最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第377號上 訴 人 陳文龍
陳美雪共 同訴訟代理人 練家雄 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國110年2月25日臺中高等行政法院109年度訴字第173號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：上訴人於民國109年2月12日繕具申請書，請求被上訴人依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第35條之1第1項第3款規定，將其所有坐落○○市○○區○○段33、48地號土地（下稱系爭土地）由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地。案經被上訴人審認系爭土地僅西北面毗連鄉村區，未符合管制規則第35條之1第1項第3款之規定及內政部94年9月12日內授中辦地字第0940726072號函釋（下稱內政部94年9月12日函釋）之內容，乃以109年2月26日府授地編字第1090038625號函（下稱原處分）駁回上訴人之申請。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：1.撤銷原處分及訴願決定。2.被上訴人應依上訴人之申請作成准許上訴人所有坐落系爭土地由「特定農業區農牧用地」變更編定為「同區甲種建築用地」之處分。經臺中高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第173號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)內政部94年9月12日函釋有關管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，以「三面連接鄉村區」之解釋內容，核未逾越管制規則之規範意旨；故上訴人主張上開函釋顯屬錯誤解釋，並增加法所無之要件，限制人民財產權重大而逾越母法原意之詞，並非有據。
(二)系爭土地毗鄰土地包括同段32地號土地係特定農業區水利用地、34地號土地係鄉村區乙種建築用地、39地號土地係特定農業區交通用地、40、42、44、45、46、47地號土地係特定農業區甲種建築用地、49地號土地係特定農業區交通用地、57地號土地係特定農業區交通用地、1342地號土地係特定農業區水利用地、1341地號土地係特定農業區水利用地、775地號土地(以上3筆土地應為同區萬豐段，原判決誤載)係特定農業區特定目的事業用地，核係凹入特定農業區及小部分鄉村區等使用分區之土地，未有凹入鄉村區之情形。
(三)上訴人主張萬豐國小所在之與系爭土地同區萬豐段690地號土地係「鄉村區」特定目的事業用地，但該筆土地與系爭土地間尚有前開32地號特定農業區水利用地，亦不符合管制規則第35條之1第1項第3款規定之情形。系爭土地僅屬毗鄰上開34地號「鄉村區」乙種建築用地，但其申請變更編定類別為甲種建築用地之系爭土地合計0.4042公頃，已逾管制規則第35條之1第1項第1款0.12公頃之規定。
(四)上訴人提出與系爭土地同段(應為萬豐段，原判決誤載)770號之土地查詢資料記載鄉村區特定目的事業用地，但因該土地與系爭土地間尚有前開775地號特定農業區特定目的事業用地。另同段35地號鄉村區交通用地與系爭土地並未毗鄰，均無從作為管制規則第35條之1第1項第3款毗鄰連接土地之認定依據，是被上訴人稱上開土地未毗鄰系爭土地，故未予以考量之情，尚屬有據。又與系爭土地毗鄰土地僅34地號土地屬鄉村區，其餘土地均屬特定農業區；甚至上訴人提及與系爭土地同區用地等，亦多屬特定農業區土地。據上，被上訴人認定系爭土地並不符管制規則第35條之1第1項第3款之規定，尚無不合等語，以原判決駁回。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴尚無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
(一)區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」準此，實施區域計畫地區之非都市土地，應由直轄市或縣（市）政府按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，授權中央主管機關訂定管制規則實施管制。又非都市土地使用地類別之編定，為土地使用管制措施之一環，所指「編定」應包括土地使用地類別之第1次編定及變更編定，此為土地使用管制規範所必要，而屬區域計畫法第15條第1項規定所授權之範圍。次按，管制規則為內政部依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定，該規則第35條之1第1項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。……」為非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建土地，變更編定為建築用地，所為之要件規定，核與母法並無牴觸，先予指明。
(二)又按內政部94年9月12日函釋：「主旨：關於非都市土地使用管制規則第35條之1執行疑義乙案，請依會商結論辦理，請查照。說明：……二、有關……非都市土地使用管制規則第35條之1執行疑義，案經……開會研商，獲致決議如下：（一）非都市土地使用管制規則第35條之1第3項規定，土地所有權人個別申請變更編定時，其『整體認定』範圍界線之認定方式：……2、非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範圍。……。」為區域計畫法之主管機關為協助下級機關解釋法令、認定事實所為之解釋性函釋，核其意旨，並未逸出管制規則第35條之1第1項第3款之文義範圍，亦與該條規定之立法目的相符，自得作為下級機關辦理依管制規則第35條之1規定申請變更編定為「甲種建築用地」案件之處理依據。上訴意旨，以內政部94年9月12日函釋關於凹入鄉村區應以三面連接鄉村區之解釋，顯然不當限縮管制規則第35條之1第1項第3款之適用範圍，已逾越母法之規範意旨。惟原審未拒絕適用該函令，並以系爭土地未三面毗鄰鄉村區土地為由駁回上訴人之訴，應有適用法規不當而違背法令之處，亦屬無據。
(三)查系爭土地面積為0.4042公頃，與系爭土地毗鄰土地僅34地號土地屬鄉村區，其餘土地均屬特定農業區，未有三面連接鄉村區之事實，為原審依證據所確定。基此，原判決以被上訴人原處分認上訴人本件申請與管制規則第35條之1第1項規定之要件不符，而否准上訴人之申請，於法尚無違誤，揆諸前開說明，核無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
書記官 徐 子 嵐