最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第323號上 訴 人 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春訴訟代理人 吳欣陽 律師
周宇修 律師被 上訴 人 桃園市中壢地政事務所代 表 人 陳振南上列當事人間有關農田水利事務事件，上訴人對於中華民國110年2月26日臺北高等行政法院109年度訴字第1091號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、民國109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法第34條第2項規定，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則（下稱組織通則）不再適用（改制後名稱為行政院農業委員會農田水利署桃園管理處）；同法第23條第1項規定，上訴人改制後資產及負債由國家概括承受。被上訴人嗣於109年10月29日及同年11月3日將如原判決附表所示不動產（下稱系爭房地）移轉登記為國有［登記原因：接管、原因發生日期：109年10月1日、管理機關：行政院農業委員會農田水利署（下稱農田水利署），下稱系爭登記，上訴人列為原處分］。上訴人於前揭農田水利法相關法條未施行前之109年9月21日，以被上訴人如為系爭登記，將侵害上訴人或會員農民之財產權為由，依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（109年度訴字第1091號事件），請求被上訴人不得為系爭登記，並聲明：
被上訴人不得移轉登記上訴人名下之系爭房地（上訴人嗣於109年11月18日具狀追加備位聲明部分，經原審以109年度訴字第1091號裁定駁回，本院另以110年度抗字第118號裁定駁回其抗告）。經原審以原判決駁回，乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；前項廢棄部分，被上訴人不得移轉登記上訴人名下之系爭房地。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：
(一)人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為的不作為訴訟，稱為「預防性不作為訴訟」，得訴請禁止之對象，固包括行政機關將作成之事實行政行為或行政處分。然而，預防性不作為訴訟具事前審查性質，存有司法權過早介入行政權決定空間之疑慮，只有在人民具有特別權利保護之必要性，透過訴願及撤銷訴訟之事後救濟仍不能達成有效權利保護之實益時，方有預防性發動行政訴訟程序，阻止行政處分作成之權利保護必要。
(二)本件上訴人起訴時係請求被上訴人不得將其所有系爭房地所有權移轉登記，核其內容，乃向行政法院請求判命被上訴人未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，即為提起「預防性不作為訴訟」。然而，上訴人於109年9月21日起訴時，即可知農田水利法第23條第1項將於數日後之同年10月1日施行，而被上訴人於農田水利法施行後未久，即於同年10月29日及11月3日作成系爭房地所有權移轉登記為國有（管理機關為農田水利署）之行政處分。依此，被上訴人既已作成系爭房地移轉登記為國有之原處分，則上訴人預防性請求禁止被上訴人作成處分，已無權利保護之必要。
(三)農田水利法第23條第1項係規定農田水利會改制後資產及負債由國家「概括承受」，則系爭房地所有權改歸國有，係基於法律明文規定所直接發生之效力，而被上訴人後續作成系爭房地之所有權移轉登記（即原處分），僅發生對外公示及取得處分權限，並因登記而滿足民法第759條規定。準此可知，系爭房地之實質所有權移轉效力，係依農田水利法第23條第1項規定，非因被上訴人作成移轉登記處分（即原處分）所致，則上訴人請求令被上訴人不得作成移轉登記之行政處分，無法改變所有權早在與農田水利署發生概括承受關係時即歸國有之結果。又原處分固有造成其他權利或法律上利益損害之空間，上訴人亦未能指明有何後續撤銷訴訟無法救濟之情，可見上訴人對被上訴人提起本件預防性不作為訴訟，並無有特別權利保護必要。
(四)又縱使上訴人失去公法人人格，仍無礙可另以其他團體或非法人團體等具有當事人能力之地位，起訴救濟，亦不足為其於被上訴人作成行政處分前，即有必要提起預防性不作為訴訟之論據。至於上訴人稱系爭房地若經被上訴人作成移轉登記行政處分後，後續可能因善意第三人取得而無法回復，或將使其無法從事原有灌溉事業乙節，亦在行政處分作成後，可循訴願、撤銷訴訟並搭配行政處分停止執行制度以為救濟（包含暫時權利保護）之範疇。況針對農田水利設施部分，農田水利法第3章針對各該不動產屬此設施部分，在改歸國有後仍有原則上須維持灌溉排水使用之管理限制。針對被上訴人所作成移轉登記行政處分而言，尚難認有何須由司法提早介入，不能等待被上訴人作成移轉登記行政處分後，再循序提起撤銷訴訟等以為救濟之特別權利保護必要。從而，上訴人提起之預防性不作為訴訟，顯無權利保護之必要，現狀又已無請求預防性不作為訴訟之實益，其訴顯無理由，應予駁回，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
(一)農田水利會原係由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人，其法律上之性質，與地方水利自治團體相當，在法律授權範圍內享有自治之權限，司法院釋字第518、628號解釋在案。其後，國家為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，於109年7月22日公布、同年10月1日施行之農田水利法，將農田水利會改制為行政機關，主管機關為農委會，並依據農委會農田水利署暫行組織規程設置農田水利署辦理農田水利業務。農田水利法第23條第1項則規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，第34條第2項則規定自該法施行之日起，組織通則不再適用。惟因上訴人於農田水利法施行前即主張被上訴人如將其名下系爭房地移轉登記為國有將侵害其財產權，提起行政訴訟，於案件進行中農田水利法始施行。鑑於改制後承辦農田水利事業之行政機關與被上訴人之間具有行政一體關係，本件爭議內容又涉及被上訴人辦理系爭登記所依據之桃管處函文，故在此訴訟地位積極衝突情形下，為保障其訴訟權行使，仍應由上訴人繼續為本件之當事人。原判決以本件上訴人於109年9月21日起訴時，尚屬依組織通則規定設立之公法人，並以斯時之代表人起訴而有當事人能力。而上訴人起訴後，其公法人人格固隨同組織通則於109年10月1日廢止而解消，然其前由全體會員組成之團體，多年來所使用團體名稱、決定團體自主意思之會員組織、章程目的等，仍存在其社會經濟活動之實質。而本件起訴理由又係針對其部分財產之歸屬等，與被上訴人有所爭執，亦堪認本件起訴係為全體會員利益而提出，並藉由司法救濟結果以終局確定會員團體財產權，後續救濟結果且仍有透過與實體上權利義務主體的相應安排實現之可能，在未經終局判決前，亦難以其無獨立財產而否定其可具備當事人能力（參見原判決第1至3頁），核無違誤，先予敘明。
(二)人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟，以此行政訴訟禁止之行為，除行政機關之事實行政行為外，也包括將作成之行政處分。一般而言，行政訴訟所列各種訴訟類型，皆係針對行政機關已經或依法應作成之行政行為而不為，屬於一種事後救濟，對於權利人而言已經足以為充分的保護。而預防性不作為訴訟，係就將來的給付預先提起訴訟，具有事前審查性質，為免司法權過早介入行政權的決定空間，因此只有在撤銷、課予義務或確認訴訟不能達成有效權利保護，如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分的作成，權利無從及時受到保護時，才例外的允許提起此類訴訟。又提起訴訟請求法院裁判，應以有權利保護必要為前提，亦即尋求權利保護者，得以經由向法院請求裁判的方式，以實現其法律所保護之利益，此乃基於誠實信用原則，主要在維護法院訴訟功能不被濫用。是如請求人之請求於法律上並無實益時，其訴即無值得保護之利益，即屬欠缺權利保護必要。依原判決認定之事實，上訴人於109年9月21日起訴時，可知農田水利法第23條第1項規定將於10日後之同年10月1日施行，仍提起本件預防性不作為訴訟，並聲請定暫狀態假處分，請求被上訴人於本案訴訟終結前，不得移轉登記上訴人名下之系爭房地，惟經原審109年度全字第32號裁定駁回，上訴人不服提起抗告，亦經本院110年度抗字第141號裁定駁回確定。而被上訴人於該法施行後未久，即於109年10月29日及同年11月3日將系爭房地移轉登記為國有，管理機關為農田水利署。上訴人提起之「預防性」不作為訴訟，因系爭房地已收歸國有之狀態發生，已無訴訟之實益（至上訴人是否變更聲明，依正確之訴訟類型請求救濟，則為另一問題）。原判決對此敘明：上訴人預防性請求禁止被上訴人作成移轉登記之行政處分，業因被上訴人辦畢而已無從再令其不作為。換言之，上訴人之預防性不作為請求，已因現狀之事實上不能而欠缺實益，其請求已無權利保護之必要等語（參見原判決第5至6頁），經核於法並無不合。上訴意旨以其起訴時，原處分尚未作成，原審仍有於原處分作成前作成實體判決之可能，原判決顯有適用行政訴訟法第8條不當之違背法令云云，尚無足採。
(三)又人民提起給付訴訟，法院就裁判時之法律及事實加以審酌後，何種法律及事實可採為裁判之論據，則應視人民提起給付訴訟之公法上請求權基礎而定。上訴人提起本件訴訟，係以農田水利法前揭修正，有違憲之虞，將嚴重侵害其財產權為主要論據，並未指明其具體之請求權基礎。原判決對此已論明：農田水利法第23條第1項係規定農田水利會改制後，其資產及負債由國家「概括承受」，未見須由何一行政機關作成行政處分或採取如何行政行為，方足以發生所有權移轉為國有等規範內容，則關於系爭房地所有權改歸國有乙事，顯然係基於法律明文所直接發生之效力。換言之，上訴人所有系爭房地係於農田水利法109年10月1日施行時，即因法律明定而改歸國家所有，並不屬民法第758條第1項關於不動產物權，依法律行為而變更者，須經登記方生效力之情形。上訴人主張有特別權利保護必要者，既係以將因被上訴人作成移轉登記而失去系爭房地所有權為據，但其各該不動產所有權之喪失，乃基於其與為國家管理國有財產之訴外人農田水利署間，依農田水利法第23條第1項規定所發生各該不動產所有權之概括承受法律關係所造成，此規定是否牴觸憲法而無效，主要當在此概括承受法律關係階段之爭執，後續農田水利署函請被上訴人作成之移轉登記，係基於前述概括承受法律關係所造成各該不動產所有權移轉為國有後所衍生，實質所有權移轉效力並非來自被上訴人移轉登記處分之法規制力本身，此由前述被上訴人於109年10月29日及同年11月3日所辦畢移轉登記之原因發生日期為109年10月1日，亦可明之。是則，無論上訴人對被上訴人所提起不得辦理移轉登記之請求是否勝訴，並無法改變其所有權早在與農田水利署間發生概括承受關係時，即遭剝奪而歸國有之結果，其請求令被上訴人不得作成移轉登記之行政處分，並無法避免此結果之發生，因此上訴人對被上訴人提起本件預防性不作為訴訟，並無其主張有特別權利保護必要之情形等語（參見原判決第6至7頁），業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，其認事用法並無違誤，上訴人仍執一己主觀之見解，主張系爭房地移轉國有非屬民法第759條之情形，原判決有應調查證據而未調查、適用法規不當及理由不備之違法云云，並無可採。
(四)上訴人主張農田水利法第23條規定係屬違憲之法律乙節，查立法委員費鴻泰等38人就其行使職權，認109年7月22日制定公布之農田水利法第1條、第18條第1項、第3項、第19條第3項、第23條第1項、第5項及第34條第2項等規定，有牴觸憲法之疑義，於110年3月間聲請釋憲，經憲法法庭已於111年8月12日作成111年憲判字第14號判決，就農田水利會改制納入農田水利署乙節，認行政院於109年農田水利法修正前，即先提出組織通則修正草案，經立法院於107年1月17日三讀通過，總統於同年月31日公布施行。對照組織通則第40條第1項、第2項及第3項規定，並於各該項之立法理由中均敘明：「農田水利會改制為公務機關」，又農田水利法第17條第1項前段、第18條第1項、第3項、第19條第3項，均可使受規範者明確知悉上開修法之目的係為辦理農田水利會改制納入公務機關，故無違反法律明確性原則。另就農田水利會資產由國家概括承受乙節，認國民政府接收後臺灣農田水利組織業務之運作模式，雖因政府法令及政策不同，而有由行政機關主導或由會員自治或折衷其間等不同時期，然均係依據政府相關法令，分擔政府部分職權之組織，於44年水利法修正後更取得公法人地位，其資產之取得，均係基於其為公法人之地位而取得之公有財產，此等財產均非受憲法第15條所保障之財產。是農田水利法第23條第1項、第5項規定將農田水利會所有之公有財產，明定由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，繼續作為推動農田水利之經費，自不生侵害農田水利會受憲法第15條保障之財產權問題。再者，原有之埤圳及灌溉系統納入為公務機關後仍繼續運作，對農民享有灌溉之權益，並無影響，亦不生違反憲法第15條保障財產權之問題。如前所述，上訴人起訴請求被上訴人不得就系爭房地為系爭登記，該房地於訴訟中因農田水利法施行而登記為國有，上訴人上開預防性不作為請求，因現狀事實之變更已無權利保護之必要。為保障訴訟當事人權益，原審原應闡明以協助上訴人選擇正確之訴訟種類，為適當且完足之聲明。然衡酌農田水利法第23條規定合憲，業如前述，上訴人爭執事項難以獲得勝訴，原審雖未盡闡明義務令上訴人為正確之聲明，有未盡允當之處，然不影響判決結果，原判決仍應予維持。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規或適用不當之違背法令情事，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
書記官 蕭 君 卉