最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第405號上 訴 人 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維訴訟代理人 林宗憲 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 曾文生訴訟代理人 吳雨學 律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國110年4月15日臺北高等行政法院109年度訴字第311號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為就「核二廠用過核燃料中期貯存設施興建計畫」乙案（下稱系爭興建計畫案）之實施，前曾申經行政院農業委員會（下稱農委會）以民國104年12月14日農水保字第1041862649號函核定水土保持計畫，及以105年2月2日農水保字第1050202199號函核發水土保持施工許可證（二者下合稱系爭水土保持許可），核定完工期限至106年6月2日。而被上訴人就「營建工地逕流廢水污染削減計畫」（下稱系爭廢水削減計畫），曾先後申請上訴人核准未果，上開水土保持工程迄未進行。嗣後被上訴人再於108年6月28日向上訴人申請核准系爭廢水削減計畫（下稱本件申請），經上訴人先以108年8月26日新北環水字第1081571167號函（下稱第1次補正函）通知補正水土保持計畫有效證明文件，被上訴人因而以108年9月4日電核能部核端字第1080019073號函再次檢附系爭廢水削減計畫，請上訴人續予審查核定，上訴人審查後，復以108年9月24日新北環水字第1081739396號函（下稱第2次補正函），請被上訴人檢附水土保持計畫有效證明文件，並限於108年10月9日前補正完妥。迨補正期限屆至後，上訴人基於前開2次補正函已有說明依水土保持法第12條第2項規定，被上訴人須提出水土保持計畫有效證明文件，並以此屬水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱申報管理辦法）第10條第2項第3款應備之「目的事業主管機關核發證明文件」，因被上訴人逾補正期限仍未檢附（按指被上訴人前申經農委會核給之系爭水土保持許可核定完工期限於106年6月2日屆至後，相關完工期限又迄未經核准展延，系爭水土保持許可已失其效力之情形），遂依水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法（下稱審查管理辦法）第42條規定，以108年10月15日新北環水字第1081202858號函（下稱原處分）否准其申請。被上訴人提起訴願，經決定駁回。被上訴人不服，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉上訴人應就被上訴人本件申請，作成核准之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第311號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人應就被上訴人本件申請，作成核准之行政處分。上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審另為審理。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於事業為營運而就營建工地施工涉及排放廢水之情形，固應依水污染防治法（下稱水污法）第14條、申報管理辦法第10條第1項、第2項第3款規定，於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關核准據以實施，且為削減計畫申請時尚須提出「目的事業主管機關核發之證明文件影本」。惟申報管理辦法第10條第2項第3款所指「目的事業主管機關」，依水污法第2條第7款、第3條規定可知，乃指對申請人所營各該種類事業為行政管制之主管機關，並包含事業為經營而有開發或利用行為時，關於各該特定開發或利用行為本身所涉及之主管機關；亦即事業基於營運而實施開發或利用行為時，針對營運行為、開發或利用行為所涉及特定種類事業項目之管制（即目的事業主管機關之管制），與目的事業外其餘涉及法定專業事項之管制，例如本件水污法由行政院環境保護署（下稱環保署）或直轄市政府、縣（市）政府管制，屬於聯立、併行之管制關係，定義應有別。且此時各主管機關之核發許可程序，除法律針對審查順序等有特別規定外，通常各自進行而於自身法定職權範圍內為審查（有稱之行政程序平行進行原則）。
(二)被上訴人為執行系爭興建計畫案之開發行為，依水污法第14條、申報管理辦法第10條第1項規定，於施工前應檢具水污染防治措施（即系爭廢水削減計畫）報請上訴人核准。且被上訴人在本件申請中，有同時檢附經濟部同意被上訴人所報「系爭興建計畫案第1期工程投資可行性研究報告暨固定資產投資計畫」、同意被上訴人所報「系爭興建計畫案第1期工程」開發案申請開發期限展延之函文，可知經濟部業已針對系爭興建計畫案內容之開發行為予以同意，後續且再同意開發期限展延。另因系爭興建計畫案內容尚涉及放射性物料之貯存，被上訴人亦有依放射性物料管理法等規定，申經行政院原子能委員會（下稱原能會）同意被上訴人提出「核二廠用過核子燃料乾性貯存設施」安全分析報告，就貯存設施建造執照部分，亦據檢附原能會同意暨核發之建造執照。上訴人依申報管理辦法第10條第2項第3款所應審查之「目的事業主管機關所核發證明文件」，事實上業經被上訴人在本件申請中檢附。上訴人既未說明經濟部、原能會分別核發之開發許可，有何可認定明顯無效、撤銷、廢止等事由，難認有上訴人辯稱欠缺「目的事業主管機關核發之證明文件影本」之問題。另上訴人主張其審查系爭廢水削減計畫申請時，除經濟部、原能會之許可外，被上訴人尚須提出農委會所核發系爭水土保持許可有效證明文件供審查云云。惟水土保持法第12條第2項之對象，乃針對水土保持法之專業主管機關之管制許可程序；而上訴人所職司者，屬另一法定專業管制許可即水污法規定之管制許可事務，故水土保持法第12條第2項「目的事業主管機關」，並非上訴人，上訴人主張容有誤解。
(三)行政處分具存續力及構成要件效力，上訴人審查目的事業主管機關所核發開發許可時，原則應尊重經濟部、原能會核給各該開發許可之構成要件效力並受其拘束，不得逕行否定各該開發許可效力。尤其，關於依水土保持法第12條第2項規定有無核定水土保持計畫乙事，乃針對其後各該目的事業主管機關（如本件經濟部、原能會）之許可核給程序，方以之為前提要件，則目的事業主管機關核給開發許可後，縱有事後發現違反水土保持法第12條第2項之疑義，因目的事業主管機關各該開發許可，無如環境影響評估法第14條第1項後段應歸於無效之明文，系爭水土保持許可並不因此無效，則上訴人自仍須受各該開發許可之構成要件效力所拘束。然上訴人卻在各該開發許可仍為有效下，未曾就水土保持法第12條第2項之適用疑義，移請有權目的事業主管機關為審查決定，反而要求被上訴人須提出證明供其審查，其自行審查系爭水土保持許可之有效性，欠缺法令依據。另由身為水污法之中央主管機關且為申報管理辦法訂定機關之環保署，就此亦曾以107年1月8日環署水字第1070002527號函、110年3月10日環署水字第1101030953號函（分別下稱環保署107年1月8日函、110年3月10日函），具體說明申報管理辦法第10條第2項第3款係指目的事業主管機關同意開發或興建之證明文件，至於水土保持計畫之核准與否，非申報管理辦法第10條規定所列應檢附文件。
(四)上訴人所執系爭水土保持許可已失效之見解，亦與事實不符，蓋系爭水土保持許可前據農委會核發在案，雖其預定完工期限為106年6月2日，另農委會函中則指明依水土保持審核監督辦法第22條第1項、第4項、第31條之1第1款規定，被上訴人須於計畫核定後3年內申報開工或申請展延，逾期未申報開工或申請展延，系爭水土保持許可失其效力等旨。但仍非以一旦逾越系爭水土保持施工許可證列載之「預定完工期限」或法定申報開工期限3年，系爭水土保持許可即唯一、當然失效，如若被上訴人有在期限前依該辦法第22條第4項申請展延開工，或依同辦法第34條申請展延完工等，系爭水土保持許可即未失其效力。被上訴人已有在系爭水土保持許可之完工期限屆至前或法定期限前，先後申請新北市政府展延完工或開工等情。至於被上訴人前述展延申請先後經新北市政府否准乙事，復因被上訴人先後提起訴願，且均經農委會訴願決定撤銷新北市政府之各該否准處分、命重為處分，處於尚待新北市政府遵照訴願決定重新審查決定之狀態，更無從謂系爭水土保持許可有已失效之情事。
(五)本件申請與系爭水土保持許可後續執行之開工、完工展延申請，未見有應以後者作為前者核給許可之特別規定，二者原則應屬彼此平行之管制許可程序。但對照原處分否准之理由，竟係以系爭水土保持許可已非有效證明文件為由，顯然上訴人係採取系爭廢水削減計畫應以系爭水土保持許可有申經核准展延乙事，為其前提要件之見解。然新北市政府則持相反見解，認系爭水土保持許可之展延申請，應以系爭廢水削減計畫經核准作為前提要件。上訴人與新北市政府間互以對方許可結果作為自身准否所應審查前提要件之矛盾結果，豈非令被上訴人之兩類許可申請陷入循環否准、永無從准許之不公平、不合理狀態，侵害被上訴人營業自由，亦有違行政程序法第8條、第9條之規定。又上訴人業已陳明本件申請除有唯一應提出、卻未提出系爭水土保持許可有效證明文件之要件不符外，其餘要件均已符合規定，自應准許，而為有利於被上訴人之判決。
四、本院按：
(一)為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，制定有水污法。該法第2條第7款、第11款規定：「本法專用名詞定義如下：……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。……十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第14條規定：「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。（第2項）前項登記事項未涉及廢（污）水、污泥之產生、收集、處理或排放之變更，並經中央主管機關指定者，得於規定期限辦理變更。（第3項）排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢 (污) 水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」另依據水污法第18條及第19條準用第18條之規定，事業或污水下水道系統應採行水污染防治措施；同法第20條第3項、第22條、第31條第2項、第32條第4項規定，事業或污水下水道系統應辦理檢測、監測、申報，為整合及強化相關水污染防制措施執行規範及檢測、監測、申報內容之管理，中央主管機關環保署依前揭水污法相關規定之授權，訂定申報管理辦法，以接續許可後續管制工作。該辦法第2條第1項第9款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：一、水污染防治措施項目如下：……（九）逕流廢水污染削減措施。……」第10條第1項、第2項規定：「（第1項）營建工地應於施工前，檢具逕流廢水污染削減計畫（以下簡稱削減計畫），報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並據以實施。（第2項）削減計畫應記載事項，規定如下：一、基本資料。二、前條規定之污染削減措施及其工程圖說。三、目的事業主管機關核發之證明文件影本。」其立法理由載明：「營建工地不需申請水措（即水污染防治措施）計畫及許可證（文件），且已規範採取必要措施者，則不適用放流水標準，爰規範營建工地依本辦法規定，於施工前檢具削減計畫，採取必要措施，其逕流廢水始得免依放流水標準管制。」核無逾越母法規定之意旨，自得予以援用。另環保署依水污法第2條第7款規定授權公告「水污染防治法事業分類及定義」，其附件第42項為「營建工地」。可知事業為營運而就營建工地施工涉及排放廢水之情形，應依水污法第14條及申報管理辦法第10條第1項規定，於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並據以實施。依申報管理辦法第10條第2項第3款規定為削減計畫申請時，其削減計畫應記載事項，除基本資料、污染削減措施及其工程圖說外，尚須提出「目的事業主管機關核發之證明文件影本」。
(二)人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權應予保障之一項內涵（司法院釋字第514號解釋理由參照），惟國家對於人民於特定場所從事特殊經濟活動，基於秩序、安全、財政、建築、環保等不同目的，得進行必要之管制。在行政管制之規範法制中，個別法規依其立法目的規範特定之公共利益，對於人民相關活動進行事前之管制，各主管機關基於個別法規範，皆有核發相關許可之權限，通常配置「許可保留」（即未經同意不得為之）的管控機制。此時各主管機關之核發許可程序，除法律針對審查順序等有特別規定（例如具先後階段關係而形成多階段之程序關係）外，通常是基於自身之法定職權範圍內為平行審查。又各主管機關所為管制之決定，對當事人具規制效力，性質上屬行政處分。而行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又一有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。本件爭議所在之申報管理辦法第10條第2項第3款規定之「目的事業主管機關核發之證明文件影本」，此所指「目的事業主管機關」，文義上與水污法第3條所定之「主管機關」顯有不同。另參照水污法第7條第2項有關放流水標準之訂定、第9條第2項有關廢水排放之總量管制方式、第13條第2項有關事先檢具水污染防治措施計畫及相關文件的事業種類、範圍及規模之公告、第18條有關事業應採行水污染防治措施之管理辦法的訂定、第25條第3項有關建築物污水處理設施屬預鑄式的製造、審定、登記及查驗管理辦法之訂定、第32條第1項可排放於土壤之對象、適用範圍、項目、濃度或總量限值、管制方式及其他應遵行事項的土壤處理標準之訂定等，均明定該法中央主管機關須會商「相關目的事業主管機關」定之，可知主管機關與目的事業主管機關各有所指。再由水污法第2條第7款規定之「事業」定義，可知「目的事業主管機關」乃指對申請人所營各該種類事業為行政管制之主管機關，並包含事業為經營而有開發或利用行為時，關於各該特定開發或利用行為本身所涉及之主管機關。然事業為營運、開發或利用行為時，除前述目的事業主管機關外，尚有其餘法定專業管制事項，事業基於營運而實施開發或利用行為時，針對營運行為、開發或利用行為所涉及特定種類事業項目之管制（即目的事業主管機關之管制），與目的事業外其餘涉及法定專業事項之管制，屬於聯立、併行之管制關係，原判決亦為相同之見解，經核於法並無不合。
(三)經查，被上訴人為執行系爭興建計畫案之開發行為，主要工程內容包含前開興建計畫之主體區（○○市○○里○○段○○○小段00-0地號）擬施作貯存平台、相關水土保持設施等，及針對土方堆置區（同地段0-00地號），係以工程賸餘土石方加以填築完成後全面植生綠化，先後向各主管機關為如下之申請：1.經濟部以98年8月10日經營字第09800105100號函同意被上訴人所申報「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程投資可行性研究報告暨固定資產投資計畫」（見原審卷1第273頁）；2.經濟部以107年5月29日經營字第10702606430號函同意被上訴人所報「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程」開發案申請開發期限展延，期限至112年9月30日（見原審卷1第275頁）。3.上開興建計畫內容因涉及放射性物料之貯存，被上訴人依放射性物料管理法等規定，申經原能會以104年2月9日會物字第1040003674號函同意被上訴人提出之「核二廠用過核子燃料乾性貯存設施」安全分析報告（見原審卷1第505至515頁）。4.就貯存設施建造執照部分，原能會以104年8月7日會物字第10400206801號函，同意被上訴人建造執照申請（見原審卷1第255至257頁）。5.就環境影響評估部分，環保署以85年9月23日85環署綜字第54817號函認可其「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」；其後提出第2次環境影響差異分析報告，並據環保署108年6月11日環署綜字第1080041012號函同意備查（見原審卷1第267至269頁、第311至327頁）。6.就水土保持部分，因前開興建計畫開發範圍所在主體區、土方堆置區土地均位於山坡地，農委會於104年12月14日核定水土保持計畫，嗣於105年2月2日核發水土保持施工許可證，核定完工期限至106年6月2日（見原審卷1第337至349頁、補充資料卷第2-3頁）等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。被上訴人系爭興建計畫案之開發行為，既已分別由目的事業主管機關經濟部及原能會，就職權範圍內應審查之申請人開發權益、公共利益及各自負責之法定管制事項，綜合權衡後予以許可，上訴人依申報管理辦法第10條第2項第3款規定所應審查之「目的事業主管機關所核發證明文件」，已經被上訴人在本件申請中檢附。上訴人雖以第1次及第2次補正函，請被上訴人依限補正水土保持計畫有效證明文件，因被上訴人逾補正期限仍未檢附，以原處分否准其申請。惟上訴人係水污法之主管機關，並非水土保持法之主管機關，依前揭申報管理辦法第10條規定，營建工地於施工前，應檢具廢水削減計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並據以實施，其主要規範目的在於降低營建工地於施工期間所造成之逕流廢水污染量。惟上訴人要求被上訴人補正之水土保持計畫有效證明文件，其係規範水土保持義務人於山坡地或森林區內從事水土保持法第12條第1項所列特定行為，為保育水土資源，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定。而依水土保持法第12條第1項所列之4類行為，即「從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業」、「探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施」、「修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等」、「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」均與前開廢水削減計畫之規範內容無關。上訴人於審查廢水削減計畫文件，卻要求被上訴人提出與廢水削減計畫無關之水土保持計畫文件，顯然逾越權限，其以原處分駁回其申請，自有違誤。原判決對於上述理由之論述雖有未足，但與判決結果並不生影響，仍應予維持。此外，原判決業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。
(四)又水土保持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」依前揭水土保持法第12條第2項規定，可知水土保持義務人在擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之前，目的事業主管機關不得核發開發或利用之許可，此乃前述主管機關程序平行進行之例外。依原審依法確定之事實，農委會於104年12月14日核定系爭興建計畫案之水土保持許可計畫（見原審卷1第639頁、補充資料卷第2-1頁），經濟部於104年12月25日同意施作，並於104年12月29日檢送水土保持計畫核定本（見原審卷1第641頁）；農委會於105年2月2日核發系爭興建計畫案之水土保持施工許可證（見補充資料卷第2-2、2-3頁）。嗣被上訴人於106年5月23日由經濟部轉送向新北市政府提出系爭水土保持許可之完工展延申請，分別展延至106年12月2日，其申請展延理由並指出係因系爭廢水削減計畫業經上訴人檢還多次，卻迄未獲上訴人正式審查核准，才導致工程無法展開（見補充資料卷2-4至2-6頁）。經新北市政府先於106年11月30日否准（見補充資料卷第2-13至2-14頁）後，被上訴人提起訴願並經農委會107年5月9日農訴字第1070203123號訴願決定撤銷新北市政府否准處分，命新北市政府於2個星期內另為適法之處分（見補充資料卷第2-31至2-43頁）。其間，被上訴人先後於106年11月17日、107年5月17日，向新北市政府就系爭水土保持許可之預定完工期限申請展延至107年6月2日、108年10月2日，仍經新北市政府先後於107年2月9日、107年6月28日否准在案（見補充資料卷第2-24頁、第2-53頁）；被上訴人提起訴願，經農委會撤銷新北市政府各該否准函，命新北市政府於2星期內、2個月內另為適法之處分（見補充資料卷第2-31至2-43頁、第2-61至2-76頁）。惟新北市政府最近仍於108年1月29日、110年1月12日續予否准（見補充資料卷第2-77至2-79頁、原審卷2第55至56頁）；被上訴人不服提起訴願，同樣經農委會撤銷否准函，命新北市政府於2個月內另為適法之處分（見補充資料卷第2-88至2-99頁）。再就系爭水土保持許可之開工展延部分，被上訴人於107年10月26日由經濟部轉送而向新北市政府提出首次申請，展延至108年6月14日，其理由亦指明係因系爭廢水削減計畫業經上訴人多次檢還或駁回，才導致工程無法申報開工（見補充資料卷第3-1至3-3頁）；經新北市政府於107年11月8日否准展延申請後，被上訴人提起訴願，經農委會108年5月8日農訴字第1070732911號訴願決定撤銷上開否准處分，命新北市政府於2個月內另為適法之處分（見補充資料卷第3-4至3-5頁、第3-11至3-20頁）。可知系爭興建計畫案之水土保持許可計畫，業經主管機關農委會審查後取得水土保持許可證，被上訴人在系爭水土保持許可之完工期限屆至前，業已提出展延申請，被上訴人復於法定期限屆至前，提出開工展延申請。對此，原判決論明被上訴人已於系爭水土保持許可之完工期限屆至前或法定期限前，先後申請新北市政府展延完工或開工，雖經新北市政府否准，因被上訴人先後提起訴願，且均經農委會訴願決定撤銷新北市政府之各該否准處分、命新北市政府重為處分，處於尚待新北市政府遵照訴願決定重新審查決定之狀態，並無上訴人所指系爭水土保持許可業已失效之情事（參見原判決第16、17頁），核無違誤。況且，水土保持法第12條第2項所稱之目的事業主管機關係指核准開發或利用許可之機關（本件為經濟部），並非上訴人，故被上訴人所為系爭廢水削減計畫，非屬水土保持法第12條第2項所稱之「核發開發或利用之許可」的文件。同理，水土保持計畫亦非屬申報管理辦法第10條規定應檢附之文件。原判決援引環保署107年1月8日函、110年3月10日函（見原審卷1第43至44頁、原審卷2第89頁），主張身為水污法之中央主管機關，且為申報管理辦法訂定機關之環保署，於上開函文中具體說明申報管理辦法第10條第2項第3款係指目的事業主管機關同意開發或興建之證明文件，至於水土保持計畫之核准與否，並非申報管理辦法第10條規定所列應檢附之文件，自亦不得為本件系爭廢水削減計畫准駁與否之判定條件，經核於法並無不合。上訴意旨主張原判決一方面認定水土保持法第12條第2項之對象，乃針對水土保持法第2條所定農委會或直轄市政府、縣市政府之管制許可程序，特別規定應優先於事業營運或開發、利用行為之目的事業主管機關管制許可程序，且以前者有經核發許可，作為後者才得為許可之前提要件；詎另一方面復認上訴人依水土保持法第12條第2項規定，於審查系爭廢水削減計晝之申請時，無需依前開規定命被上訴人提出水土保持計畫有效證明文件，顯有判決理由矛盾之違誤云云，乃其一己主觀之見解，並非可採。
(五)復按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第8條、第9條分別定有明文。依上訴人所為原處分及第1次、第2次補正函之說明（見原處分卷第7頁、第9至10頁、第13至14頁），可知上訴人核准系爭廢水削減計畫應以系爭水土保持許可有申經核准展延乙事，為其前提要件，並經上訴人於原審審理中所是認（見原審卷2第45至47頁）。然而，被上訴人就系爭興建計畫案之水土保持計畫許可案，先後多次申請完工期限及開工期限展延，新北市政府多次以被上訴人對於系爭廢水削減計畫，因程序不備因此駁回其申請（見補充資料卷第2-13至2-14頁、第2-44至2-45頁、第2-53頁、第2-77至2-79頁、第4-16至4-17頁、第5-3至5-4頁、第5-21至5-22頁），可見新北市政府認系爭水土保持許可之展延申請，應以系爭廢水削減計畫經核准作為前提要件。對此，原判決論明上訴人與新北市政府間，互以對方許可結果作為自身准否所應審查前提要件之矛盾結果，豈非使被上訴人上述兩類許可申請陷入循環否准、永無從准許的不公平且不合理之狀態。上訴人就此不思與新北市政府協調、討論是否有達成合理一致見解之可能，或向相關上級機關或中央主管機關諮詢，反而放任其等在各自許可程序採取歧異、甚至相反見解，侵害被上訴人營業自由，且有違行政程序法第8條、第9條之規定（參見原判決第17、18頁），核無不合，並無判決違背法令之情形。
(六)依據水污法第13條規定，事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准；另依同法第14條、第19條、第20條規定，事業或污水下水道系統應取得排放地面水體、貯留、稀釋等相關許可證（文件），始得從事該等水污染防治措施之行為。為強化該相關許可之功能性之審核，並簡化相關許可程序，中央主管機關環保署依水污法前揭相關規定之授權訂定審查管理辦法，以接續許可後續管制工作。依該辦法第42條第1項規定：「核發機關受理第34條水污染防治措施及污泥處理改善計畫以外之各項水措計畫或許可證（文件）申請、變更或展延，應進行文件完整性之程序審查，及內容合理性之實體審查；其審查期間依附表8規定。」揭示核發機關之審查原則，並無規範具體之審查內容，上訴人以此作為水土保持計畫有效文件是審查系爭廢水削減計畫之依據，尚無所憑。況且核發機關進行審查時應斟酌「文件完整性」及「內容合理性」，係以該機關有權限審查為前題。上訴人為水污法之主管機關，其審查被上訴人申請系爭廢水削減計畫，並不包括水土保持法第12條第2項所稱之「核發開發或利用之許可」的文件，已如前述。上訴意旨主張依水土保持法第12條、審查管理辦法第42條規定，已揭橥上訴人負有審查系爭廢水削減計畫內容之完整性、合理性義務，應依水土保持法第12條第2項規定，在水土保持計畫未經農業主管機關核定前，自不得逕行核發開發或利用之許可，是水土保持計畫有效文件屬廢水削減計畫審查之重要依據，故上訴人於本件申請函請被上訴人補正提出水土保持計畫有效證明文件，以審視廢水削減計畫內容之完整性、合理性，洵屬有據，要無不當云云，亦屬其一己主觀之見解，並非可採。
(七)綜上所述，原判決以原處分違法因而撤銷訴願決定及原處分，並以上訴人於原審多次陳明本件申請，除有唯一應提出、卻未提出系爭水土保持許可有效證明文件之要件不符外，其餘要件均已符合規定，因此准許被上訴人如訴之聲明第2項所示之請求，核無違誤。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，爲無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 林 玫 君法官 林 惠 瑜法官 王 俊 雄法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 4 月 19 日
書記官 蕭 君 卉