最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第46號上 訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 曾文生訴訟代理人 吳雨學 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 黃慧婷 律師上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國109年11月19日臺北高等行政法院109年度訴字第10號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為楊偉甫，嗣變更為曾文生，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，於法核無不合。
二、爭訟概要：上訴人從事發電業，為適用勞動基準法行業。經勞動部所屬職業安全衛生署於民國108年1月3日對上訴人之大潭發電廠實施勞動檢查，發現上訴人使所僱勞工吳元彰（下稱吳員）於107年9月9日（週日）及22日（週六）休息日出勤工作，惟於計算吳員休息日工作時間之工資時，未將應屬工資性質之全勤獎金及僻地津貼等項目納入平日每小時工資額計算，致未足額給付吳員休息日工作時間之工資。案經被上訴人審認屬實，以上訴人違反勞動基準法第24條第2項規定，以108年6月3日府勞檢字第10801312981號裁處書（下稱原處分），依同法第79條第1項第1款及行為時即107年11月21日修正公布前同法第80條之1第1項及桃園市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）附表項次17規定，處罰鍰新臺幣（下同）2萬元，並公布上訴人名稱及負責人姓名。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷；確認原處分關於公布上訴人名稱及負責人姓名部分違法。經原審以109年度訴字第10號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠觀經濟部所屬事業機構人員訓練及差勤管理要點第9點、經濟
部所屬事業僻地加給等級劃分規定第1點、臺灣電力股份有限公司核發僻地加給處理原則第1點等規定可知，全勤獎金係於勞工全月未請假（例示假別除外）且出勤正常狀況下所發給；僻地津貼則係因勞工之工作地點在深山僻地，為安定其生活，增進其工作效率而核發。足見兩者均係上訴人依勞工之出勤及工作狀況所給與，自具有勞務對價性質。況上訴人就全勤獎金及僻地津貼之給與，皆已訂明規範標準，形成制度性及常態性措施，並非隨機性或臨時性措施，自屬勞工因提供勞務所給付之經常性對價，故應認上訴人給與勞工之全勤獎金及僻地津貼，均屬勞動基準法第2條第3款定義納入計算休息日工時之工資。
㈡依上訴人於本件勞動檢查時提供所僱勞工吳員107年9月9日員
工加班通報單、107年9月份員工加班情形明細表、單位刷卡資料清單、107年11月份薪給清單所示，吳員休息日之工作時間，依正常工時工資（含全勤獎金及僻地津貼）所計算之工資應為3,175元，但上訴人未將全勤獎金及僻地津貼計入核算，而僅給付2,969元，顯未足額給付吳員休息日工作時間之工資，違反勞動基準法第24條第2項規定無訛。況國營事業管理相關法令，在勞雇關係勞動條件之標準上，並非勞動基準法之特別法，縱有不同於勞動基準法之規定，參酌該法第1條規範意旨，應不得低於勞動基準法所定最低標準；行政罰法第11條第1項所稱「法令」，係指行為人「應正確且合比例的適用」之法律、法規命令、行政規則等一般性、抽象性等具有法拘束力之規範而言，如行為人所依據之法令與上位階法規範牴觸而無效，抑或與其所應正確適用之法規範相牴觸而無適用餘地，然行為人仍執意依據該錯誤法令為之，或其適用該法令時不符比例原則，致違反行政法上義務，自不該當該條項所定阻卻違法事由，已據本院106年度判字第585號判決闡述甚明，可資參照。行政罰法第11條第2項但書亦明定明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，仍無由該當此項阻卻違法事由。故勞動基準法第24條第2項就勞工休息日工作時間工資之計算，既已明定其加給標準，且上訴人對上開客觀法規範所形成之法秩序暨經濟部本無權片面發布函釋解釋勞動基準法規定等情，均無不知之理，則引用經濟部101年5月7日經營字第10102607320號函（下稱101年5月7日函）及101年10月26日經營字第10100682270號函（下稱101年10月26日函）逕予排除其所應正確適用勞動基準法相關規定，致違反同法第24條第2項所定義務，自難認該當於行政罰法第11條第1項及第2項之阻卻違法事由。又上訴人屢因未將屬工資性質之全勤獎金、領班加給、夜點費、兼任司機加給等各項津貼之給付計入工資，迭遭各地方勞動主管機關裁罰，堪認對此客觀情勢及處境均已知悉，在事實及法律上已能期待遵守勞動基準法第24條第2項規定，然仍徒執其為經濟部所屬國營事業，須採單一薪給用人費率制發放工資為由，迄今猶未見採取任何積極作為，無視法律明文及勞工權益，是上訴人就其違反勞動基準法第24條第2項規定，縱非出於故意，亦難謂無過失，更難認欠缺期待可能性。
㈢上訴人使所僱勞工吳員於107年9月9日及22日休息日工作，於
計算其延長工作時間工資及休息日工作時間工資時，未將應屬工資性質之全勤獎金及僻地津貼等項目納入平日每小時工資額核算，致有短少給付休息日工作時間工資之情事，係違反勞動基準法第24條第2項所規定之作為義務。而上訴人於107年9月份使吳員延長工作時間，短少給付延長工作時間工資，係違反同條第1項所規定之作為義務。二者工資之核發項目及工作時間計算方式有別，法律性質不同，自難認係出於單一主觀意思之一行為，乃違反二行政法上義務之二行為。則被上訴人分別予以裁處，符合行政罰法第25條之規定，無違背一行為不二罰原則。
五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。茲補充論述理由如次：
㈠按勞動基準法第24條第2項規定：「雇主使勞工於第36條所定
休息日工作，工作時間在2小時以內者，其工資按平日每小時工資額另再加給1又3分之1以上；工作2小時後再繼續工作者，按平日每小時工資額另再加給1又3分之2以上。」第36條第1項規定：「勞工每7日中應有2日之休息，其中1日為例假，1日為休息日。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：
一、違反第21條第1項、第22條至第25條、第30條第1項至第3項、第6項、第7項、第32條、第34條至第41條、第49條第1項或第59條規定。」行為時同法第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」（本條項於109年6月10日修正公布：
「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」）；裁處時即110年10月13日修正發布前裁罰基準第2點第1項規定：「本府處理違反本法事件統一裁罰基準依附表之規定。」第3點規定：「雇主或事業單位依其規模大小及性質分類如下：……（四）丁類：僱用勞工人數250人以上。……」附表項次17規定：「裁罰依據（本法）：第79條第1項第1款。裁罰額度：處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰。違反本法之法條：第24條第2項。違反事實：雇主未依本法第24條第2項規定給付勞工於第36條所定休息日工作之工資。裁罰基準（新臺幣）：……（四）丁類：1、第1次違規處2萬元罰鍰。……」㈡次按「本法用辭定義如左……三、工資：謂勞工因工作而獲得
之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。三、春節、端午節、中秋節給與之節金。四、醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。五、勞工直接受自顧客之服務費。六、婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。七、職業災害補償費。八、勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。九、差旅費、差旅津貼及交際費。十、工作服、作業用品及其代金。十一、其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」分別為勞動基準法第2條第3款及同法施行細則第10條所明定。可知勞動基準法上所稱工資乃勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與。凡雇主經常性支出之勞動成本，即屬勞工因工作而獲得之報酬，該當於勞務對價性；而所謂經常性給與係指在一般情形下，經常可以領得之給付而言。準此以論，若從雇主給與勞工金錢之原因、目的及要件等具體情形以觀，依一般社會通念判斷，可認該給付在原因上與勞工職務相連結，屬於勞工擔任該職務即可按期獲得之定額給付，自具勞務對價性。而且該給付並非偶因特定情事始可取得之給付，亦非憑據實報實銷之支出補償，在制度上已形成經常性，明顯具備工資之實質內涵，不得徒憑形式上之給付名目逕認其為恩惠或勉勵性質之給與。
㈢本件上訴人係依據經濟部訂定之經濟部所屬事業機構人員訓
練及差勤管理要點第9點以核發全勤獎金；而依據經濟部訂定之經濟部所屬事業僻地加給等級劃分規定及臺灣電力股份有限公司核發僻地加給處理原則以核發僻地津貼。觀諸經濟部所屬事業機構人員訓練及差勤管理要點第9點規定：「各機構僱用人員全月未請假者（公假、特別休假、婚假、喪假、公傷病假、家庭照顧假、生理假、產檢假、陪產假及骨髓或器官捐贈假除外），得依經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點所訂全勤獎金加發1日薪資。但有遲到、早退、無正當理由未在工作崗位、曠工等出勤情形不良者，不予發給。」（見訴願卷第63頁）而經濟部所屬事業僻地加給等級劃分規定第1點與臺灣電力股份有限公司核發僻地加給處理原則第1點則分別規定：「本規定係考量交通狀況、工作地點與最近地方政府機關、醫療設施、教育設施距離等作為僻地等級劃分之評列因素，分為一般地區、山地地區及離島地區。」（見原審卷第131頁）及「本公司為鼓勵員工（包含駐警人員）前往深山僻地單位工作，並安定其生活，以期增進工作效率，特依據經濟部所屬事業僻地加給等級劃分規定辦理僻地加給核發作業：㈠僻地單位之核定按經濟部所屬事業僻地加給等級劃分規定辦理。……」（見原審卷第135頁）可見上訴人給與勞工之全勤獎金與僻地津貼，皆已訂明其規範標準，形成制度性及常態性措施，並非隨機性或臨時性措施，且以勞工之出勤及工作狀況為基礎所給與，具有勞務對價性質，自屬勞工因提供勞務所給付之經常性對價，當認為勞動基準法第2條第3款所定義之工資範疇。
㈣查本件上訴人未將全勤獎金及僻地津貼納入平日每小時工資
額之計算基礎，因而核發吳員107年9月9日及22日休息日工作時間工資有未足額給付之情事，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本件裁判之基礎。則原判決論明：全勤獎金及僻地津貼具有勞務對價性及給與經常性，皆屬工資，上訴人未納入核發吳員107年9月9日及22日休息日工作時間工資之計算基礎，致有未足額給付之情事，違反勞動基準法第24條第2項之規定，而該當於同法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定之處罰要件等意旨，論駁上訴人於原審主張：全勤獎金及僻地津貼具有勉勵、恩惠性質，非屬工資，故未計入核發吳員上開休息日工作時間工資之計算基礎，並無違反上開勞動基準法相關規定乙節，於法核無不合。上訴意旨仍就上開全勤獎金及僻地津貼是否具工資性質為法律上之爭議，自非可採。
㈤上訴意旨雖復援引國營事業管理法第14條及經濟部101年5月7
日函及101年10月26日函等規定，主張：上訴人為國營事業，依據上開相關法令辦理員工之工資給與，依行政罰法第11條規定應不予處罰，且無故意過失，原判決有不適用行政罰法第7條、第11條規定或適用不當之違法，且有判決不備理由之違誤云云。惟：
⒈按人民之工作權，應予保障；且國家為改良勞工之生活，
增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策，憲法第15條及第153條第1項定有明文可稽。次按「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」為勞動基準法第1條所明定。足見勞動基準法係為實現憲法第15條及第153條所示國家應保障勞工工作權之意旨，而規範最低勞動條件，其適用於一切勞雇關係，俾全國勞動條件維持一定水準。故勞動基準法公布施行後，各國營事業單位雖仍得依其事業性質及勞動態樣與勞工另行訂定勞動條件，惟其與勞工約定之勞動條件仍不得低於勞動基準法所定之最低標準，否則，即失其規範之效力，而應以勞動基準法規定之最低勞動條件為依據。
⒉稽之國營事業管理法第14條固規定：「國營事業應撙節開
支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支。」且經濟部101年5月7日函略謂：鑑於本部所屬事業人員加班費之計發，自始即依照行政院、人事行政局、內政部及本部等相關規定，以單一薪給為計算基礎，不包括獎金、津貼、加給等給與，並據悉其他國營事業作法，亦無將其他加給列入核算加班費之情形等語（見原審卷第39至42頁及本院卷第41至44頁）；而101年10月26日函略謂：本部所屬事業機構目前所支領之薪給（包含以津貼為名義之加給項目，如離島津貼）均應依旨揭規定辦理，並依循旨揭規定實施單一薪給制度。至各項加給津貼之給付，由於本部所屬事業機構自始未予以列入加班費計算及夜點費未列入平均工資計算迄今，其具有勉勵、恩惠性質，並係勞資雙方形成已久之共識，且具勞動契約之事實，爰繼續按旨揭規定及目前現行作法辦理等語（見原審卷第63至64頁及本院卷第45至46頁）。然國家為履行上開憲法義務，已制定施行勞動基準法明定勞動條件之最低標準，無論公、私營事業單位與勞工約定之勞動條件均不得低於勞動基準法規定之最低標準，則行政院就國營事業所屬人員之待遇及福利、經濟部所頒行之辦法或規則均無享有豁免適用勞動基準法之特權，倘訂定之勞動條件與勞動基準法相牴觸時，自失其規範效力。是以，上訴人不得以其為國營事業應適用行政院或經濟部發布之行政規則或令函為由，逕予排除勞動基準法第2條第3款及同法施行細則第10條規定之適用。
⒊衡諸上訴人為國營事業，除內部設有法務單位可諮詢外，
對於執行勞動基準法之相關疑義，尚可洽詢勞動基準法之中央主管機關勞動部請求釋示，其上開違反勞動基準法強制規定，而執行相牴觸之下位階經濟部函釋之行為，相對於一般私營事業更無正當理由得諉稱主觀上不具可責性或客觀上阻卻違法性，而卸免行政罰之責任。
⒋是以，原判決就上訴人於原審所為上開主張，參照本院106
年度判字第585號判決意旨，已詳載：國營事業固然應受國營事業管理法之調控規範，以免逸脫公行政管控，形成國家資本之浪費。惟國營事業與所屬勞工之勞雇關係，與一般民營事業並無二致，縱使國營事業管理法為促進國家資本有效利用之管理規範，純屬追求經濟合理性之法規，相對於勞動基準法保障勞工權益之立法目的而言，並無較一般民營事業更優越、更值得受保護之法益，而得凌駕於勞動基準法保護法益之上；觀諸國營事業管理法第14條係著眼於促進國營事業資本使用經濟合理性之管制規定，並非勞動基準法之特別規定，而國營事業管理法第33條則規定：「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。」其既明定「除法律別有規定外」，顯見立法者亦未就國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，授予該法特別法之地位，仍應以勞動基準法所定之勞動條件，為國營事業所屬勞工之最低標準；行政罰法第11條第1項所稱法令，係指行為人應正確且合比例的適用之法律、法規命令、行政規則等一般性、抽象性等具有法拘束力之規範而言，如行為人所依據之法令與應正確適用之上位階法規範相牴觸者，即屬無效，並無適用餘地。然行為人仍執意依據該錯誤之法令為之，或其適用該法令時不符合比例原則，致違反行政法上之義務，自不該當行政罰法第11條第1項所定之阻卻違法事由；而同條第2項但書亦明定明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，不在此限，上訴人援引經濟部101年5月7日函及101年10月26日函之釋示係屬下位階法規範，其規範內容低於勞動基準法所定之最低標準，自應優先適用勞動基準法之相關規定，上訴人明知或可得而知上開客觀法規範所形成之法秩序，且細觀經濟部101年10月26日函釋意旨，經濟部所屬事業機構之各項加給津貼給付是否應列入加班費及平均工資計算，仍以該等給付是否屬改制前行政院勞工委員會94年9月12日勞動2字第0940051013號書函所稱：「雇主為其單方之目的，給付具有勉勵、恩惠性質之給與，即非為勞工之工作給付之對價，與勞動契約上之經常性給與有別，得不列入工資範圍之內」之情形為前提，並非認經濟部所屬事業機構因實施單一薪給制度，即得不受勞動基準法之規範；況經濟部非勞動基準法之主管機關，對全勤獎金及僻地津貼是否納入休息日工作時間之工資，即非有權解釋機關，亦不得片面發布函釋即逕予排除勞動基準法第2條第3款之適用，上訴人對此情亦無不知之理，竟仍援用前述函釋，逕予排除其所應正確適用之勞動基準法相關規定，致違反同法第24條第2項所定義務，自難認該當於行政罰法第11條第1項規定不予處罰之情形等語，以指駁其上開主張不可採，經核並無上訴人所指不適用行政罰法第7條、第11條或判決不備理由之違背法令情形。
㈥關於上訴意旨另主張：上訴人係出於單一未將全勤獎金及僻
地津貼作為計入勞工平日每小時工資額核算基礎之主觀意思，而為給付吳員107年9月份延長工時工資及休息日工作工資之客觀行為，應屬一行為違反2個行政法上之義務，有行政罰法第24條第1項規定之適用，被上訴人遽認上訴人係屬2個不同違規行為，而分別作成原處分及另一裁罰處分予以處罰違反一行為不二罰原則，原判決仍維持原處分有未適用行政罰法第24條第1項或適用不當之違法乙節。查本件被上訴人就上訴人違反勞動基準法第24條第2項規定，未足額給付吳員休息日工作時間之工資之行為部分，係作成原處分予以裁罰；而就其違反勞動基準法第24條第1項規定，未足額給付吳員延長工時工資之行為部分，則另以108年6月3日府勞檢字第1080131298號裁處書（下稱另案處分）予以裁罰。惟另案處分經上訴人提起行政訴訟，業據原審以109年6月30日109年度訴字第9號判決予以撤銷確定在案，上訴意旨憑以主張被上訴人作成原處分違反一行為不二罰原則之客觀事實即屬不存在，自不生行政罰法第24條第1項規定一行為不二罰之問題，上訴意旨猶指摘原判決有未適用上開行政罰法規定或適用不當之違法，自屬無據。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴意旨指摘原判決有違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 23 日
書記官 莊 子 誼