，顯然與土地徵收條例第49條第1項第1款所定撤銷徵收事由並不相符。
(七)依被證4之系爭徵收計畫書及其所附配置圖、被證14之總配置圖放大圖所示，遷建果菜市場工程內容包括道路、水溝、拍賣站、辦公廳、冷藏庫、檢驗站、分售站、消毒池，且規劃配置停車場、綠地、預留空地等設施，以利於遷建果菜市場之整體使用，故本件被徵收土地（含系爭22筆土地）非僅限於供市場建物使用，作為道路、綠地及預留空間等其他設施之用地亦無不可。又89年1月4日被上訴人都市計畫委員會（下稱都委會）第478次會議決議變更部分市場用地為道路用地，參加人並開通場域內通路即十全一路，將原定之平面停車場變更為立體停車場，將原分散之綠地及預留空地整合配置且兼具雨水貯留低地，核未變動系爭土地徵收計畫原規劃之用途，且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符。又經比對變更前後徵收使用計畫配置圖、現況空照圖，系爭22筆土地亦未因工程變更設計而排除於工程用地範圍之外，自不構成土地徵收條例第49條第2項第1款規定之廢止徵收事由。
(八)參加人已依系爭徵收計畫開始使用，即與土地徵收條例第49條第2項第2款所定「依徵收計畫開始使用前」之要件不符。
再者，參加人研擬之「自辦重劃」、「興建國宅專案配售」、「遷建果菜市場，撤銷徵收發還或專案讓售」等協商提案及93年5月27日「高雄市菜批發市場北側已徵收市有土地處理方案」彙整表，均分別尚處於磋商、研擬或內部研究階段，且未取得雙方同意，皆未能成立；參加人所屬建設局市場管理處96年8月10日高市市場一字第0960003654號函、參加人所屬經濟發展局98年6月4日高市經發市字第0980013927號函，係就民眾函詢回覆，自無所謂開發方式改變之情形，自不該當土地徵收條例第49條第2項第2款廢止徵收事由。
(九)上訴人提出之甲證10至甲證31之歷次協商紀錄及往來函文等資料，均尚在磋商或研擬階段，並未改變或註銷本件原定興辦事業即遷建果菜市場之基礎事實。又衡諸參加人開通道路及變更配置圖，並未變動系爭徵收土地計畫原本規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途，且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符，仍不影響系爭22筆土地繼續依徵收計畫興辦事業，提供果菜市場整體使用之效益，而未使其徵收之必要性喪失，自不構成土地徵收條例第49條第2項第3款之廢止徵收事由等語，以原判決駁回。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
甲、關於申請收回部分：
(一)土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」行為時土地法(78年12月29日修正公布前)第219條規定：「征收私有土地後，不依核准計劃使用，或於征收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原征收價額收回其土地。」憲法第
15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，並為憲法第143條第1項所明定。按土地徵收後，國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益。是徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障(司法院釋字第763號解釋理由書參照)。而所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨(司法院釋字第236號解釋參照)。是應於具體事件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得申請收回土地。易言之，達成同一公益目的而徵收之數筆土地，在整體上無從割裂使用者，若已有部分被徵收土地已於核准期限內開始依徵收計畫使用，在外觀上逐漸具體化，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期終將全部完成者，雖至該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，仍非屬該條項所稱「不依核准計畫使用」之情形，原土地所有權人（含其繼承人）自不得申請收回土地。
(二)經查，參加人為辦理遷建果菜市場工程，提具系爭徵收土地計畫書報經臺灣省政府61年6月3日令核准徵收系爭22筆土地，並由參加人61年7月11日公告，公告期間自61年7月11日起至61年8月10日止。嗣因原協議取得工程用地之所有權人反悔，參加人為辦理同一工程，復報經臺灣省政府61年12月22日府民地丁字第111855號令核准徵收大港段6號等13筆土地，並由參加人以62年1月26日高市府建農地用字第136419號公告，公告期間自62年1月27日起至62年2月26日止；其後，參加人續為辦理果菜市場冷凍庫工程、果菜市場工程，依序報經行政院核准徵收其餘工程用地；依被證4之系爭徵收土地計畫書記載：「丙、計畫進度：1.第1期遷建工程於民國60年底完成道路水溝、拍賣站設備。2.第2期遷建工程於民國61年底完成辦公廳、冷藏庫、檢驗站、分售站、消毒池等設備」將工程內容劃分為兩期依序興建；參加人就未領取系爭22筆土地及大港段6號等13筆土地之徵收補償費，分別於61年9月23日、62年4月1日提存於臺灣高雄地方法院提存所，而完成補償費發放；而參加人取得上述工程用地後，決定於62年9月17日開工，其中果菜市場之建物亦於63年4月1日開工、63年10月1日竣工，建物主體坐落之基地為大港段77-2地號等14筆土地，包含系爭22筆土地之大港段72、72-1及77-2地號部分土地；其後，系爭徵收土地計畫書原定之第一期工程再細分為3期工程，並依序於63年間、64年3月12日及65年11月30日竣工，且函請臺灣省政府農林廳派員監驗等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。原判決基此認定參加人為取得遷建果菜市場工程之用地，乃分次報請辦理土地徵收並經核准，系爭22筆土地係屬參加人為辦理遷建果菜市場工程而經核准徵收之全部土地之一部，嗣參加人於徵收程序完畢後，已開始依徵收計畫於被徵收土地上實行興建果菜市場，且部分建物設施亦已竣工，提供果菜市場進行常態性事業活動迄今，核與徵收計畫之目的相符，足認參加人在基於同一徵收計畫目的取得所需土地已依照徵收計畫進行使用，爲原審依其調查證據之結果所確認，並於原判決詳述認定之依據及得心證之理由，與經驗法則、論理法則無違。
(三)又按認定事實乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權。苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。查原判決復就上訴人主張依參加人64年4月7日竣工公文，系爭興辦事業主體工程已於南側用地實行使用完畢，北側系爭22筆土地始終未依核准計畫使用一節，查明系爭22筆土地經臺灣省政府61年6月3日令核准後，即屢遭原土地所有權人透過多種管道反對徵收，不斷透過陳情、行政協商、使民意代表介入及占用土地，以直接、間接等多種方式阻礙施工，導致參加人遲遲未能依徵收計畫進行第二期工程，僅能以其他未遭抗爭之土地部分為使用；暨就上訴人否認被證4、被證14之徵收計畫配置圖真實性，並爭執參加人於系爭22筆土地開通十全一路，將原本停車場、綠地及預留空地部分變更為立體停車場及滯洪公園，並變更用地類別，已違反都市計畫法及徵收計畫一節，論明被證4之系爭徵收土地計畫書所附配置圖應為真實，參加人於另案所提徵收土地計畫書縱未檢附配置圖，亦不足以否認系爭徵收土地計畫書附有配置圖及被證4之配置圖真實性，及證人吳富雄之證詞何以不可採，是上訴人否認被證4、被證14之系爭徵收土地計畫書配置圖真實性，進而否認該配置圖就「場域內道路、停車場、綠地、預留空地」之規劃，不足為採等語。則原判決衡諸行為時土地法第219條賦予原土地所有權人收回權之立法目的，係為防止徵收之濫用，或需用土地人未依徵收計畫興辦公共事業，導致違反徵收之正當性或必要性，故若被徵收土地不能依核准計畫使用或延宕使用，係因原土地所有權人阻擾所致，自非屬該條所欲保障之列，準此，系爭22筆土地未能依徵收計畫進行第二期工程而為使用，既係因原土地所有權人陳情抗爭所致，上訴人自不得再據此請求收回被徵收土地，復基於上開之事實認定該徵收計畫書所附配置圖及被證14之總配置圖放大圖繪有辦公室、拍賣場、場域內通路、服務大樓、包裝場、檢驗場、停車場、綠地及預留空地等設施，依法停車場係屬果菜市場之基本設施，而配置聯外道路、綠地及預留空地，亦符合果菜市場建物聯外通行及美化環境、水土保持等需要，足徵系爭徵收土地計畫書所附配置圖規劃道路、停車場、綠地及預留空地等設施項目，均有利於目的事業之整體使用；而參加人嗣後就系爭徵收土地計畫書所附配置圖固然有部分變更，然此變更係為因應果菜市場之停車空間不足，及兼顧鄰近寶珠溝淹水和周圍交通壅塞等問題，則參加人在原已規劃配置之工程項目及用地範圍內，將原定之平面停車場變更為立體停車場，將原分散之綠地及預留空地整合配置且兼具雨水貯留低地，並開通場域內通路即十全一路，核與原徵收計畫之目的及用途尚無不合，且逐漸具體化，應可合理預期該工程將持續進行，要無上訴人所稱「不依核准計畫使用」或「不實行使用」之情形等語。核原判決業已詳述其證據之取捨、認定之依據及得心證之理由，與經驗法則、論理法則均無相違。上訴意旨主張參加人未於徵收補償發給完竣一年內，依行為時土地法第215條第3項、第238條之規定逕行除去改良物或代為遷移改良物，並開始使用土地，自不妨礙原土地所有權人申請收回，被證10阻撓陳抗事件彙整表上所載對象與本件上訴人不同，且所示內容均為人民就徵收之公共政策議題所為之陳情，客觀上並無阻撓需地機關實行使用之積極行為，又上訴人等已於70年間申請收回，此一申請案之所以延宕至105年9月1日，係因參加人組成高雄果菜批發市場北側用地處理專案小組，自73年起至104年間陸續改變開發方式所致，實係因需地機關怠於實行使用，而與被證10所示陳抗事件並無因果關係，不可歸責於上訴人；又被證4工程配置圖模糊不清，且與訴願卷第523頁使用計畫圖內容不符，並經原審證人吳富雄到庭具結證稱並未見過被證4工程配置圖、被證14放大圖，原審未依上訴人申請調閱61年徵收計畫書圖完整原本，遽認被證4、14之真正，核有違證據法則及判決理由不備之違法等語，自均非可採。
(四)則依前揭說明，原判決認本件上訴人及其被繼承人於70年9月14日提出收回申請書，惟參加人已依徵收計畫進行使用，而以原處分1「部分不予受理、部分不予發還」，於法並無違誤，而駁回上訴人關於申請收回之請求，並無不合。
乙、關於申請撤銷或廢止徵收部分：
(一)土地徵收條例第49條規定：「(第1項)已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……(第2項)已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……(第4項)前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」該第1項第1款所稱「因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」，係指因位置勘選錯誤、地號摘錄錯誤、地籍圖地號誤繕、地籍分割錯誤、部分徵收之土地未辦理分割，致以全筆土地辦理徵收，分割完成後其錯誤徵收部分、都市計畫中心樁（線）偏移或其他相類似之行政作業錯誤情形(申請土地徵收注意事項第18點規定參照)，致原徵收之土地並非位於工程用地範圍內，而有不應徵收之土地誤予徵收之情形。該第2項第1款所稱「因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」，係指公告土地合法徵收後，因需用土地人變更工程設計，例如：交通路線變更或公共工程規模縮小等情形，致原徵收之土地已不在工程用地範圍內；所稱「致原徵收之土地不在工程用地範圍內」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，而就所徵收之全部土地整體觀察，不能謂建物之基地始在工程用地範圍內。又該第2項第3款所稱「情事變更」，係指土地徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動而言，因此，於完成徵收後，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，如原核准徵收計畫所載興辦事業之許可，經目的事業主管機關撤銷或廢止；或因都市計畫之變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用等情形，固屬此所謂「情事變更」；然若僅因需用土地人之主觀事由而變更工程設計或事業設計內容，原核准徵收計畫所載興辦事業之性質並未改變，而不影響土地徵收所應具備之基礎，均尚非此所稱「情事變更」。
(二)經查，原判決基於前段甲(二)及(三)之事實，認定系爭22筆土地公告徵收後，系爭22筆土地已依徵收計畫完成供果菜市場相關設施工程使用，並無「作業錯誤」或「因工程變更設計」，「致原徵收之土地不在工程用地範圍內」情形，核與徵收計畫之目的相符，足認參加人在基於同一徵收計畫目的取得所需土地已依照徵收計畫進行使用；而參加人開通道路及變更配置圖，係為因應果菜市場之停車空間不足，及兼顧鄰近寶珠溝淹水及周圍交通壅塞等問題，核未變動系爭徵收土地計畫原規劃聯外道路、停車場、綠地及預留空地之用途，且與其俾利於果菜市場整體使用之目的相符，應僅屬事業設計之變更及興辦事業內容之部分調整，系爭22筆土地亦未因工程變更設計而排除於工程用地範圍之外，自不構成土地徵收條例第49條第1項第1款規定之撤銷徵收事由或第2項第1款規定之廢止徵收事由；又參加人既已依徵收計畫開始使用被徵收土地，即與土地徵收條例第49條第2項第2款所定「依徵收計畫開始使用前」之要件不符，而上訴人所稱開發方式變更之方案，僅為參加人為消弭爭議所研擬之協商提案，尚處於磋商或研擬階段，未取得雙方同意，皆未能成立，自無同款所稱之「開發方式改變」之情事，且並未改變或註銷本件原定興辦事業即遷建果菜市場之基礎事實，不因此造成系爭22筆土地喪失徵收之必要性，亦不構成同條項第3款之廢止徵收事由。分別爲原審依其調查證據之結果所確認，並於原判決詳述認定之依據及得心證之理由，經核與經驗法則、論理法則無違。上訴意旨主張依土地徵收計畫書及參加人64年4月7日竣工公文，已有闢建場域內通道，但參加人擅自將果菜市場用地變更為道路用地、立體(收費)停車場用地、滯洪池公園用地、16戶住商用地，足證參加人並未依核准計畫使用；再者，依上訴人於109年6月9日、110年8月30日現場拍照之結果顯示，其中公園用地、道路用地開放公眾無償使用，停車場用地及住商用地均委外經營供特定人有償使用，完全與徵收計畫書及徵收計畫書影本所示興辦事業計畫目的不符；又經套繪被證14工程配置圖與歷年googleearth空照圖，可知105年9月間上訴人房地遭強制拆遷前，系爭22筆土地南側規劃已完善，縱有使用系爭22筆土地之必要，亦應依被證4或被證14所載計畫內容使用，而非擅自變更開發方式，導致公園用地、立體停車場、住商用地均非專屬果菜市場使用，且該住商用地均非批發場所、甚至非為公益目的使用，故本件興辦事業開發方式已改變，自應依土地徵收條例第49條第2項第2、3款規定廢止徵收云云，無非係就原審之取捨證據及事實認定之職權行使事項，復執陳詞再為爭議，並無可採。
六、綜上所述，原判決以系爭22筆土地並無行為時土地法第219條所列申請收回之事由，亦無土地徵收條例第49條第1項第1款所指之撤銷徵收事由，復無同條例第49條第2項第1款、第2款及第3款所指廢止徵收之事由，認原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人在原審之訴，核其認事用法並無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 6 月 29 日
書記官 徐 子 嵐