最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第304號上 訴 人 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代 表 人 吳建楚訴訟代理人 洪濬詠 律師被 上訴 人 高雄市政府交通局代 表 人 張淑娟訴訟代理人 葉美利 律師上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國110年2月4日高雄高等行政法院109年度訴字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以合作社組織經營計程車客運服務業，其於民國108年8月23日召開第7屆第57次理事會，會中決議同意黃順龍等5人申請入社，並分別遞補出社社員伍崇文等5人牌照缺額之議案，於同年8月27日分別報請高雄市政府社會局（下稱社會局）及被上訴人備查。前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被上訴人就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員黃順龍遞補出社社員伍崇文牌照缺額部分，作成108年9月3日高市交運監字第10841645100號函（下稱原處分）通知上訴人，略以：伍崇文於100年11月18日核准入社後，至101年9月19日未領有牌照即辦理退社，因未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，無法適用重新起算10年遞補期限之規定。又伍崇文於100年11月18日遞補之出社社員謝明忠牌照缺額已逾108年1月6日之遞補期限，爰將謝明忠牌照缺額逕行註銷。上訴人不服原處分關於逕行註銷原出社社員謝明忠牌照缺額部分，提起訴願，經決定駁回，向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於原出社社員謝明忠牌照缺額逕行註銷部分均撤銷。經原審109年度訴字第83號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)公路法第39條之1第1項之立法目的係採限量發行牌照政策，以抑制計程車無限成長，保障現有執業計程車駕駛員基本工作權及避免交通及社會治安惡化。另依同法第56條第2項規定，計程車客運服務業得以合作社組織經營之，關於其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項，訂有「計程車運輸合作社設置管理辦法」（下稱計程車合作社管理辦法）。依該辦法第18條第2項第5款意旨，合作社社員如有自請退社等情，公路主管機關即應註銷其營業車輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定。而高雄市政府為輔導與管理轄區內計程車運輸合作社之申設與運作，另訂有「高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例」（下稱高雄市計程車合作社自治條例）。
(二)改制前高雄市政府為因應公路法第39條之1施行，考量計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致合作社規模縮減、營運困難等不良結果，為輔導合作社健全發展，維持經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出社社員牌照之制度，於87年11月20日發布「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」（下稱87年社員遞補作業要點），依其第2、4點規定，自87年1月3日起，計程車運輸合作社（下稱計程車合作社）社員出社得遞補新社員，遞補期限自核備社員出社之日起3個月為之，得展延1次，逾期逕行註銷該缺額。87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為「高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點」（下稱91年牌照遞補作業要點），於第4點將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺額。嗣高雄縣、市合併後，復於101年4月11日發布「高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點」（下稱101年牌照遞補審查要點，已於110年11月15日廢止），於第6點規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被上訴人逕行註銷之，另第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法、高雄市計程車合作社自治條例規定辦理。可知，101年牌照遞補審查要點就計程車合作社所設計之牌照缺額遞補制度，乃高雄市政府基於輔導計程車合作社健全發展，為審查計程車合作社社員出缺新增社員牌照遞補，參照計程車合作社管理辦法、高雄市計程車合作社自治條例之相關規定，所依職權為之者，核屬執行計程車牌照管理之細節性、技術性之次要事項，依司法院釋字第443號解釋理由層級化法律保留原則，自得由主管機關發布命令為必要之規範，不須以法律規定或法律授權訂定。再者，依法規命令性質之計程車合作社管理辦法第18條第2項第5款規定，計程車合作社社員如有自請退社等情，其營業車輛牌照應予註銷，不得申請遞補牌照缺額，已如前述。則101年牌照遞補審查要點第3、6點（91年牌照遞補作業要點第2、4點有相同規定）明定計程車合作社得提報新入社社員請領牌照遞補社員除名、出社之牌照缺額，並享有牌照缺額遞補期限10年之寬限期，較計程車合作社管理辦法第18條第2項第5款規定，享有法律上較優惠待遇，並無違法限制人民之權利，與法律保留原則無違，應可適用。上訴人主張高雄市政府訂定之101年牌照遞補審查要點，屬自治規則性質，缺乏公路法授權而增加「須請領牌照」遞補之要件及遞補期間10年限制，違反法律保留原則云云，尚無可採。
(三)綜合101年牌照遞補審查要點第3、5、6點（91年牌照遞補作業要點第2、3、4點有相同規定）所建構之社員牌照缺額遞補制度，係指計程車合作社社員因自請出社而產生牌照缺額時，該社得提報新入社社員遞補該出社社員之牌照缺額，以維持計程車牌照數，以利其經營規模，並明定其遞補期限為「社員自請出社之日起」10年之寬限期，倘逾期未為遞補，公路主管機關即得逕行註銷該牌照缺額。又參照101年牌照遞補審查要點第5點規定「社員自請出社者，於公路監理機關『收回該社員之車輛牌照』前，其牌照缺額不得遞補」之文義，可知第6點規定據以起算遞補期限之「自請出社」社員，應指向被收回車輛牌照而產生牌照缺額之該社員而言。簡言之，計程車合作社提報遞補牌照缺額之新入社社員，縱經准予遞補備查，確認符合遞補資格，仍須請領牌照後，始為完成遞補牌照缺額之程序；倘未請領牌照，則其將來出社時，並無牌照可供收回而產生牌照缺額，依上開文義解釋，並非第6點規定所指據以起算遞補期限之「自請出社」社員，原牌照缺額不發生自該新社員出社之日重新起算10年遞補期限之效力。再者，依計程車合作社管理辦法第20條文義可知，計程車合作社之社員必須自備一部營業車輛為其入社要件。另高雄市計程車合作社自治條例第2條第1項第5款亦明定，社員應符合「自備車輛，每一社員以一車為限」之資格。又交通部92年3月20日交路字第0920002607號函釋（下稱交通部92年3月20日函釋）意旨，亦以計程車合作社其社員證照管理以「人車一體」為主要任務。是以，101年牌照遞補審查要點關於社員遞補牌照缺額之制度設計，自須符合計程車合作社社員資格採「人車一體」之管制原則，依此規範目的解釋，亦可導出遞補牌照缺額之新入社社員，必須自備車輛並請領牌照後，始完成遞補牌照缺額程序之結論；倘未請領牌照，因未完成牌照遞補程序，則原牌照缺額已開始起算之10年遞補期限，仍繼續進行。
(四)本件上訴人係高雄市政府計程車合作社業者，伍崇文於100年11月18日報請遞補原社員謝明忠退社（原出社日期為98年1月7日）產生之牌照缺額，經高雄市監理處100年11月23日高市監運字第1000030356號函（下稱高雄市監理處100年11月23日函）准予備查。惟伍崇文自遞補入社，迄101年9月19日退社止，均未申領牌照。則其所遞補謝明忠原牌照缺額之遞補程序未完成，並非101年牌照遞補審查要點第5、6點所指「被收回牌照而產生牌照缺額之出社社員」，不生遞補期限自伍崇文將來出社日重新起算10年之效力。是以，原出社社員謝明忠牌照缺額之遞補期限，自謝明忠98年1月7日自請出社之日起算10年，已於108年1月6日屆滿。從而，被上訴人依101年牌照遞補審查要點第6點（91年牌照遞補作業要點第4點）規定，以原處分註銷原出社社員謝明忠之牌照缺額，於法並無違誤。
(五)上訴人主張高雄市監理處100年11月23日函同意伍崇文100年11月18日入社遞補謝明忠之原牌照缺額，足使上訴人信賴原牌照缺額可重新起算10年遞補期限，原處分認定遞補不合法，註銷該缺額，有違信賴保護原則云云。惟核高雄市監理處100年11月23日函前後文義脈絡，固可寬認為高雄市監理處已就上訴人申請由新入社員伍崇文遞補出社社員謝明忠原牌照缺額乙節，准予備查。然該函說明二已明白教示，獲申請備查之社員伍崇文，事後應踐行請領牌照、營業執照之程序。準此，獲准申請備查之新入社社員伍崇文，僅取得遞補謝明忠原牌照缺額之資格，倘未實際請領牌照，則其遞補程序仍未完成。是該函內容不足引起上訴人之信賴，尚不得作為信賴基礎。
(六)上訴人主張信賴被上訴人過往審查案例均不以社員請領牌照始為完成遞補牌照缺額程序，只要取得准予遞補牌照備查函，縱未實際請領牌照，亦可重新起算遞補期限云云。惟上訴人原審所舉原證2、3、7、25，雖有將未登領牌照而自始不具遞補資格之社員出社日期，重新起算10年或3個月遞補期限，而與101年牌照遞補審查要點、91年牌照遞補作業要點、87年社員遞補作業要點規定未符，惟此純屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條予以撤銷之問題，且人民不得主張不法之平等。又上訴人原審所舉原證5、8之准予新入社社員遞補備查函、原證13至23、原證27至30之同意新社員遞補入社函等，均記載社員應於領取牌照10日內，再請領社員之汽車運輸業營業執照等語，內容均明白教示獲申請備查之新入社社員，事後應踐行請領牌照、營業執照之程序，遞補牌照程序始為完成。則參照與高雄市監理處100年11月23日函之相同理由，上開各備查函或同意函，尚不足引起上訴人之信賴，亦不得作為其信賴基礎。又上訴人於原審另舉案例47件據以支持其主張云云，惟並無相關公函文書或任何具體證據為憑，無從採信具有何種程度之信賴基礎或值得保護之信賴，亦無可採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論述如下：
(一)公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制。依公路法第56條第2項、汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條等規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）、自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）或為計程車合作社社員。其中計程車合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社（計程車合作社管理辧法第4條參照）。交通主管機關交通部為規範計程車合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項，依公路法第56條第2項後段之授權，會同內政部訂有計程車合作社管理辦法，其第13條規定：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：
一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」第20條規定：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記所屬合作社名稱。」另高雄市政府為輔導與管理轄區內計程車合作社之申設與運作，依計程車運輸合作社設置管理要點（於84年9月13日頒布，93年9月8日廢止後，交通部另訂定前揭計程車合作社管理辦法）第19點規定制定高雄市計程車合作社自治條例（87年6月26日公布、91年2月25日修正），其第2條第1項規定：「計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小型車職業駕駛執照。
四、持有營業小客車駕駛人執業登記證。五、社員必須自備車輛，每一社員以一車為限。」可知計程車客運業得以合作社組織型態經營，其會員資格並設有一定條件，即應設籍在組織區域內，持有職業駕駛執照，並領有營業小客車駕駛人執業登記證，且其所需營業之計程車由社員自備，每一社員以一輛為限（高雄市轄內計程車合作社尚有年齡之限制），解釋上開條件需於社員期間始終具備，否則無以達其立法目的。
(二)另公路法第39條之1第1項規定：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」係藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長，保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡化（該條立法理由參照，汽車運輸業管理規則第91條之2第1項亦有相同規定）。又參諸汽車運輸業管理規則第94條規定：「（第1項）凡取得個人經營計程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營業執照前繳驗左列有效之證明文件：一、營業小客車駕駛人執業登記證。二、購車證明或車輛讓渡書。三、投保強制汽車責任保險之保險證。（第2項）參加計程車運輸合作社之社員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」計程車合作社管理辦法第17條規定：「（第1項）已領有個人經營計程車客運業營業執照申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱，不另發牌照。（第2項）前項社員退出合作社或喪失社員資格時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」第18條規定：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照 (格式如附件三) 及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：……三、除名。……五、自請退社。」第21條規定：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊 (格式如附件四) ，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」另高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項規定：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請退社。四、除名。五、死亡。六、有第3條之情事者。」可知計程車合作社社員應自備營業之車輛，每一社員以一輛為限（一個牌照）。又社員牌照之請領，由計程車合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請，因此社員遭合作社除名或自請退社者，除非有計程車合作社管理辦法第17條之情形，公路主管機關自應註銷其營業車輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，尚符合計程車合作社之營運管理及牌照管制之規範目的。
(三)法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此業經司法院釋字第443號及第765號解釋闡釋甚明。又地方自治為憲法所保障之制度，中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重（司法院釋字第498號及第527號解釋意旨參照）。因此，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。改制前高雄市政府為因應上開公路法第39條之1施行，並考量轄內計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致合作社規模縮減、營運困難等不良結果，為輔導合作社健全發展，維持其經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出社社員牌照之制度，訂定87年社員遞補作業要點，其第4點規定遞補新社員之期限，自核備社員出社之日起3個月為之，並得展延1次以3個月為限，逾期逕行註銷該缺額（見原審卷1第374頁）。上開87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補作業要點，於第4點訂明將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺額（見原審卷1第167頁）。嗣高雄縣、市合併後，復訂定101年牌照遞補審查要點，於第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法及高雄市計程車合作社自治條例規定辦理（87年社員遞補作業要點第4點第2項、91年牌照遞補作業要點第4點後段有相同規定）；另於第6點規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被上訴人逕行註銷之（見原審卷第439頁）。衡諸公路法第39條之1規定之立法目的係藉由限量發行牌照政策，維繫國內計程車市場之安定性，避免該行業之惡性競爭，以縣市為單位管制其牌照數量之上限。而計程車客運服務業者以合作社組織共同經營，計程車合作社基於總量管制需要，在設立時須申報社員數量，用以管制其牌照數量，並有效回收註銷已閒置之舊車牌，並非使計程車合作社保有固定數量之社員牌照。從而，具法規命令性質之計程車合作社管理辦法並無規範合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，而建構合作社社員牌照缺額遞補制度，係在放寬計程車牌照之發放，非在限制計程車合作社之財產權、工作權或營業權，其相關事項受法律保留原則規範之密度本較為寬鬆。主管機關依職權核定前揭牌照遞補作業或審查要點，雖不若主管機關以法律或自治條例加以規範嚴謹，然因上訴人係依該要點為請求，自應依其規範內容審查是否符合所規定之請求權要件。上訴人並無要求僅適用同一職權命令之請求權發生規定，但不適用其他有關時效規定之事理，更無適用該要點應予割裂適用之法理。至上訴人援引之本院92年度判字第1160號判決（下稱本院92年判決），係臺北市經營計程車客運業者，因營業車輛汰舊換新而將所有營業小客車辦理牌照繳銷後，未依當時汽車運輸業審核細則第6條規定，於繳銷牌照後1年期限內替補車輛或辦理展延替補期限，而遭註銷營業用小客車替補繳銷之車額，與本件案情不同。且本院92年判決以交通部雖依公路法第38條第1項規定之授權訂定汽車運輸業審核細則，然其中第6條有關逾期註銷替補之規定，業已超越母法即公路法第38條之授權範圍，核係以下位法規限制本於上位法規所生公法上請求權之情，與本件有關計程車合作社管理辦法本無遞補牌照缺額之相關規定，主管機關另依101年牌照遞補審查要點規定審核，並無逾越上位法規之情有異，自難比附援引。上訴意旨雖又援引本院102年度判字第566號判決（下稱本院102年判決）意旨，主張在總量管制前提下，計程車合作社向公路主管機關申請核准時，會核准相符固定數量之「牌照數額」，與汽車運輸業者之「未領照之空車額」、「僅轉讓車輛保留之車額」，同樣具有財產權性質，自受到法律保留原則之拘束云云。惟依計程車合作社管理辦法第16條至第20條規定可知，計程車客運服務業者以合作社組織共同經營，計程車合作社基於總量管制需要，在設立時須申報社員數量，用以管制其牌照數量，已如前述，此與本院102年判決之案情內容及法律爭點不同，亦難比附援引。上訴意旨主張101年牌照遞補審查要點無法律授權，已違反法律保留原則云云，尚無可採。
(四)綜合101年牌照遞補審查要點第3、5、6點（91年牌照遞補作業要點第2、3、4點有相同規定）所建構之社員牌照缺額遞補制度，係指計程車合作社社員因自請出社而產生牌照缺額時，合作社得提報新入社社員遞補該出社社員之牌照缺額，以維持合作社之計程車牌照數，以利其經營規模，並明定其遞補期限為「社員自請出社之日起」（第6點規定）10年之寬限期，倘逾期未為遞補，公路主管機關即得逕行註銷該牌照缺額。又參照101年牌照遞補審查要點第5點規定「社員自請出社者，於公路監理機關『收回該社員之車輛牌照』前，其牌照缺額不得遞補」之文義，可知第6點規定據以起算遞補期限之「自請出社」社員，應指向被收回車輛牌照而產生牌照缺額之該社員而言。換言之，合作社所提報遞補牌照缺額之新入社社員，縱經准予遞補備查，確認其符合遞補資格，仍須請領牌照後，始為完成遞補牌照缺額之程序。倘未請領牌照，則其將來出社時，並無牌照可供收回而產生牌照缺額，依上開文義解釋，並非該要點第6點規定所指據以起算遞補期限之「自請出社」社員，原牌照缺額不發生自該新社員出社之日重新起算10年遞補期限之效力。再者，依計程車合作社管理辦法第20條規定「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限」之文義，可知社員必須自備一部營業車輛為其入社要件；又依同辦法第18條第1、2項規定意旨，社員牌照之請領，由計程車合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請，而社員除名或自請退社者，公路主管機關應註銷其營業車輛牌照。另高雄市計程車合作社自治條例第2條第1項第5款亦明定，計程車合作社之社員，應符合「自備車輛，每一社員以一車為限」之資格。復參照交通部92年3月20日函釋：「計程車運輸合作社……社員本身均領有汽車運輸業執照，其本身為車輛所有者與勞務提供者……因此社員證照管理─『人車一體』為合作社管理之主要任務，亦為當初開放合作社設立之精神所在……計程車駕駛若具備社員資格條件，依據合作社法相關規定，申請加入計程車運輸合作社為社員，應再依公路法等相關規定完成領牌作業程序。」等語，就「基於人車一體之管理原則，社員應完成請領牌照作業程序」乙節，亦有相同函釋意旨可供參照。是以，101年牌照遞補審查要點關於社員遞補牌照缺額之制度設計，自須符合計程車合作社社員資格採「人車一體」之管制原則，依此規範目的解釋，亦可導出遞補牌照缺額之新入社社員，必須自備車輛並請領牌照後，始完成遞補牌照缺額程序之結論。倘未請領牌照，因未完成牌照遞補程序，則原牌照缺額已開始起算之10年遞補期限，仍繼續進行。經查，上訴人係高雄市政府計程車合作社業者，伍崇文於100年11月18日報請遞補原社員謝明忠退社產生之牌照缺額（謝明忠原出社日期為98年1月7日），經高雄市監理處100年11月23日函准予備查。惟伍崇文自遞補入社，迄101年9月19日退社止，均未申領牌照等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料相符。被上訴人以伍崇文未經請領牌照，則其所遞補謝明忠原牌照缺額之遞補程序未完成，並非101年牌照遞補審查要點第5、6點所指「被收回牌照而產生牌照缺額之出社社員」，不生遞補期限自伍崇文將來出社日重新起算10年之效力。是以，原出社社員謝明忠牌照缺額之遞補期限，自謝明忠98年1月7日自請出社之日起算10年，伍崇文雖經提報遞補謝明忠之原牌照缺額獲准予以備查，在請領牌照完成遞補程序之前，不影響其遞補時效之進行，則該牌照缺額遞補期限已於108年1月6日屆滿（98年1月7日起算10年），以原處分註銷原出社社員謝明忠之牌照缺額，於法並無不合，原審予以維持原處分，乃屬有據。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，核無違誤。上訴意旨主張自備車輛非計程車合作社之入社資格，且遞補牌照缺額不以領牌為必要，原判決有未善盡調查證據、認定事實悖於論理或經驗法則、不適用法規、判決不備理由之違法云云，並無可採。
(五)復按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：⒈信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；⒉信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；⒊值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。又行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即，人民不得主張「不法之平等」。又「信賴保護原則」，係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。本件上訴人主張其信賴基礎包括：被上訴人對於上訴人陳報伍崇文遞補謝明忠原牌照缺額予以備查之高雄市監理處100年11月23日函文，及被上訴人或其所屬監理處自89年起至106年止審查社員縱未領牌照，仍可發生合法遞補之效力之諸多案例。惟原判決業已論明：高雄市監理處100年11月23日函載明：「主旨：
貴社申辦……伍崇文君……等7人入社案，業已備查……。說明：……二、社員『應於領取牌照』後，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，再向本處請領社員之汽車運輸業營業執照。」等語，核其前後脈絡之文義，固可寬認為監理處已就上訴人之申請，即由新入社員伍崇文遞補出社社員謝明忠原牌照缺額乙節，准予備查。惟該函說明二已明白教示，獲申請備查之社員伍崇文，事後應踐行請領牌照、營業執照之程序。亦即獲准申請備查之新入社社員伍崇文，僅取得遞補謝明忠原牌照缺額之資格，倘未實際請領牌照，則其遞補程序仍未完成。是以，該函內容並無上訴人所指稱只要申請遞補備查獲准，縱事後未請領牌照，仍可合法遞補缺額之意旨，尚不得作為信賴基礎。另上訴人所舉原證2、3、7、25，分別為高雄市監理處98年1月7日、被上訴人106年4月7日、105年12月6日、高雄市監理處90年3月15日所為處分，雖有將未登領牌照而自始不具遞補資格之社員出社日期，重新起算10年或3個月遞補期限，而與101年牌照遞補審查要點、91年牌照遞補作業要點及87年社員遞補作業要點規定未符之情形。雖被上訴人依法負有正確適用法令之義務，應更正上開有關牌照遞補法令適用之錯誤，惟此純屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，上訴人尚不得主張因被上訴人怠於將前揭違法處分撤銷，致人民因上開個案違法狀態未排除獲得利益，進而主張先前錯誤之遞補案例引起信賴，要求行政機關往後均需續予沿用違法方式處理相關案件。至上訴人所舉原證5、8之准予新入社社員遞補備查函，觀其函文載明：「說明二：貴社入社新社員所需營業之車輛由渠自備，並於『領取牌照後』……再向本局承辦窗口……再請領社員之汽車運輸業營業執照」等語；又原證13至23、原證27至30同意新社員遞補入社函，觀其函文之說明欄，亦均記載「社員應於『領取牌照10日內』……再（並）請領社員之汽車運輸業營業執照。」等語，亦均明白教示獲申請備查之新入社社員，事後應踐行請領牌照、營業執照之程序，遞補牌照程序始為完成。參照上開高雄市監理處100年11月23日函之相同理由，上開各備查函或同意函，尚不足以引起上訴人自為主張之信賴，亦不得作為其信賴基礎。上訴人另舉案例47件據以支持其主張，惟並無相關公函文書或任何具體證據為憑，無從採信具有何種程度之信賴基礎或值得保護之信賴，亦無可採等情（參見原判決第14至16頁），業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，經核與證據法則無違，亦無悖於經驗法則及論理法則，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無違誤，自無判決違背法令之情形。至上訴人另爭執高雄市監理處100年11月23日函是否即為被上訴人核准伍崇文入社之函文尚有疑義，惟此並不影響前述信賴基礎之判斷，上訴意旨主張原判決有調查未盡、認定事實與卷證資料不符之違誤云云，自無足採。
(六)上訴意旨主張被上訴人以原處分註銷牌照，應類推適用行政罰法裁處之3年時效期間，被上訴人時隔7年始突襲註銷牌照缺額，影響法律制度安定性，顯有違誤云云。惟依公路法第56條第2項授權訂定之計程車合作社管理辦法第18條規定意旨，社員自請退社者應註銷牌照，且101年牌照遞補審查要點第6點有關牌照逾期遞補逕行註銷之性質，係被上訴人為達牌照管理所為之行政管制措施，屬於「管制性不利處分」，非在於違反行政法上義務之究責，不具有裁罰性，自無行政罰法之適用。況且行政罰法第27條所設裁處權時效規定，為使行政機關在得為裁處時儘速行使，避免處罰關係長期處於懸而未決之狀態（行政罰法第27條立法理由參照）。惟本件牌照缺額之遞補，本設有長達10年之遞補期間，在此期間內，計程車合作社得辧理牌照缺額之遞補，此屬有利於計程車合作社之優惠措施，核無被上訴人怠於註銷之情形。又本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，乃係針對機關辦理採購，發現廠商有91年2月6日修正公布之政府採購法第101條第1項各款情形之一，依該條規定通知廠商將刊登政府採購公報之行為，是否有行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效規定之適用所為決議，核與本件註銷牌照缺額無涉，要難以之為有利上訴人之論據。上訴人此部分之主張，自無可採。
(七)上訴意旨復主張本件侵益處分違反行政程序法第174條之1規定，業已失效云云。惟按行政程序法第174條之1規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」（89年12月27日增訂時之條文原規定「1年」，嗣於90年12月28日修正為「2年」）；同法第175條規定：「（第1項）本法自中華民國90年1月1日施行。（第2項）本法修正條文自公布日施行。」查91年牌照遞補作業要點係於91年12月12日以高市建設五字第0910031555號函修正發布，而101年牌照遞補審查要點則係於101年4月11日以高市交運監字第10131829200號函訂定（見原審卷1第167、439頁），均係於行政程序法90年1月1日施行後所訂定，自無該法第174條之1規定之適用。況倘依上訴人主張前揭101年牌照遞補審查要點，未依行政程序法第174條之1規定取得法律依據而失效，則其請求遞補牌照缺額即欠缺法令上依據，上訴人更無從主張其缺額由新社員遞補，上訴人此部分主張，亦無可採。
(八)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，維持原處分，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
書記官 蕭 君 卉