最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第47號上 訴 人 賴惠英
戴安基共 同訴訟代理人 彭志傑 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國109年11月18日臺中高等行政法院109年度訴字第120號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國108年8月23日向被上訴人提出申請書，主張依非都市土地使用管制規則(下稱非都土地管制規則)第35條之1第1項第3款及有關規定，申請將其等所有坐落彰化縣田中鎮香山段000地號土地(下稱系爭土地)，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地。被上訴人受理後，移請彰化縣田中地政事務所(下稱田中地政所)協查系爭土地四周毗鄰土地之使用分區情況，經田中地政所調閱被上訴人於69年5月29日公告之彰化縣非都市土地使用分區圖(下稱69年使用分區圖)查核結果，發現系爭土地東側、北側毗鄰之同段896-4、896-5地號土地(下稱896-4、896-5地號土地)於92年間補辦編定使用分區為「鄉村區」，與69年使用分區圖所示土地著色為「特定農業區」不符，爰報經被上訴人以108年9月5日府地用字第1080306584號函(下稱原處分一)同意896-
4、896-5地號土地更正編定為特定農業區；另查證系爭土地西側之同段858-1地號土地(下稱858-1地號土地)，依69年使用分區圖所示土地著色亦為特定農業區，惟於76年辦理重測期間合併，誤將該土地編定為鄉村區，亦報經被上訴人以108年10月8日府地用字第1080351232號函(下稱原處分二)同意更正編定858-1地號土地為特定農業區在案。嗣被上訴人依據上開更正編定結果，審認系爭土地面積0.134685公頃，東側及北側毗鄰896-4、896-5地號土地屬特定農業區交通用地，西側858-1地號土地屬特定農業區農牧用地、同段858地號土地屬鄉村區乙種建築用地，南側毗鄰同段893地號土地為鄉村區乙種建築用地，不符合非都土地管制規則第35條之1第1項各款規定，遂以108年11月5日府地用字第1080298466號函(下稱原處分三)駁回上訴人之申請。上訴人對上開3個原處分提起訴願經決定駁回後，上訴人就原處分一、原處分三仍不服，提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分一、原處分三均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人108年8月23日之申請，作成核准系爭土地由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之處分。經原審法院判決駁回，而提起上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按區域計畫法第15條、同法施行細則第14條及依上開法令授權訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」(下稱製定使用分區作業須知)第6點、第9點第3款、第24點；暨「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣(市)政府核定作業要點」(下稱系爭委辦核定作業要點)第2點第1款、第3點、第4點規定，倘原使用分區劃定確有錯誤，且非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形，直轄市、縣(市)主管機關得主動會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，核定更正。
(二)經查，896-4、896-5地號土地係於89年8月21日分割自同段896地號土地(特定農業區交通用地)，經田中地政所依製定使用分區作業須知第9點第3款規定，補辦編定為鄉村區交通用地，並經被上訴人以92年2月27日府地用字第0920032512號函(下稱92年函)同意在案。次查，被上訴人於69年5月29日公告彰化縣非都市土地使用分區及使用編定圖暨編定清冊，並自公告之日起實施管制，896-4、896-5地號土地使用分區迄今未經檢討變更，依69年使用分區圖圖例所示，特定農業區配色為黃色框線、鄉村區配色為紅色框線，系爭土地重測前為內灣段212地號，於該圖上標示為「田212」，系爭土地與毗鄰北側、東側之896-4、896-5地號土地之著色均為黃色「特定農業區」，並未坐落紅色「鄉村區」之界線範圍內。足見896-4、896-5地號土地依69年使用分區圖所示土地著色均為特定農業區，原使用分區之劃定確實與該圖不符，係屬原使用分區劃定確有錯誤，且並非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形，是田中地政所函報被上訴人以92年函同意896-4、896-5地號土地補辦編定為鄉村區，與製定使用分區作業須知第6點第4款之劃定原則及69年使用分區圖不符，被上訴人以原處分一同意更正編定896-4、896-5地號為特定農業區土地，並無違誤。又本件係因土地使用分區於補辦編定時發生錯誤，以致與原始之69年使用分區圖不符，而有圖、簿不符之情形，與土地使用分區經劃定後，因使用分區依法為檢討、調整所為之土地使用分區劃定之變更不同，屬使用分區之更正編定，並經內政部委由直轄市、縣(市)主管機關辦理，是上訴人主張本件應踐行公開展覽、說明會、審議、公告等程序，並無可採。
(三)又查，系爭土地使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，面積0.134685公頃，並於90年1月17日分割出同段892-1地號土地。系爭土地周圍毗鄰土地即西側858-1地號土地、東北側896-5及東側896-4地號土地於經被上訴人以原處分
一、原處分二更正編定後，均為特定農業區交通用地，則系爭土地非屬凹入鄉村區之土地，與非都土地管制規則第35條之1第1項第3款要件已不符合，又經被上訴人審核，系爭土地亦未符合同條項其餘各款規定之要件，系爭土地即無從變更編定為同區甲種建築用地，被上訴人以原處分三駁回上訴人之申請，並無違誤。又上訴人購買系爭土地時，土地登記簿雖有記載896-4、896-5地號土地使用分區為鄉村區之錯誤，但該錯誤不足以引起上訴人對於土地使用管制依據之信賴，並不具有信賴基礎。而上訴人主張因信賴896-4、896-5地號土地於土地登記簿本之記載「錯誤」，至多為購買系爭土地之動機，其間並無直接因果關係，上訴人購買系爭土地主要乃相信依製定使用分區作業須知第35條之1第1項規定，系爭土地可以變更編定為建築用地，尚與信賴保護原則之構成要件「信賴表現」有間；蓋上訴人表現在外的行為係購買系爭土地，與896-4、896-5地號土地無直接關連，尚難將其投資購買系爭土地所生的損失，歸咎於信賴相鄰土地的使用分區記載錯誤，上訴人援引信賴土地登記簿資料之公示性，確認系爭土地符合製定使用分區作業須知第35條之1第1項第3款要件而購入，應有信賴保護原則之適用，亦不足採等詞，判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
(一)區域計畫法之制定，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境及增進公共福利所制定(同法第1條參照)。而為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。」同法施行細則第14條復規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣(市)主管機關核定：使用分區之更正。為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。面積未達一公頃使用分區之劃定。」區域計畫法中央主管機關內政部並於106年6月1日以台內營字第1060807084號公告，將上開「使用分區之更正」、「為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更」及「面積未達一公頃使用分區之劃定」等事項，委辦直轄市、縣(市)政府為核定在案。
(二)另內政部訂定之非都土地管制規則第35條之1第1項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣(市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣(市)政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」製定使用分區作業須知第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣(市)主管機關核定。」暨系爭委辦核定作業要點第2點第1款規定：「直轄市、縣(市)主管機關辦理非屬開發利用之非都市土地使用分區更正、劃定或檢討變更，應依區域計畫法第15條、第15條之1規定，報經上級主管機關核定。但使用分區有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣(市)主管機關核定：㈠使用分區之更正：⒈原使用分區劃定確有錯誤，經直轄市、縣(市)主管機關會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定。⒉前目情形，土地所有權人未申請更正者，直轄市、縣(市)主管機關得循前目程序，主動辦理。」第3點規定：「直轄市、縣(市)主管機關辦理第2點非都市土地使用分區之更正、劃定或檢討變更案件應備之書圖文件，與受理、檢查、公開展覽及說明會、審議等程序，應依作業須知相關規定辦理。」第4點規定：「直轄市、縣(市)主管機關辦理第2點非都市土地使用分區之更正、劃定或檢討變更案件，倘有認定疑義或涉及重大政策，仍得視需要報經中央主管機關核定。」係該部本於中央主管機關職權，依上開法令規定及為協助地方主管機關執行前揭委辦核定事項所 為之細節性、技術性規範，核與母法並無牴觸，亦未對人民增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，地方主管機關自得援為執行職務之依據。準此足知，土地所有權人依非都土地管制規則第35條之1第1項規定，申請將其土地變更為同區建築用地者，該土地必須符合該條項各款規定的要件之一。又非都市土地原使用分區劃定確有錯誤，且並非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形者，不待土地所有權人申請，直轄市、縣(市)主管機關得依職權會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，主動核定更正之。
(三)經查，依被上訴人於69年5月29日公告之69年使用分區圖所示，系爭土地與毗鄰北側、東側之896-4、896-5地號土地之使用分區，均編定在配置黃色之「特定農業區」範圍內，迄今未經檢討變更。田中地政所前因896-4、896-5地號土地於69年公告時漏未辦理土地使用編定清冊，報經被上訴人以92年函同意上開2筆土地補辦編定為鄉村區，核與69年使用分區圖不符，係屬原使用分區劃定確有錯誤，且並非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形，被上訴人以原處分一核定同意
896-4、896-5地號土地更正編定使用分區為特定農業區，並無違誤。又系爭土地使用分區及使用地類別為特定農業區農牧用地，面積0.134685公頃，其周圍毗鄰北側、東側之896-5、896-4地號土地與西側858-1地號土地，經被上訴人以原處分一、原處分二更正編定後，均為特定農業區交通用地，則系爭土地非屬凹入鄉村區之土地，與非都土地管制規則第35條之1第1項第3款規定要件不合，且未符同條項其餘各款規定之要件，系爭土地即無從變更編定為同區甲種建築用地，被上訴人以原處分三駁回上訴人之申請，亦無違誤等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張896-4、896-5地號土地係於92年間才依製定使用分區作業須知規定補辦編定為鄉村區，而非僅依69年使用分區圖著色資料判定，應屬已撤銷或變更69年使用分區之原編定，而為新的處分，原處分一竟依已失效之69年使用分區圖，更正92年函之處分，即屬違法一節，敘明被上訴人於69年5月29日公告之69年使用分區圖，其中896-4、896-5地號土地編定為特定農業區，迄今未經檢討變更，本件係因田中地政所補辦896-4、896-5地號土地使用編定清冊時發生錯誤，致被上訴人以92年函同意上開2筆土地使用分區補辦編定為鄉村區，與原始公告之69年使用分區圖不符，而有圖、簿不符之情形，核與土地使用分區經劃定後，因使用分區依法為檢討、調整所為之土地使用分區劃定之變更不同，則被上訴人92年函同意896-4、896-5地號補辦編定為鄉村區之使用分區劃定確有錯誤，經田中地政所發現上情函報更正，依系爭委辦核定作業要點第2點至第4點規定，被上訴人審認確定後，以原處分一核定更正編定896-4、896-5地號為特定農業區土地，於法並無不合等語甚詳，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備、理由矛盾之情事，原判決據以駁回上訴人之訴，揆諸上開規定及說明，即無不合。上訴意旨以其主觀之見解，就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，主張原審就田中地政所於92年間函報896-1至869-5地號等5筆土地補辦編定為「鄉村區交通用地」之編定依據為何及是否僅依循69年使用分區圖之著色而編定等事項仍未查明，原判決確實存有判決理由不備之違法云云，並無可採。
(四)土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」雖屬人民對土地登記之信賴保護規定(即土地登記之公信力)。惟該規定旨在規範登記之物權法律關係與實際之物權法律關係不一致時，信賴該登記之物權法律關係而為交易之第三人，不因登記與實際之物權法律關係不一致，而影響其交易行為。是以，依土地法所為登記公信力之保護範圍，係關於物權法律關係，例如物權之種類、內容、範圍、次序及權利人，至於非屬物權法律關係，而土地登記簿之標示部記載之土地之地目、編定使用種類或使用限制等事項，並不在土地登記公信力保護範圍。另原判決論明：非都市土地之使用管制，依區域計畫法第15條、第16條規定，悉依直轄市、縣(市)政府公告之非都市土地分區圖及編定結果，直轄市、縣(市)政府依同法施行細則第20條第4項規定，將各種使用地編定結果登載於土地登記簿，並非土地使用管制之依據；且系爭土地編定使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地，亦無公告或土地登記之錯誤，上訴人主張因信賴896-4、896-5地號土地於土地登記簿上之記載錯誤，僅為上訴人購買系爭土地之動機，不得作為上訴人信賴系爭土地可申請變更為同區建築用地之信賴基礎，自無信賴保護原則之適用等語，核無違誤。上訴意旨主張依土地法第43條及區域計畫法施行細則第20條第4項規定，人民對土地登記簿之記載應有信賴保護原則之適用，上訴人因信賴行政機關對於896-4、896-5地號土地登記為鄉村區之意思表現，而實際開始規劃社會活動即進行購買系爭土地之信賴表現，實為信賴保護原則應保護之對象云云，無非係其主觀之意見，上訴人據以指摘原判決有不適用法規及適用不當之違法，即無足取。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 4 月 13 日
書記官 高 玉 潔