最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第356號上 訴 人 曾本盛訴訟代理人 廖宜祥 律師被 上訴 人 行政院農業委員會水土保持局臺中分局代 表 人 邱啓芳訴訟代理人 楊盤江 律師上列當事人間山坡地土地可利用限度查定事件，上訴人對於中華民國110年3月10日臺中高等行政法院109年度訴字第280號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落○○縣○○鄉○○段1357-6地號土地(面積5,952平方公尺，下稱原1357-6地號土地)於民國102年7月11日分割自同段1357-3地號(面積6,297平方公尺，下稱1357-3地號)，由上訴人與其妻林春梅共有。原1357-6地號土地因位於山坡地保育區，前經被上訴人於102年10月7日完成山坡地土地可利用限度查定結果為五級坡，屬宜林地，並於103年2月27日辦理補註登記使用地類別為林業用地在案。上訴人於104年1月15日因夫妻贈與移轉取得原1357-6地號土地所有權全部，繼於108年4月22日將該土地分割為1357-6地號(面積3,792平方公尺、下稱系爭土地)、1357-7地號(面積2,160平方公尺)等2筆土地。嗣上訴人於109年7月23日填具異議複議申請書，向被上訴人申請將系爭土地由原查定「宜林地」更正為「宜農牧地」。經被上訴人以109年7月27日水保中保字第1091917394號函(下稱原處分)復略以：依系爭土地登記資料所示，原1357-6地號土地於108年4月22日分割新增1357-7地號土地，原1357-6地號土地之非都市土地編定類別為「林業用地」，依107年3月22日修正發布之行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作要點(下稱行為時查定工作要點)第7點規定：「查定後之土地，經分割或合併，其查定分類依其非都市土地之編定類別。」系爭土地查定分類應依原1357-6地號土地編定類別，仍維持原「宜林地」之認定。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被上訴人應作成系爭土地編定為農牧用地之之處分，經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)行為時查定工作要點係行政院農業委員會(下稱農委會)本於山坡地保育利用條例第16條及該條例施行細則第12條之授權，為辦理直轄市以外之山坡地可利用限度查定工作所訂定，核與該條例之本旨並無違背，且未逾越母法授權，自得據為本件判斷之依據。查原1357-6地號土地於102年由被上訴人辦理可利用限度查定，並依該筆土地之4項查定基準綜合研判，查定結果屬「宜林地」。原1357-6地號土地於108年4月22日「分割新增1357-7地號土地」(原判決誤繕為「自1357-3地號分割」)，依行為時查定工作要點第7點規定，原1357-6地號土地經分割之查定分類應依該土地原編定類別，故原1357-6地號土地分割後之系爭土地亦編訂為「林業用地」。
上訴人雖就上述查定結果提出異議複查，然依行為時查定工作要點第7點規定，原1357-6地號土地雖經分割，其分類仍應依其非都市土地之編定類別（即林業用地），並不因此即得變更其可利用限度為其他農業用途，原處分函覆上訴人原1357-6地號土地分割後之系爭土地仍屬「林業用地」，並無違誤。
(二)行為時查定工作要點第7點之目的，係就查定後之土地，避免所有權人利用土地分割或合併等方式，而變更土地編定類別，否則無異於經由土地面積增減之人為方式，輕易規避可利用限度之管制，此由山坡地保育利用條例施行細則第12條於109年05月13日之修正說明：「山坡地土地可利用限度查定係提供非都市土地辦理使用地編定或都市計畫土地劃定使用分區之『前置作業』，以辦理一次查定為原則，爰中央或直轄市主管機關執行可利用限度查定分類作業，應以尚未編定使用地類別或尚未劃定使用分區之土地為對象，爰修正第1項規定。」等語，即得證明。原1357-6地號土地既於102年經被上訴人查定為「宜林地」，而其土地使用分區亦已編定為「林業用地」，並非「尚未編定使用地類別」或「尚未劃定使用分區」之土地，自難僅憑土地分割一節，即得主張變更原屬「林業用地」之可利用限度管制。是原處分依據行為時查定工作要點第7點所為否准，並無違誤等詞，判決駁回上訴人之訴。
四、本院按：
(一)土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫(司法院釋字第444號解釋理由書參照)。山坡地保育利用條例即係為山坡地之保育、利用，依山坡地土地自然特徵，應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用所制定的法律(參見同條例5條規定)，是以，該條例第6條第1項規定：「山坡地應按土地自然形勢、地質條件、植生狀況、生態及資源保育、可利用限度及其他有關因素，依照區域計畫法或都市計畫法有關規定，分別劃定各種使用區或編定各種使用地。」第16條規定：「(第1項)山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。(第2項)前項查定結果，應由直轄市、縣(市)主管機關於所在地鄉(鎮、市、區)公所公告之；公告期間不得少於30日。(第3項)第1項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。」準此足知，山坡地範圍內土地使用分區劃定或使用地類別編定，應審酌土地可利用限度之因素；且山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類查定，防止不當開發造成災害，以達保護自然環境及經濟發展之目的。農委會依上法律授權訂定山坡地土地可利用限度分類標準(下稱山坡地分類標準)，依土地自然特徵區分坡度(分一級坡至六級坡）、土壤有效深度(分甚深層、深層、淺層及甚淺層等4級）、土壤沖蝕程度（分輕微、中等、嚴重及極嚴重等4級）、母岩性質（分軟質母岩、硬質母岩等2級）等4項因子，綜合評估予以分類為「宜農、牧地」、「宜林地」、「加強保育地」(該分類標準第3、4條參照)，並未違反母法分級管制山坡地利用之目的，亦未逾越母法授權範圍及限度，自得予適用。
(二)承上論，山坡地土地可利用限度之查定，涉及山坡地土地開發程度及使用地類別編定，俾經由此種將國土資源劃分等級、限制開發程度之管理制度，達成合理開發國土資源、維護自然環境及國家永續發展之目的。農委會基於中央主管機關地位，依上述山坡地保育利用條例第16條規定及山坡地分類標準，為協助所屬公務員或下級機關辦理直轄市以外之山坡地可利用限度查定工作之必要，依職權訂定之行為時查定工作要點第7點規定：「查定後之土地，經分割或合併，其查定分類依其非都市土地之編定類別。」係為落實分級管制山坡地供農業使用限度，避免辦理查定後之山坡地，得經由土地分割或合併之人為方式，規避土地可利用限度之管制，造成土地零碎化現象，並因不當超限使用造成災害，影響國土保育安全，核符山坡地保育利用條例第16條規定意旨，亦未對人民權利增加法律所無之限制，與法律保留原則尚無違背，被上訴人自得援引為辦理山坡地土地可利用限度查定工作之依據。
(三)經查，上訴人所有原1357-6地號土地係於102年7月11日分割自1357-3地號土地，原1357-6地號土地因位於山坡地保育區，前經被上訴人於102年10月7日完成山坡地土地可利用限度查定結果為五級坡，屬宜林地，並於103年2月27日補註登記使用地類別為林業用地在案。嗣上訴人於108年4月22日將原1357-6地號土地分割為系爭土地與1357-7地號土地後，於109年7月23日填具異議複議申請書，向上訴人申請將系爭土地由原查定「宜林地」更正為「宜農牧地」，經被上訴人以系爭土地自原1357-6地號土地分割後，依行為時查定工作要點第7點規定，其查定分類應依原1357-6地號土地之編定類別，故作成原處分函復上訴人等情，已經原判決認定甚明，與卷內證據並無不合，則原判決論明：依行為時查定工作要點第7點規定，原1357-6地號土地雖經分割，然分割後土地查定仍應依分割前原1357-6地號土地之非都市土地編定類別（即林業用地），並不因此即得變更其可利用限度為其他農業用途，據以維持原處分，揆諸上揭規定及說明，即無不合。上訴意旨以其主觀見解，主張自其祖父起即在原1357-6地號土地耕種務農迄今，上訴人將該土地內平坦部分另分割為系爭土地，俾與毗鄰同段1358地號(地目建)之建物合併利用，而系爭土地係於108年4月22日因分割登記而獨立成立，查定人員如何於102年查定當時尚不存在之系爭土地，且系爭土地面積3,792平方公尺與原1357-6地號土地面積5,952平方公尺，二者顯非同一查定標的，被上訴人未詳查上開事實及系爭土地現狀，逕依原1357-6地號土地查定結果，作成系爭土地使用地類別編定，明顯應與事實不符，當然違背法令云云，並無可採。
(四)山坡地分類標準第3條規定：「山坡地土地可利用限度之分類分級查定基準規定如下：坡度：指一筆土地之平均傾斜比，……，其分級如下：……㈤五級坡：坡度超過40%至55%以下。㈥六級坡：坡度超過55%。土壤有效深度：……其分級如下：……㈢淺層：超過20公分至50公分以下。㈣甚淺層：20公分以下。土壤沖蝕程度：……，其分級如下：㈠輕微：沖蝕溝寬度未滿30公分且深度未滿15公分之土地。……母岩性質：……其分類如下：㈠軟質母岩：母岩鬆軟或呈碎礫狀，部分植物根系可伸入其間，農機具可施作者。……。」第4條第2款規定：
「山坡地土地之可利用限度分類標準如下：……二、宜林地：
應符合下列規定之一，並造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜農耕之土地：㈠甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。㈡甚淺層之五級坡。㈢淺層之五級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。㈣六級坡。」(上開109年10月6日修正公布之現行條文，僅係將修正前第2條、第3條規定移列為第3條、第4條，並酌作文字修正，實質內容仍相同)。
經查，原1357-6地號土地經被上訴人於102年10月7日執行可利用限度查定結果，該土地自然特徵為平均坡度超過55%、土壤有效深度20-50公分、土壤沖蝕程度輕微及母岩性質為軟岩，此有被上訴人於102年10月31日製作之可利用限度查定清冊附卷可稽(見原審卷第75頁)，則依上開規定，原1357-6地號土地符合「淺層之五級坡」要件，被上訴人據以作成屬宜林地之查定結果，並無違誤。上訴意旨主張依原1357-6地號土地利用現況為「雜木、雜果」及上開4項自然特徵，依山坡地分類標準所載之土地性質非不能編定為「宜農、牧地」，被上訴人未就土地之適用性、利用性等詳為查定，盲從適用行為時查定工作要點第7點，進而指摘原判決未能詳就授權目的審查本案，不僅嚴重背離前揭授權目的，更有違反法律保留之違誤云云，無非係其一己之見，且與上開法令規定不合，亦無足採。
(五)上訴意旨雖復主張原1357-6地號係分割自1357-3地號；1357-3地號與同段1357-1、1357-2、1357-4地號(下合稱1357-1等3地號)則均分割自同段1357地號，倘依被上訴人主張應適用行為時查定工作要點第7點規定，上開4筆土地編定類別，均應依1357地號土地原編定類別而編定為「林業用地」，然何以1357-1等3地號卻另行編定為「農牧用地」，顯然行為時查定工作要點第7點規定於實務上土地分割後之地目編定，並非完全不得變更云云。惟查，1357地號係於99年12月14日(下稱99年)分割出1357-3地號與1357-1等3地號共4筆土地，分割當時1357地號為「暫未編定」使用地類別，上訴人於原審已自承在卷(見原審卷第17頁)，並有其提出1357-3地號於99年為分割登記，載明使用地類別「暫未編定」之土地登記謄本附卷可佐(見原審卷第77頁)，足證1357-3地號與1357-1等3地號分割自1357地號時，其等土地使用地類別均屬「暫未編定」。嗣1357-3地號於102年7月11日分割新增之原1357-6地號，即亦屬「暫未編定」使用地類別，且該土地因位於山坡地保育區，而經被上訴人於102年10月7日完成土地可利用限度查定結果為五級坡，屬宜林地，並於103年2月27日補註登記使用地類別為林業用地，業經原審認定如前；另上開分割後之1357-3地號土地（面積345平方公尺）則於106年1月9日因土地合併而刪除(參見原審卷第43頁1357-3地號地籍異動索引)。至其餘分割自1357地號之1357-1等3地號土地，均係於106年2月22日辦理補註使用地類別「農牧用地」登記；99年分割後之1357地號土地則於106年2月22日辦理補註使用地類別「林業用地」登記，亦有上開土地登記謄本附卷足憑(見原審卷第47-53頁)，由以上事證可知，1357-1等3地號於99年分割自1357地號時，均為「暫未編定」使用地類別，而分別經被上訴人完成可利用限度查定後，由地政機關於106年2月22日辦理補註使用地類別「農牧用地」登記，核與本件係原1357-6地號已經完成可利用限度查定結果，並辦理使用地類別「林業用地」登記後，再分割為系爭土地與1357-7地號的個案情形有別，本無適用行為時查定工作要點第7點之餘地。另內政部109年11月24日台內地字第1090265646號函，係該部就嘉義縣政府函為山坡地範圍內依查定結果編定之農牧、林業或國土保安林地相列為變更編定，是否應檢附山坡地可利用查定文件或經農業主管機關同意之疑義所表示的法律意見，與本件爭議無關，且內政部亦非山坡地保育利用條例之主管機關，上訴意旨以其錯誤認定之事實及援引上開內政部函，指摘原處分及原判決違法，即難採取。另上訴意旨主張1357-2號土地既編定為「農牧用地」，為何分割自該土地之1357-5地號土地編定為「丙種建築用地」，足見編定後之使用地類別尚非不得辦理變更一節，並未提出1357-5地號土地登記資料，無以證明該土地係在1357-2地號完成使用地類別編定後分割出之土地，且係上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院亦無從加以審酌，併予指明。
(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 李 玉 卿法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 8 月 17 日
書記官 高 玉 潔