最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第406號上 訴 人 國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 陳君漢 律師被 上訴 人 張其琛
洪金杯共 同訴訟代理人 吳永茂 律師
羅玲郁 律師侯昱安 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國110年2月25日臺北高等行政法院109年度訴字第369號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
(一)被上訴人張其琛所有門牌號碼○○市○○區○○路00巷00弄0號房屋、被上訴人洪金杯所有門牌號碼○○市○○區○○路00巷00弄00號房屋，均坐落在○○市○○區○○○村基地內，經上訴人所屬總政治作戰局以民國94年2月5日勁勢字第0940002000號函（下稱94年2月5日函）核准以○○市○○區○○○村之違建戶補件列管。上訴人為辦理國軍老舊眷村○○市○○區○○新村等9村（含○○新村）遷建○○市○○○村改建基地違占（建）戶搬遷相關事項，於100年6月21日以國政眷服字第1000008701號公告○○新村等9村違占（建）戶，應自100年7月1日起至同年12月31日止辦理搬遷，逾期未搬遷者，將移送臺灣高雄地方法院裁定後強制執行，搬遷之日應確實騰空，並以提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最終日期認定之；違占（建）戶補償比照「○○市舉辦公共工程拆遷補償自治條例」標準辦理，另第2期拆遷補償款（人口搬遷費）於眷舍點交後，依程序1次發給。其後，上訴人以因列管單位人力、作業能量不足，尚有違占（建）戶未及完成呈報領款搬遷，於101年8月1日以國政眷服字第1010010658號公告○○新村等9村違占（建）戶之搬遷日期再展延至101年9月30日止，並載明應於搬遷後檢附相關文件辦理眷舍點交及申撥搬遷補助費。列管單位海軍陸戰隊指揮部續以107年2月14日海陸眷服字第1070001587號函、列管單位國防部海軍司令部以107年5月16日國海政眷字第1070000875號函及上訴人以108年1月29日國政眷服字第1080000990號函，分別請被上訴人於107年4月15日、107年6月1日、108年3月4日前配合搬遷及辦理申領拆遷補償款，倘不配合辦理，將依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條規定，由主管機關收回土地，並移送法院裁定後強制執行，惟被上訴人仍未遵期辦理。
(二)上訴人嗣以被上訴人為前經該部列管存證有案之違建戶，經多次輔導通知辦理房舍騰空點還及補償作業，惟均未獲配合，依眷改條例第23條第3項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）第6點第7項（上訴人嗣於訴願及原審審理時更改為改建注意事項第6點第16項）、行政程序法第123條、第125條規定，以108年10月1日國政眷服字第1080008957號函（下稱原處分）廢止被上訴人違建戶資格。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，駁回被上訴人原審之訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原判決將訴願決定及原處分均撤銷，係以：
(一)依眷改條例第1條、第2條第1項、第4條第1項、第23條、同條例施行細則第22條第1、2、4項規定可知，於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨。又眷改條例所稱之「違占建戶」，依該條例第23條第2項規定，以眷改條例施行（85年2月7日）前，經主管機關存證有案者為限，而同條例施行細則第22條第4項且有規定存證資料補件相關程序，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分性質，核屬授益處分。上訴人若廢止存證有案之違占建戶資格，應循行政程序法第123條各款關於授予利益之合法行政處分之廢止規定。
(二)原處分雖僅記載依行政程序法第123條、改建注意事項第6點第7項規定，而廢止被上訴人違占建戶資格，惟上訴人已於訴願程序中依眷改條例第23條第3項、改建注意事項第6點第16項規定為追補理由，廢止違占建戶資格為訴願決定維持，上訴人並於原審審理中答辯稱係按行政程序法第123條第1款、眷改條例第23條第3項、改建注意事項第6點第16項規定廢止被上訴人違占建戶資格。是以，上訴人以上就理由之追補，係屬就作成原處分時即已存在且未改變處分性質，被上訴人亦未異議並加以攻擊防禦，自非法所不許。
(三)眷改條例第23條第3項固規定違占建戶依該規定負有於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空之義務，惟若違占建戶有違反該義務者，僅係發生主管機關依法有權收回土地，並移送管轄地方法院裁定後強制執行之效果，眷改條例第23條第3項未如同條例第22條第1項有明文規定准許主管機關得逕行註銷，或規定廢止存證有案違占建戶資格及其權益。改建注意事項乃上訴人職權發布規範下級機關辦理國軍老舊眷村改建事務之一般性、細節性、技術性之行政規則，自不得與眷改條例相牴觸。則改建注意事項第6點第16項規定，明定係就「眷改條例第23條部分」之注意事項，於眷改條例第23條未規定違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，廢止其存證有案之「違占建戶」資格之行政處分（於本件係指94年2月5日函），則改建注意事項第6點第16項規定，顯已逾越執行眷改條例第23條規定內容，且增加眷改條例所無之限制，原處分此部分認事用法難謂有據。至於改建注意事項第6點第7項「違占建戶逾公告期限拒絕搬遷者，由主管機關依法定訴訟及強制執行程序辦理」規定，也未規定違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，廢止其存證有案之「違占建戶」資格之行政處分，是原處分以此規定作為行政程序法第123條第1款所謂准許廢止之「法規」，亦難認有理。
(四)另觀上訴人所屬總政治作戰局94年2月5日函，機關於核定確認被上訴人為補件列管之存證有案違占建戶時，並未保留其廢止權，亦未載明附負擔以命被上訴人負遵期搬遷之義務，上訴人即無權於被上訴人未履行遵期搬遷義務時，廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格。又查無上訴人所屬總政治作戰局94年2月5日函依據之法規或事實於事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害之情形。是原處分廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格，與行政程序法第123條規定各款要件不符，即有違誤。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
(一)為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日制定公布眷改條例。依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第23條第1項、第2項規定：
「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」同條例施行細則第22條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。……（第4項）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」準此，於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定，所謂於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，嗣仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨。
(二)所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，以可產生存續力之方式所為具有拘束力之確認，是為確認性行政處分，因具有規制之性質，仍為行政處分。另所謂授益處分，指凡對相對人產生設定或確認權利或法律上重大利益之行政處分皆屬之。又國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例賦予原眷戶或違占建戶之權益，依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，應屬於低密度法律保留規範；亦即國家資源有限，上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。故上訴人就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或依法律授權所訂定之命令為依據之必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。又85年2月5日制定公布之眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，乃經本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。至眷改條例所稱之「違占建戶」，依該條例第23條第2項明定以該條例施行前，經主管機關存證有案者為限，而同條例施行細則第22條第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，亦即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分性質，亦屬授益處分；若為合法行政處分，可以成為廢止之對象（行政程序法第122條、第123條參照）。上訴意旨主張：違占建戶資格係基於上訴人於眷改條例施行前已存證有案之事實為據，並非以上訴人行使公權力給予授益處分所創設，即使眷改條例施行後，依據改建注意事項第6點相關規定辦理補件為「存證有案」之違占建戶，其資格之取得，乃係本於原應於眷改條例施行前已存證有案之事實，故主管機關當時將違占建戶「存證有案」時，並未有眷改條例規定之任何權益，故違占建戶並無任何法律上「權益」可言，充其量僅係無權占有人由主管機關加以列管，原判決顯然有不適用眷改條例第23條第2項規定之違背法令情形云云，以其一己主觀見解指摘原判決違法，非屬可採。
(三)經查，原處分雖記載依行政程序法第123條規定及改建注意事項第6點第7項規定廢止被上訴人違占建戶資格，惟上訴人已於訴願程序中表明依眷改條例第23條第3項規定及改建注意事項第6點第16項規定廢止違占建戶資格，並於審理中答辯稱係按行政程序法第123條第1款規定，依眷改條例第23條第3項及改建注意事項第6點第16項規定廢止被上訴人違占建戶資格等語，經核原處分之要件事實於處分作成時即已存在，亦未改變行政處分之同一性，訴訟中被上訴人亦無意見並已對之為充分之攻擊防禦，原判決認原處分已獲理由追補，自無違反行政行為內容明確性原則，核無違誤。又依眷改條例第23條第3項規定及改建注意事項第6點第16項規定：「違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，撤銷其存證有案。如已領取拆遷補償款，並追繳所領取之拆遷補償款」為據，作成原處分以「廢止」被上訴人存證有案之違占建戶資格，足徵上訴人前所核定被上訴人具有眷改條例規定存證有案之「違占建戶」資格，上訴人所屬總政治作戰局並以94年2月5日函核定同意被上訴人補件備查函（見原處分卷第11頁），係確認被上訴人具有眷改條例所定「違占建戶」資格之確認性行政處分，均屬合法之行政處分，並非屬違法之行政處分，從而主張其係依法行使廢止權而非撤銷權。然按，眷改條例第23條第3項僅規定：「前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」固然違占建戶依該項規定負有於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空之義務，惟若違占建戶有違反該義務者，僅係發生主管機關依法有權收回土地，並移送管轄之地方法院裁定後強制執行之效果，但該條文並未如眷改條例第22條第1項有明文規定准許主管機關得逕行註銷，或規定廢止存證有案違占建戶資格及其權益。復按憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」則改建注意事項乃係上訴人依職權發布之行政規則，作為規範下級機關辦理國軍老舊眷村改建事務之一般性、細節性、技術性規定，自不得與眷改條例規定相牴觸。是以，改建注意事項第6點規定既明定係就「眷改條例第23條部分」之注意事項，則該點各款規定自不得與眷改條例第23條規範內容相牴觸。準此，眷改條例第23條既未規定違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，廢止其存證有案之「違占建戶」資格之行政處分，則改建注意事項第6點第16項所為上開規定，顯已逾越執行眷改條例第23條規定內容，且係增加眷改條例所無之限制至明。基上，原處分依據眷改條例第23條及改建注意事項第6點第16項規定予以廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格，核與行政程序法第123條第1款所謂「法規准許廢止者」規定之要件不符，原處分此部分認事用法，即難謂有據。次查，觀諸上訴人所屬總政治作戰局94年2月5日函可知，機關於核定確認被上訴人為補件列管之存證有案違占建戶時，並未同時表示保留其廢止權，亦未同時載明附負擔以命被上訴人負遵期搬遷之義務，而於被上訴人未履行遵期搬遷義務時，上訴人即有權廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格。此外，復查無上訴人所屬總政治作戰局94年2月5日函所依據之法規或事實於事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害之情形。是以，原處分將被上訴人存證有案之違占建戶資格予以廢止，核與行政程序法第123條規定各款要件不符，即有違誤等情，已經原審依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據相符，亦已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，核無違反論理法則、經驗法則及證據法則，於法並無不合。上訴人仍執一己主觀之見解，主張眷改範圍内之違占建戶部份，本非眷改條例所需照顧之對象，僅因為加速改建，始例外給予拆遷補償之恩遇性措施，但並未改變違占建戶為無權占有人之本質；故倘存證有案違占建戶不配合改建期程搬遷，須主管機關透過訴訟程序達成返還房屋或土地目的，自無由再給予補償之理，始符眷改條例第23條第1項前段立法意旨；惟原判決未審酌眷改條例第23條之立法理由，且未說明不採理由，即遽依眷改條例第23條第3項認違占建戶不依限搬遷，上訴人無由廢止其違占建戶之存證有案，顯有不適用法規或適用不當之違背法令云云，自無足採。末查，上訴人依眷改條例第23條及改建注意事項第6點第16項規定廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格的處分，核與行政程序法第123條第1款所謂「法規准許廢止者」規定之要件不符，業經本院前以107年度判字第232號確定判決揭示明確。上訴人若認其無由廢止存證有案之違占建戶，依法仍須給付拆遷補償費，有違眷改條例第23條之立法目的，顯非合理，其身為眷改條例之主管機關，應透過立法明文規範，以符合依法行政原則，而非仍以非屬有據的處分為之，再行指摘原判決違法，附此敘明。
(四)綜上所述，原判決為上訴人敗訴之判決，核無違誤，並無上訴人所指違背法令之情形。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
書記官 蕭 君 卉