最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第411號上 訴 人 國立臺北科技大學代 表 人 王錫福訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師黃合文 律師被 上訴 人 王育慧上列當事人間教師升等事件，上訴人對於中華民國110年3月31日臺北高等行政法院108年度訴更一字第79號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人於民國99年8月1日受聘為上訴人○○○○○○乙職，依大學法第19條訂定之「國立臺北科技大學教師聘約」及「國立臺北科技大學新聘教師限期升等辦法」規定，被上訴人須於105年1月31日前提出升等○○○。被上訴人於103年8月、000年0月間提出升等○○○之申請，未獲上訴人教師評審委員會（下稱校教評會）通過。被上訴人復於105年1月27日（即本件）再度以其著作提出申請升等為○○○（即臺北高等行政法院106年度訴字第1126號卷第239頁所示之教師以專門著作升等申請案，亦即被上訴人之聲明所稱之○○升等申請案），經上訴人將被上訴人送審之代表著作送請校外學者專家3人進行審查，校外審查結果為61分、75分、74分，未符行為時「國立臺北科技大學教師聘任暨升等審查辦法」（下稱北科大教師升等辦法）第12條第1項第3款第3目「須有3分之2以上審查人評75分以上，且平均分數達75分以上，始提校教評會審議」之規定，被上訴人不服，提起申訴，經上訴人教師申訴評議委員會於105年9月13日作成申訴有理由之評議決定，請校教評會另為適當之處置。嗣經校教評會於105年11月25日重新審議被上訴人之升等案，茲因未有委員依北科大教師升等辦法第12條第1項第3款第4目第3點規定提出具有專業學術依據之具體理由，足以動搖外審委員之審查，校教評會仍決議尊重外審委員之專業審查結果，上訴人乃以105年12月5日北科大人字第0000000000-C號函通知被上訴人（下稱原處分），被上訴人不服，提起申訴及再申訴，均遭駁回後，遂提起行政訴訟，並聲明：原處分、申訴評議決定及再申訴評議決定均撤銷；上訴人就被上訴人105年1月27日教授升等申請案，應依本判決之法律見解作成適法的行政處分。經臺北高等行政法院106年度訴字第1126號判決：「再申訴評議決定、申訴決定及原處分均撤銷。被告就原告民國105年1月27日教授升等申請案，應依本判決之法律見解作成適法的行政處分。……」惟經本院108年度判字第405號判決（下稱發回判決）將該判決廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理。嗣經臺北高等行政法院108年度訴更一字第79號判決（下稱原判決）仍將原處分、申訴評議決定及再申訴評議決定均撤銷；上訴人就被上訴人105年1月27日教授升等申請案，應依其判決之法律見解作成適法的行政處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷原處分、申訴評議決定及再申訴評議決定，並命上訴人就被上訴人105年1月27日教授升等申請案，應依其判決之法律見解作成適法的行政處分，其理由略謂：
行為時國立臺北科技大學辦理教師著作外審作業注意事項（下稱北科大外審作業注意事項）第3點既已規定「……(二)校級：由校教評會推薦名單建立外審委員資料庫，供教務長擇送校外學者專家評審參考……（第2項）前項各款資料庫應至少2年更新1次；……」則應先查明校級外審委員資料庫是否由校教評會於何時以何種方式推薦名單，其次應查明該名單是否至少2年更新1次。上訴人於109年10月7日行政訴訟陳述意見㈡狀所提出的103年版外審委員資料庫（附件19），是適用於本件升等案的校級外審委員資料庫，是上訴人承辦人教務處李玉如電腦留存資料列印提出，檔案日期為103年10月10日，沒有超過2年更新的時效限制等語。惟附件19之名單並未註記是哪一年版的外審委員資料庫，也未註記是校級外審委員名單，而上訴人已確認並無校教評會於何時以何種方式推薦名單的相關會議紀錄，則附件19就無法認定是校教評會所推薦的名單，也因此無從確認該名單是否至少2年更新1次，即與北科大外審作業注意事項第3點所規定不符。上訴人主張教務長所使用的校級外審委員資料庫既然無法證明是校教評會於何時以何種方式形成決議而推薦的名單，也就無法證明該名單是2年內更新而仍能適用於被上訴人升等案。上訴人對於被上訴人升等案既有上述違法，自屬無法維持。至於上訴人教務長如何選擇適當外審委員？其選擇可否落實外審制度之外部專業審查機制等是另一層次之考量；在外審委員資料庫應予更新而未予更新之下，因為欠缺可以進行論述的符合規定建置的外審委員資料庫可作為查證的基礎，亦無再予論述之必要，附此敘明。故被上訴人請求上訴人就其105年1月27日教授升等申請案，應依本判決之法律見解作成適法的行政處分，為有理由。上訴人應依北科大外審作業注意事項等相關規定，就每個法定要件核實辦理，以免再生違法情事等語。
四、上訴意旨略謂：㈠有關大學教師之升等，依大學法第20條第1項等相關規定，應
經教師評審委員會審議，是否升等之權限在於教師評審委員會，並非學校之院長或教務長個人，外審委員之審查意見，僅供教師評審委員會審議時參考，並非當然直接否准升等［北科大教師升等辦法第12條、北科大外審作業注意事項第11點、專科以上學校教師評審委員會辦理教師資格審查注意事項（下稱教師資格審查注意事項）第8點規定參照］。不論大學法、教師法、教育人員任用條例、專科以上學校教師資格審定辦法、教師資格審查注意事項及北科大教師升等辦法，均無應設外審委員資料庫之明文規定。上訴人為辦理教師聘任及升等專門著作送外審作業，雖訂有北科大外審作業注意事項，惟由行為時該注意事項第3點規定，可知外審委員資料庫之建立目的，僅係方便院長或教務長在擇送外審時參考之用，並非依法非設不可，院長或教務長有權擇送外審委員資料庫以外之外審委員。退步言之，縱令外審委員資料庫之設立及更新未盡完全達到北科大外審作業注意事項第3點要求，存有瑕疵，尚難認為此種瑕疵，已足影響外審委員之專業判斷及校教評會裁量處分之合法性。原判決竟以外審委員資料庫名單並非由校教評會推薦建立，及外審委員資料庫並未定期更新為由，認定本件外審委員之選任程序違法，有判決適用法規不當。另原判決第10頁第27行至第11頁第1行武斷地認定外審委員資料庫名單並非由校教評會推薦建立，外審委員資料庫並未定期更新；原判決第11頁第16行至第26行之理由說明，則認定上訴人無法提出校教評會於何時以何種方式提出校級外審委員名單之證據，以致上訴人所提附件19無法認定是校教評會所推薦的名單。外審委員資料庫名單之存在為兩造所不爭之事實，因上訴人無相關會議紀錄以致無法認定，與武斷地認定外審委員資料名單並非由校教評會推薦建立，二者係截然不同之事實，原判決實有前後牴觸，而有判決理由矛盾。
㈡比較北科大外審作業注意事項第3點及第4點規定，可知「外
審委員資料庫」僅係俾於上訴人教務長於擇選校級外審委員時之「參考內容」，但教務長不受該外審委員資料庫範圍之限制，仍得於外審委員資料庫外，另增列審查人選。從而，有關外審委員之選任，原判決既認為北科大外審作業注意事項核與教育部101年1月5日修正公布之教師資格審查注意事項所揭示，為確保對教師資格送審人之專業學術能力及成就，為客觀可信、公平正確之評量之目的而設之規範意旨無違，即足資認定上訴人教務長得自行擇選妥適之外審委員，且不受外審委員資料庫之名單限制，是外審委員資料庫之更新與否，並非上訴人教務長遴選外審委員之充分或必要條件，遑論「更新」不等於一定有所變動，如無適當學者專家宜加入時，該外審委員資料庫自不會調整。職此，厥應探究者，係上訴人教務長所遴選之外審委員是否與被上訴人之專業領域相符或相近，可得據以審查被上訴人之送審資料。原判決率爾認定上訴人不能證明該外審委員資料庫係合法建置，即遽為撤銷原處分云云（按，上訴人否認外審委員資料庫未合法建置），不僅錯誤曲解北科大外審作業注意事項之立法內涵，將上訴人教務長所得擇選之外審委員限縮於該外審委員資料庫內之名單，而棄該規定之「供教務長參考」及「教務長亦得增列審查人選」等意旨於不顧，自屬判決適用法規之違背法令。又北科大外審作業注意事項雖規定「資料庫應至少2年更新一次」，然因大學教師常有跨領域研究之情形，渠等專業領域並非一成不變，如被上訴人於起訴時即一再陳稱其學術專長為一新興學門，結合眾多跨領域學科之研究云云，即可見一斑，故縱使上訴人定期更新資料庫，於有上情、教師異動系所及更換學校等情況下，外審委員資料庫亦無法充分完整臚列。經上訴人檢索各大學相關升等規定，亦鮮少有以建置資料庫之方式擇選外審委員，據悉教育部辦理外審作業亦未建置各專業領域之資料庫，而係逕由國內各大專院校之教授中選任之；佐以北科大外審作業注意事項第8點規定，可知上訴人辦理教師升等案所擇選之外審委員，原則上均為國內各大專院校之教授或副教授，是自不以外審委員資料庫完足建置為已足。則原判決有適用北科大外審作業注意事項第3點規定不當。
㈢本件審查被上訴人升等案之3位校級外審委員，固均係由上訴
人教務長於外審委員資料庫中所選任，惟該資料庫僅係供上訴人教務長參考，且上訴人教務長選擇時尚會檢索推薦名單於其任教學校之相關網頁資料，以確認渠等之學術專長領域為何；又上訴人依原審諭知提出有關3位外審委員之相關資料，均可證明該3位校級外審委員並非迴避名單（按，被上訴人於升等程序中未向上訴人提出迴避名單），或北科大外審作業注意事項第5點、第7點等規定所列具消極要件之人選，且渠等均適宜審查被上訴人之升等文件，是該3位校級外審委員之選任並未違反北科大外審作業注意事項。又有關本件外審委員之選任，上訴人教務長乃係依被上訴人送審文件中，先採據被上訴人自行填載之專長領域，併參酌其代表著作、相關學經歷背景、任教科目、相關著作摘要及參考著作等為綜合性之評估後，尋找適切之校級外審委員，此節上訴人於原審已一再陳明，且3位校級外審委員之專長領域確與被上訴人相符或相近。細繹原判決所列爭點可徵上訴人所遴選之校級外審委員是否符合審查被上訴人之資格，乃至關重要，且原審亦多次要求上訴人提出相關資料。惟原判決徒以其所認定之事實，遽謂無須進一步認定「外審委員是否與被上訴人專業領域相似或適宜審查」云云，不啻恝置上訴人依原審諭知提出之各項文件而不論，且未衡酌本件3位校級外審委員已分別提出具有專業學術依據之具體理由，勾稽其歷次升等案各外審委員所列之審查意見亦屬雷同，顯見3位校級外審委員均實質審認被上訴人不符合上訴人所列之升等○○○審查基準。洵以，縱有原判決所謂之瑕疵，該瑕疵亦屬輕微，並不影響本件升等案之正確性，復未因此侵害被上訴人權利，基於程序經濟之理由，應排除其違法性（鈞院107年度判字第594號判決參照）。則上訴人教務長選任校級外審委員過程並無違法，若有，亦屬輕微且不影響被上訴人權利之瑕疵，更經3位校級外審委員實質認定被上訴人學術研究未達升等○○○之審查基準，是原判決之認定顯有違誤。
㈣上訴人於原審答辯時，指稱上訴人教務長余政杰擔任教務長
職務期間，辦理上訴人全體教師校級外審事宜，已具有相當實務經驗。本件3位外審委員均是外審委員資料庫之人選。上訴人教務長透過電子郵件徵詢外審委員是否同意審查，同意審查之外審委員收悉升等案文件後，自行審認渠等專長領域是否與被上訴人相同或相近而得審查被上訴人升等著作等情，以資確認。本件3位外審委員均已實質審查被上訴人所提出之代表著作，並提出具有學術依據之專業意見，進而審認被上訴人未達上訴人所列升等○○○之審查基準；上訴人辦理本件升等案，均係依法辦理，無違反正當法律原則，且未有任何客觀具體事實足認外審委員審查程序、判斷、評量有違法或不當之情事，上訴人自應尊重外審委員之專業判斷，則原處分係屬合法。原判決僅以外審委員資料庫名單非由校教評會推薦建立，外審委員資料庫未定期更新為由，逕認外審委員之選任程序違法，對上訴人於原審之有利答辯認無審究之必要，而未予詳加論斷說明，實有判決理由不完備之違誤。
㈤被上訴人於原審主張上訴人所擇選之外審委員與其所屬專業
領域不符云云，囿於教師升等審查為祕密審查機制，相關法令均要求審查委員之身分應予保密，是上訴人不能揭露，或提出可使被上訴人足資特定外審委員身分之資料，避免戕害教師升等制度；但上訴人業依原審諭知，以限制閱覽方式提出「附件2：本件3位外審委員任教學校網頁資料」、「附件
12：本件3位外審委員相關著作」、「附件18：本件3位外審委員著作與原告（即被上訴人）相符部分」，俾供原審依職權認定上訴人所擇選外審委員之專長領域，是否確與被上訴人相同或相近。惟原判決對上開證據隻字未提，通篇未就上訴人業提出足堪證明外審委員與被上訴人專業領域為相同或相近部分，予以論斷，率論因欠缺可進行論述之符合規定建置之外審委員資料庫可作為查證基礎，無再予論述之必要云云。又上訴人除提出上開證據外，亦向原審明確敘明，倘上訴人提出之各項證據仍不能使原審辨別外審委員之專長領域是否與被上訴人相同或相近者，則聲請原審函詢各該外審委員，以釐清何以渠等同意擔任審查委員、是否具有審查被上訴人升等案之專業能力，及依照同儕間學術倫理機制，於自忖專長領域與升等教師不同或非近似時，是否會拒絕審查；另聲請原審函詢教育主管機關即教育部辦理類此教師升等案件之程序，以證明上訴人辦理被上訴人升等案之程序合法等節。詎原審不僅不對上訴人前已提出之證據予以斟酌，更未依上訴人聲請暨依職權對此等足資查明真相之證據，有應調查而未予調查之情形，嚴重違反職權調查之規定，更不認定事實，復有判決不備理由之違背法令。
㈥臺北高等行政法院於109年度訴字第202號案件（下稱另案）
業依上訴人之主張函詢該案外審委員（臺北高等行政法院110年6月28日院禎孝股109訴00202字第1100006533號函參照），觀以調查證據結果可知，該案外審委員皆自認學術專長領域與另案教師之代表著作相近或相似，且於收到另案教師完整升等文件後仍認為具有審查另案教師升等著作之專業能力，始同意審查另等教師升等案，且若有升等教師之專長領域與外審委員不同時，亦會拒絕審查等語（另案外審委員函覆文件參照）。上開擇選程序與本件並無不同，在在證明上訴人最終所擇選之外審委員，確與被上訴人具有相同或相近之學術專長領域，亦即透過邀請、徵詢適切之校外學者專家，由同儕間基於渠等專業及學術倫理自行判斷是否具有審查教師升等之適格，而自認專長領域與被上訴人不相同或非近似之外審委員，亦會拒絕審查，業足以擔保上訴人最終所擇選審查被上訴人升等案之外審委員與被上訴人具有相同或相近之學術專長領域，故合於司法院釋字第462號解釋所揭櫫之專業評量原則。洵以，另案判決乃謂：「大學院校教師升等資格之審查，乃是各學術社群專業倫理及自治精神的彰顯，透過相同或近似專業領域之專家相互審查所建立之同儕審查制度本身，即產生各學術領域價值決定之正當性，否則，學術研究之高度發展，各領域均有專精，幾已無更適切之評價制度以為決定，且學術自由應受到保障，避免來自其他國家權力之不當干涉，司法機關就大學院校教師升等資格之審查，所進行司法審查之密度，亦應予降低。」要屬的論。於兩案背景事實及原處分所適用法律均相同之情況下，另案判決確得供鈞院參考等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於第一審之訴，或發回臺北高等行政法院更為審理。
五、本院按：㈠本件前經本院以發回判決發回更審，有關我國對於專科以上
教師升等制度之法理及規範，暨上訴人經由教育部依行為時專科以上學校教師資格審定辦法第39條第1項前段規定：「本部得授權學校自行辦理教師資格部分或全部之複審」授權辦理教師升等事項，而依同條第2項規定：「前項經本部授權自行審查教師資格之學校，得自行訂定較本辦法更嚴格之審查程序及基準」所訂定之北科大教師升等辦法、北科大外審作業注意事項，乃符合客觀可信、公平正確之評量目的而設之規範，業經發回判決第11頁-17頁已詳為闡述，茲不予重敘。
㈡原判決撤銷原處分、申訴評議決定及再申訴評議決定所持理
由如前述（參原判決第11、12頁），即原判決以上訴人校教評會決定所依據之外審委員3人之審查結果，被上訴人專門著作僅得分61分、75分、74分，雖未達提出審議之標準，惟上訴人以109年10月7日書狀所提出之103年版外審委員資料庫名單（即附件19），無法認定為校教評會所推薦的名單，也無從確認該名單是否至少2年更新1次，即與北科大外審作業注意事項第3點所規定名單應2年更新1次之要求不符，自無以證明該名單仍能適用於被上訴人之升等案，因認有此一違法而無法維持原處分云云。按制定於各行政法領域中之程序事項，各有其規範目的，視其對於行政之拘束強度，可分強制規定、裁量規定與訓示規定，如屬裁量規定即授權行政機關於作成決定時，有一定之裁量職權，縱屬關係人民基本權事項，亦非不得以裁量法規定之。此種規範分類於大學為順利運作其大學自治範疇內之事務，亦然。本件爭點所繫之校級外審委員之組成，規定於北科大外審作業注意事項第2點：「本校辦理教師專門著作（含學位論文、技術報告、作品及成就證明）審查應送校外相關領域學者專家評審，分院與校二級評審，新聘教師專門著作審查送院一級評審，升等教師專門著作審查送院與校二級評審，……外審委員以具教授資格者為原則。」、第3點：「（第1項）前點送校外審查辦理方式如下：（一）院級：…（二）校級：由校教評會推薦名單建立外審委員資料庫，供教務長擇送校外學者專家評審參考；教務長亦得增列審查人選。（第2項）前項各款資料庫應至少二年更新一次。……」準此可知，外審委員資料庫應於2年更新1次，其建立係經由校教評會推薦名單；教師著作送請外審時，得由資料庫名單中選擇適任委員，亦得由教務長增列之。學術領域本來極為博大精深，復因研究之積累、深化，學門分類不斷精細，前揭北科大外審作業注意事項規定建立外審委員資料庫及擇定外審委員之方式，採取彈性設計，允給裁量由校教評會或教務長選擇專家學者，俾供上訴人得以廣延適任之外審委員，協助辦理該校各學系之教師升等事務，自有必要且屬適當。本院發回判決就本件事實應如何正確適用前揭外審委員之組織要求，已指明：「為保障對教師資格送審人之專業學術能力及成就，為客觀可信、公平正確之評量，應視有無落實申請人送審專門著作所屬學術領域歸類而定，而所屬學術領域歸類由該領域之專業者為之，始能遴選該專業領域具有充分專業能力之學者專家為審查，而擔保審查程序之公平、客觀，方有專業評量之判斷餘地。茲依前揭北科大外審作業注意事項規定以觀，外審委員資料庫由院教評會建立或校教評會推薦，又院長或教務長得增列審查人選，並由院長或教務長擇送外審委員，且該外審結果並有報由教評會審議之機制。故以本件而言，苟該外審委員之遴選，係透過校教評會依被上訴人之送審專門著作，提出符合該專業之推薦名單，供上訴人教務長擇選外審委員；或者，上訴人教務長本身具有與被上訴人送審專門著作之專業能力，依其專業足由教評會提出之推薦名單或由其增列審查人選予以擇選外審委員，應可認落實踐行由學者專家先行審查程序。」（見發回判決第17、18頁）；復具體指出應予查明之事項：「又本件是否落實踐行由學者專家先行審查程序，如上所述，應視外審委員之擇選，有無依被上訴人送審之專門著作所屬學術領域歸類而定。而該擇選外審委員之上訴人教務長，其本身是否有與該送審著作具相似或適宜之專業能力，或者係透過何種方式，得以擇選適當專業之外審委員等情，亦甚為重要。故本件外審委員名單究係如何產生（由校教評會提出或上訴人教務長自行增列）？該程序是否適法？上訴人教務長本身有無擇選本件3位外審委員之專業能力？其擇選是否可落實選出與被上訴人送審著作專業領域具有充分專業能力之學者專家為審查，攸關本件選任程序之適法性」（見發回判決第20頁）。查上訴人於原審即抗辯主張本件3位外審委員均是外審委員資料庫之人選，並提出其檔存之外審委員名單如原審證據附件19，並陳明有於2年內更新，但無紀錄可佐等語。承前所述，上訴人外審委員資料庫之建立既係由校教評會推薦名單，送請外審時亦得由教務長增列委員，上訴人於本件復稱所提名單已經按時更新，則凡推薦、更新，必係人為。審查委員名單之建立及更新程序，如確實就審查委員之專業進行調查審度，以決定資料庫名單，及應為增、減之更新人選（經審酌後認無增減必要，亦屬可能），並無將不具與升等著作領域相關之專家學者，或學思資歷不足堪任審查委員資格者納入等恣意裁量之違法情事，應可認定已達建立審查委員資料庫之目的。故審查委員名單之建立及更新程序，縱無紀錄可循，非不得以證人為證據方法進行調查。乃原審未通知參與形成、更新資料庫名單之承辦人員，或曾為推薦、增列、更新外審委員之校教評會委員，或教務長出庭為證，以調查審查委員資料庫之形成過程，即逕以附件19資料庫名單在形式上，未載年度、未載為校級外審委員名單，也無決定名單之相關會議紀錄，即無法認定該名單符合北科大外審作業注意事項之規定而得適用於被上訴人之升等案，實有未善盡職權調查義務之違誤，上訴人上訴指摘原判決有理由未備之違背法令，即屬有據。㈢綜上，本件原審既有前述疏未查究之違誤，上訴意旨指摘原
判決違背法令，請求予以廢棄，即屬有據，爰予廢棄，並發回原審依本判決之意見，及發回判決前已指明應為調查之各項未明爭點，詳為調查審理另為判決。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 2 月 16 日
書記官 高 玉 潔