最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第416號上 訴 人 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星訴訟代理人 黃慧婷 律師
張浩倫 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（原代表人）訴訟代理人 吳文琳 律師
崔瀞文 律師輔助參加人 經濟部代 表 人 王美花上列當事人間放射性物料管理法事件，上訴人對於中華民國110年3月31日臺北高等行政法院107年度訴字第1443號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人已變更爲曾文生代理董事長，雖遲未承受訴訟，茲因被上訴人委任有訴訟代理人代理訴訟，無停止本件訴訟之必要，先予敘明。
二、被上訴人為低放射性廢棄物產生者，亦為輔助參加人(下稱經濟部)依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（下稱場址條例）會商上訴人後所指定之低放射性廢棄物處置設施選址作業者（下稱選址作業者）。被上訴人前依放射性物料管理法（下稱物管法）第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，依上訴人修正意見向其提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」（下稱101年修訂二版最終處置計畫），預訂於民國105年3月完成最終處置場址選址作業，經上訴人於101年5月4日核定。嗣上訴人執行105年度最終處置計畫專案檢查，認被上訴人於104年5月29日將臺東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工不符合101年修訂二版最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，而有未依物管法第29條第1項後段規定，依計畫時程切實推動 最終處置計畫，且具可歸責性，乃依物管法第37條規定以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書處被上訴人新臺幣(下同)1,000萬元〈下稱前處分，遞經被上訴人循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院(下稱原審)106年度訴字第1242號判決將訴願決定及前處分撤銷，後經本院109年度判字第642號判決撤銷原審上開判決，發回原審更爲審理〉。上訴人繼執行106年度專案檢查，認爲上述違規狀態持續存在，相關選址溝通作業未有任何改善，相關計畫任務未有任何進展，被上訴人對於法定處置計畫應作為之義務，有長年怠惰不作為之故意，乃再以106年11月16日會物字第1060014912號裁處書加重處以罰鍰3,000萬元（下稱原處分）。被上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂向原審提起行政訴訟，並聲明：「訴願決定及原處分均撤銷」。經原審以107年度訴字第1443號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人暨經濟部在原審答辯，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)場址條例為尊重民意，將公民投票之機制納入為處置場評選之必要程序。最終處置計畫中之「處置場選址溝通」階段，被上訴人之組織架構有「督導會報」、「公服處督導組」、「區處溝通小組」及「核後端處」。惟查：
⒈被上訴人為因應經濟部101年推動之國營事業改造計畫，於10
4年5月29日解編臺東區處溝通小組，而將溝通小組移歸至核後端處，此舉顯已違反最終處置計畫所規劃之組織架構，上訴人執行104年度最終處置計畫專案檢查，發現此事，乃以104年8月20日會物字第1040021427號函請被上訴人3個月內提報具體改善方案；經濟部亦以104年11月30日經授營字第10420372780號函請被上訴人依法確實速予恢復原臺東區處溝通小組原組織之運作，並將辦理結果於文到2週內送部。然被上訴人迄至上訴人執行106年度最終處置計畫專案檢查，仍未恢復原臺東區處溝通小組原組織之運作，上訴人認定被上訴人有擅自解編臺東區處溝通小組之違章行為，自屬有據。依被上訴人提報之低放射性廢棄物最終處置各年度工作計畫在102至106年投入公眾溝通之人力，顯已違反最終處置計畫所規定之編制，上訴人認定被上訴人有建議候選場址所在縣○○區處溝通人力多年均遠不及最終處置計畫所規劃共約39人之違章行為，即屬有據。依最終處置計畫第9章規劃時程所載，主辦機關即經濟部於99年9月1日召開第15次會議，經出席委員3分之2以上之投票同意，票選出「臺東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」等2處潛在場址，經濟部於同年（99年）9月10日公告該2處潛在場址名單，足見被上訴人於製作101年修訂二版最終處置計畫時，潛在場址已係「臺東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」等2處，則該計畫第11章所規劃之人力需求，自係就該2處潛在場址而為規劃，被上訴人稱上開人力需求之規劃係就3個潛在場址為規劃云云，洵難採信。
⒉被上訴人為能達成公民投票同意設置之目標，以董事長為召
集人成立「督導會報」，成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師，其目的除了提供策略分析規劃陳報經濟部國營事業委員會（下稱國營會）外，對內則指揮督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施。最終處置計畫固未明定督導會報召開之時間及頻率，惟被上訴人既長達3年未召開督導會報，堪認已有3年未執行最終處置計畫所規劃督導會報之主辦及協辦事項，上訴人認定被上訴人有未依計畫時程執行最終處置計畫之違章行為，核屬有據。
⒊惟由物管法第29條第1項後段、同法施行細則第36條規定及原
處分以觀，被上訴人僅係對最終處置計畫規劃之工作項目、預計時程、組織架構與管理等事項，負有切實執行之義務。而公眾溝通預算執行率並未在最終處置計畫中有所規劃，且上訴人並未舉證證明係因被上訴人公眾溝通預算執行率長年偏低，造成最終處置計畫應執行之任務未有任何進展，則上訴人認定被上訴人有公眾溝通預算執行率長年偏低造成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫相關計畫等被上訴人依物管法及最終處置計畫應執行之任務仍未有任何進展，因而認定被上訴人違反物管法第29條第1項規定，自嫌率斷。
(二)上訴人以原處分從重裁處被上訴人3千萬元罰鍰，固非無見。惟查：
⒈「公眾溝通預算執行率」並非最終處置計畫所規劃應執行事
項，上訴人據之為加重處罰審酌因素之一，尚有違誤，是否仍處以3千萬元罰鍰，即有重新審酌之必要。
⒉上訴人以被上訴人105年6月15日提報修訂之最終處置計畫，
其時程規劃採浮動時程，企圖規避物管法第29條第1項規定，經上訴人多次要求仍未訂定具體明確之計畫時程提送上訴人核定，顯有惡意規避物管法第29條第1項規定為由，加重處罰被上訴人。然物管法第29條第1項後段所規定之「最終處置計畫」應係指經上訴人核定之最終處置計畫，則同法第37條所規定之未依第29條第1項計畫時程執行之最終處置計畫，自亦限於經上訴人核定之最終處置計畫。又依物管法施行細則第36條第2項規定，可知最終處置計畫及計畫時程是否有修正之必要或修正範圍為何，由放射性廢棄物產生者自行決定，僅係應報經主管機關核定後始能執行。遍觀物管法對放射性廢棄物產生者提報修訂最終處置計畫及計畫時程，未經主管機關核定，並無主管機關可加以處罰之規定。上訴人以被上訴人有擅自解編臺東區處溝通小組、未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通、督導會報自103年1月起已逾3年未召開等違章行為，違反物管法第29條第1項未依計畫時程切實推動最終處置計畫之規定，卻以被上訴人於105年6月15日提報修訂之最終處置計畫，因其時程規劃係採浮動時程，乃認被上訴人企圖規避物管法第29條第1項規定意旨，經上訴人多次要求仍未訂定具體明確之計畫時程提送上訴人核定，顯有惡意規避物管法第29條第1項規定為由，加重處罰被上訴人，顯已違反法規授權裁量之目的與範圍，而有不當聯結情事，自構成裁量之濫用。
(三)綜上，原處分自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽；被上訴人提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、上訴意旨略謂：
(一)本院109年度判字第642號判決認為101年修訂二版最終處置計畫第9章「時程規劃」已明確規定計畫全程均應執行民眾溝通工作，第11章「計畫管理」及第12章「民眾溝通」更已具體載明公眾溝通工作及其預算事項，故被上訴人當有確切執行公眾溝通預算之義務，「公眾溝通預算執行率」係上訴人判斷被上訴人是否切實推動其民眾溝通義務之重要依據。被上訴人又就場址公投溝通工作單獨編有預算，可知低放射性廢棄物處置設施選址「公眾溝通」相關之「預算執行率」，係依照時程切實推動低放處置計畫之一環，本應自執行低放處置計畫之初便勠力執行，被上訴人歷年預算執行率皆偏低，難認其有切實推動之實。惟原判決卻擅斷「公眾溝通預算執行率」並非101年修訂二版最終處置計畫中規劃之應執行事項，其認定之事實與所憑證據內容不符，亦與本院109年度判字第642號判決發回意旨不同，並漏未論斷指駁上訴人所提證據，該當判決理由矛盾及理由不備。
(二)101年修訂二版最終處置計畫乃由被上訴人自行規劃後提交上訴人核定，被上訴人自核定時起至今時隔多年後，非但未反思自己在執行計畫時程之怠惰、長年未召開督導會報、恣意解編地方區處溝通小組、實際地方溝通人力多年遠不及最終處置計畫規劃共約39人之人力，及公眾溝通預算執行率長年低落之行為，反卻倒果為因，改稱其自身規劃之時程為「客觀不能完成之時程」，除凸顯自我矛盾外，適足證實其明知故犯，預示拒絕依101年修訂二版最終處置計畫之時程履行其法定義務。被上訴人既已自詡其推動系爭最終處置計畫之財源穩定無虞，且身為國內最大之廢棄物生產者及執行相關處置計畫之專業單位，人才濟濟、黨政關係良好、國會議會運作順暢，當能期待善盡各種方式，推動各項計畫時程，並無不能執行之障礙可言。況其他國家亦不乏有推動成功之案例，故本件並未有客觀不能之問題。被上訴人主張本件違反期待可能性原則云云，實不足採，上訴人確實有加重裁罰至3,000萬元之必要。再按本院109年度判字第642號判決意旨，可知本院認為被上訴人違反101年修訂二版最終處置計畫第11章及第12章第7節之規劃內容，造成與地方政府及民眾溝通不利、宣傳效果不彰，無法獲得地方民眾之普遍認同及支持，進而影響地方政府辦理地方公投意願等情事，確實有可歸責於被上訴人之事由。原處分加重裁罰之原因，係緊扣被上訴人未履行其對於法定處置計畫應作為義務一事，並考量被上訴人除有長年怠惰不作為之故意外，更企圖不斷以提報「浮動時程」之方式，規避其法定作為義務，此觀原處分理由及法令依據欄第9點、第10點甚明。上訴人認定被上訴人係「惡意」規避其法定義務，符合於行政罰法第18條第1項之規定，並無不當聯結或裁量濫用。被上訴人另行指摘本件3,000萬元裁罰違反行政程序法第8條及第9條規定，顯與本件審理範圍無涉，該主張作為新攻擊防禦方法，顯非上訴審所能審酌。綜上，本件時程並非客觀不能之時程，地方政府未能辦理公投一事有可歸責於被上訴人之義務違反事由，原判決錯誤理解行政罰法第18條第1項之規定，判決適用法規不當。
六、本院判斷：
(一)物管法第2條規定：「本法之主管機關，爲行政院原子能委員會。」第3條規定：「本法所稱放射性物料，指核子原料、核子燃料及放射性廢棄物。 」第4條規定：「本法用詞定義如下：……三、放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。……五、最終處置：指放射性廢棄物之永久隔離處置。……九、經營者：指經政府指定或核准經營核子原料、核子燃料生產或貯存設施及放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施者；或經政府許可持有或使用放射性物料者。」第29條規定：「(第1項)放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。(第2項)前項之業者接受委託處理、運送、貯存及最終處置之收費標準，應報請主管機關核定之。」第37條規定：「未依第14條第3項、第23條第5項規定期限完成除役者或未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰。」第49條規定：「(第1項)本法公布施行後，主管機關應督促廢棄物產生者規劃國內放射性廢棄物最終處置設施之籌建，並要求廢棄物產生者解決放射性廢棄物最終處置問題。(第2項)本法公布施行後，以教學、研究、醫療為目的之新建核子原料、核子燃料生產或貯存設施，得以前項規劃籌建之最終處置設施暫代第9條第2項之規定。(第3項)本法公布施行後，處理、運送、貯存因教學、研究、醫療、農業或核能發電以外工業而產生之放射性廢棄物之業者，得以第1項規劃籌建之最終處置設施暫代第29條第1項之規定。」物管法施行細則第36條規定：「(第1項)本法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成果。(第2項)低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」
(二)按違反行政法上義務之處罰，以行爲時之法律或自治條例有明文規定者爲限，行政罰法第4條定有明文。物管法對於放射性物料之管制，係透過於母法明文規定或授權訂定法規命令，賦予上訴人對生產、貯存設施之興建、運轉，放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施之興建，各該設施之變更設計，及其永久停止運轉之除役計畫，以及合格運轉人員資格之訂定及審核等事項爲事先之核准或核定，使其能就與核能安全有關事項爲事前風險控管及事後監督。審視物管法涉及「計畫」者，除第29條第1項後段之最終處置計畫毋庸報准外，其他計畫之提出，皆規定應報請上訴人核准後始得實施(例如物管法第14條、第23條規定)；另物管法涉及應由上訴人核定或核准之事項，亦不包含第29條第1項後段之最終處置計畫(例如物管法第34條、第37條規定)。再者，未經依物管法提出計畫或未依同法報經上訴人核定或核准即擅自從事者，物管法均有相對應之罰則規定，唯獨並未課予放射性廢棄物之產生者提送最終處置計畫予上訴人之義務，故亦無督促其提送計畫之管制手段或裁罰規定。但物管法卻於第29條第1項課予廢棄物產生者應依計畫時程，切實推動最終處置計畫之行政法上義務，若有違反將受同法第37條規定之處罰，惟關於計畫主體、計畫方針，計畫提出時程，及有權審核監督計畫內容者，均付闕如。故解釋構成物管法第29條第1項及第37條義務內容之「最終處置計畫」及「計畫時程」自以放射性廢棄物產生者有權訂定並執行之情形，或其他有權形成該計畫內容並命放射性廢棄物產生者依其指示執行者而言。
(三)物管法在被上訴人爲獨占核能發電之公用事業及上訴人爲掌理原子能主管機關之結構下，以第一章「總則」、第二章「核子原料及核子燃料之管制」、第三章「放射性廢棄物之管制」、第四章「罰則」、第五章「附則」共51條條文之體系及內容，建構由上訴人職掌核能安全之主軸，賦予其對放射性物料生產、貯存、放射性廢棄物處理、貯存或最終處置等設施之整個興建及除役過程之法律上監督權限。至於放射性廢棄物之最終處置，不是只需考量處理技術而已，更涉及實施主體、安全基準、財務、管理、資訊公開、民眾參與、最終處置場址選定，及各種利益衝突之權衡調和等事項，物管法立法當時並無以該法統合規範上開全部事項之意。惟鑑於放射性廢棄物最後仍需永久與人類社會隔離，妥適之最終處置實爲處理放射性廢棄物的終局目標，惟最終處置計畫之具體內容、時程，涉及高度複雜之運作專業及實務操作經驗，更涉及跨部會、中央與地方政府之協調合作，民眾參與更不可或缺，因此物管法並未就最終處置爲具體規範，而是於第29條第1項後段及第49條第1項爲最終處置之宣示性、指示性規定，詳如後述。可見物管法立法當時係認爲我國核能供電既是由被上訴人依循公共目的從事之任務，有共同承擔最終處置義務，故有別於物管法其他計畫應送上訴人核定始得實施之處理模式，而將其中核能發電產生之放射性廢棄物最終處置計畫交由唯一有操作經驗之被上訴人自行訂定，且未規定其訂定之計畫應交由上訴人核定後始得實施。故解釋上訴人執行物管法第49條第1項之督促及要求義務，而於同法施行細則第36條訂定要求低放射性廢棄物產生者提報最終處置計畫送其核定之範圍，自不得逾越法律授予之權限。
(四)次查，現行物管法係於91年12月25日制定公布施行，立法過程中就最處終處置場址問題討論甚深，法案提案機關即當時代表被上訴人出席委員會審查時之機關意見：「處理及貯存是目前的階段，如果講到最終處置的話，經濟部、台電公司目前正在積極推動、執行最終處置計畫，當前的重點工作就是要找到一個最終處置場的設置場址。……將來經濟部、台電公司在推動最終處置計畫時，會依據選址條例的規定……此條例目前在行政院審查中，很快就會報到大院來。」「時程是很重要的問題，……所以行政院很快就會提出最終處置場選址條例，其立法目的就是要針對委員所關心的這個問題，有一個專門、特別的條例來加以具體規範。……畢竟放射性物料管理法是一個安全的管制法，是有關安全管理的法律，而不是用來推動建場的時程，這兩個法的用意是有區別的。」「……現在政府正積極推動放射性廢料最終處置計畫，所以上個星期行政院已經開始審查我們擬定的另一個法案，叫做『低放射性廢棄物最終處置設施場址選址條例』，這個條例裡就有非常具體的時程，包括法案施行幾個月之內，主管機關經濟部就要指定經營者，並且成立選址委員會 ，並在幾個月之內提出候選場址，這些都有非常明確的規定。所以既然場址選定條例的草案時程都有具體的規定……。」「……主辦機關經濟部就是要負責督導所屬，包括台電公司，推動低放射性廢料最終處置計畫，現在核能後端營運基金大約有1千多億，主管機關之一就是經濟部，……經濟部因爲有這些經費，所以他可以責成台電公司提報計畫來推動最終處置的選址作業，將來場址選定條例也會明確規定，哪個機關有哪些權責，更重要的，還有非常具體的時程，所以委員現在最關心的時程問題，都會在這個選址條例裡規定。」嗣委員會討論後，將第29條第1項草案後段「於一定期限內」等字刪除，並將「應積極設法」修正爲「應負責」外，餘照行政院提案通過，即委員會定案之文字爲現行法之條文內容，而後於91年12行月10日經二、三讀通過(見91年11月11日立法院公報第91卷第76期委員會紀錄、91年12月10日第95卷第75期院會紀錄)。由上觀之，物管法立法當時乃基於最終處置計畫中之最終處置場址選定及其時程，將另立專法規範之認識下，訂定第29條第1項後段、第49條第1項及第37條等規定。
(五)行政院於物管法三讀通過後，隨即於91年12月函請立法院審議場址條例草案，經委員會完成審查，遞經於94年1月完成協商，排入院會審查，惟因故未完成立法。行政院乃再於94年6月經院會討論通過後，重新向立法院提案。行政院所提場址條例草案第3條並無強制性公投，且主辦機關依第9條規定於陳列或揭示候選場址遴選報告屆滿後2個月即可核定候選場址，並予公告，最後依第14條規定，報請行政院核定最終處置場址。換言之，上開草案各階段選址作業時程均由行政機關主導，確如上訴人於物管法立法過程時之評估，最終處置場址之選定，得按其函請立法院審議之場址條例草案所預期之計畫時程執行。然經立法院委員會審議結果，該草案未獲全部採納，嗣於95年3月29日委員會通過立法委員提案強化民眾參與機制之版本，即候選場址應經當地縣(市)公民投票同意及相關程序，並維持最後應由行政院核定最終處置場址之規定，繼於95年4月28日完成二、三讀程序，並經總統於95年5月24日公布施行。
(六)場址條例第1條規定：「為選定低放射性廢棄物最終處置設施（以下簡稱處置設施）場址，並符合安全及環境保護之要求，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例之主管機關為行政院原子能委員會；主辦機關為經濟部。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。二、低放射性廢棄物：指除備供最終處置之用過核子燃料或其經再處理所產生之萃取殘餘物以外之放射性廢棄物。三、最終處置：指放射性廢棄物之永久隔離處置。四、潛在場址：指依選址計畫經區域篩選及場址初步調查，所選出符合第4條規定之場址。五、建議候選場址：指由選址計畫選出之潛在場址或縣（市）自願提出申請經審查通過者，遴選二個以上並經主辦機關核定及公告之場址。六、候選場址：經當地縣（市）公民投票同意之建議候選場址。」第5條規定：「(第1項)主辦機關應自本條例施行之日起3個月內，設處置設施場址選擇小組（以下簡稱選址小組），依本條例規定執行處置設施之選址工作。(第2項)前項選址小組成員人數17人至21人，由相關機關代表、專家學者組成，其中專家學者人數不得少於5分之3；小組成員產生方式、任期及小組會議召開、決議方式等設置規定，由主辦機關擬訂，報請行政院核定。」第6條規定：「(第1項)主辦機關應會商主管機關選定或指定全國主要低放射性廢棄物產出機構為處置設施選址之作業者（以下簡稱選址作業者）。(第2項)選址作業者應提供選址小組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，且應於主辦機關設置之網站，按季公開處置設施場址調查進度等相關資料。」第7條規定：「(第1項)選址小組應於組成之日起6個月內，擬訂處置設施選址計畫，提報主辦機關。(第2項)主辦機關應於收到前項選址計畫之日起15日內，將選址計畫刊登於政府公報並上網公告30日。機關、個人、法人或團體，得於公告期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。(第3項)第1項選址計畫，主辦機關應會商主管機關及相關機關，並參酌機關、個人、法人或團體所提意見後，於前項公告期間屆滿2個月內核定之。」第8條規定：「選址小組應於選址計畫經主辦機關核定之日起6個月內，提報主辦機關公告潛在場址。」第9條規定：「(第1項)選址小組應於潛在場址公告之日起6個月內，向主辦機關提出建議候選場址遴選報告，並建議2個以上建議候選場址。(第2項)主辦機關應於收到前項建議候選場址遴選報告之日起15日內，將該報告公開上網並陳列或揭示於建議候選場址所在地之適當地點30日。機關、個人、法人或團體，得於陳列或揭示期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。(第3項)主辦機關應會商主管機關及相關機關，針對機關、個人、法人或團體所提意見，彙整意見來源及內容，並逐項答復意見採納情形。」第11條規定：「(第1項)本法第9條、第10條核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後30日內該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2條之限制。經公民投票同意者，得為候選場址。(第2項)前項之候選場址有2個以上者，由主辦機關決定之。(第3項)第1項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準用公民投票法之規定辦理。(第4項)第1項之場址公民投票應同日辦理，辦理公民投票所需經費由主辦機關編列預算。(第5項)選定之建議候選場址所進行之地方性公民投票，其結果、罰則與行政爭訟事項依照公民投票法相關規定辦理。」第14條規定：「選址作業者應於候選場址通過環境影響評估審查後1個月內，檢附環境影響評估相關資料，提報主辦機關核轉行政院核定為處置設施場址後，於處置設施場址所在地之縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告之。」第18條規定：「選址作業者執行處置設施相關場址調查作業期間，主管機關應派員檢查，並要求選址作業者檢送有關資料，以利後續處置設施設置申請時之安全審查作業。」第20條規定：「本條例施行前，依放射性物料管理法等相關法規執行低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作，於本條例施行後，依本條例規定接續辦理。」
(七)據上可知場址條例規定之選址作業係由不同階段構成，以完成最終場址之選定：⑴經濟部設置選址小組，報請行政院核定(第5條)；⑵經濟部會商上訴人指定或選定選址作業者(第6條)；⑶選址小組擬訂選址計畫(第7條)；⑷經濟部公告及核定選址計畫(第5、6、7條)；⑸經濟部公告潛在場址及自願提出申請(第6、8、10條)；⑹經濟部公告建議候選場址(第6、9條)；⑺辦理地方性公投(第11條)；⑻實施環境影響評估(第13條)；⑼經濟部報請行政院核定最終處置場址(第13條)；⑽土地取得(第15、16、17條)；⑾至於場址條例公布施行前已依物管法等相關法令辦理低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作者，則適用場址條例接續辦理(第20條)。又場址條例第20條立法意旨：「依91年12月25日公布施行放射性物料管理法第29條及第49條之規定，核能發電經營者應規劃籌建國內處置設施，並依處置計畫時程切實推動，以解決低放射性廢棄物問題。台電公司依據該法，已於92年12月提報『低放射性廢棄物最終處置計畫』，經原能會於93年1月完成審查核定，其中有關處置設施之選址作業，係由經濟部邀集相關機關，並由學術或研究單位推派2分之1以上之代表組成選址小組，進行選址作業。有關低放射性廢棄物最終處置計畫除依放射性物料管理法之規定外，並應符合環境影響評估法等相關法規之規定。因此，基於法律不溯既往與信賴保護原則，本條例施行前相關單位依現行法規規定，執行低放射性廢棄物最終處置計畫所進行之選址作業，於本條例施行後應依本條例規定接續辦理後續事宜，以加速國內低放射性廢棄物處置作業，爰為本條規定。」
(八)上訴人雖亦爲場址條例之主管機關，惟其僅有於經濟部辦理場址條例第6條指定或選定選址作業者，辦理第7條選址計畫、第9條潛在場址作業時，出具會商意見給經濟部參考之權責，以及在場址條例第4條、第16條及第18條規範之事務上擔負把關最終處置場址安全性、參與用地變更協調等職權。至於選址工作之核心事項，例如最終處置之選址計畫、潛在場址公告、建議候選場址之核定及公告權限、公投之辦理均屬經濟部權責。至於被上訴人則僅爲經濟部依場址條例第6條指定之選址作業者，其得辦理事項爲提供選址小組有關最終處置設施選址資料，執行場址調查、安全分析、公眾溝通、土地取得，及應於主辦機關設置之網站，按季公開處置設施場址調查進度等相關資料，並提出環境影響評估說明書交經濟部送交環保主管機關辦理等事務性工作，其對最終處置場址之選定，無任何決定權限。又經濟部完成場址條例之選址程序後，最終核定權者爲行政院，並非經濟部亦非上訴人。則場址條例公布施行前，無論被上訴人依何法令規劃最終處置計畫並提報上訴人核定，於場址條例公布施行後，最終處置計畫中之場址選定事務，均應依場址條例辦理，上訴人就此部分之執行方法、計畫內容及其時程之確定，並無指揮監督及修正之權。
(九)經查：⒈被上訴人為國內低放射性廢棄物產生者，亦為經濟部依場址
條例會商上訴人後所指定之選址作業者。被上訴人前依物管法第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向上訴人提出最終處置計畫，經上訴人於101年5月4日核定。嗣上訴人執行105年度最終處置計畫專案檢查，認被上訴人未依核定之計畫時程切實執行最終處置計畫，擅自解編臺東區處溝通小組，且未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通，造成地方政府及公眾接受度偏低，導致公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫等處置計畫預定任務無法於105年3月如期執行，具有可歸責性，而以前處分裁處1,000萬元罰鍰。上訴人繼執行106年度最終處置計畫專案檢查，發現被上訴人「有以下多項長年未依最終處置計畫切實執行之情事：解編之臺東區處溝通小組仍未回復設置，建議候選場址所在縣○○區處溝通人力多年均遠不及最終處置計畫所規劃共約39人之人力，督導會報自103年1月起已逾3年未召開，形同虛設，公眾溝通預算執行率亦長年偏低（102至105年分別為11.74％、49.85％、23.38％及41.59％）」，造成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫相關計畫等被上訴人依物管法及最終處置計畫應執行之任務仍未有任何進展，因而認定被上訴人違反物管法第29條第1項後段規定，未依計畫時程切實執行最終處置計畫之違法狀態至106年度仍持續存在，原已延宕之相關任務仍未有任何進展，對於選址公眾溝通之法定義務亦有長年怠惰不作為之故意，惡意規避物管法第29條第1項依計畫時程切實執行低放射性廢棄物最終處置計畫之法定義務，乃以原處分從重裁處被上訴人3,000萬元罰鍰。
⒉次查，101年修訂二版最終處置計畫，其中第11章「計畫管理
」記載：最終處置計畫係屬於長期性工作，從場址選擇開始到處置場運轉、封閉、監管及（或）免於監管，需歷經數十或數百年之久，為便於計畫規劃、執行與管理，將最終處置計畫分成「處置場選址溝通」、「處置場建造」、「處置場運轉」與「處置場封閉監管」等4個階段。其中「處置場選址溝通階段」將依據場址條例規定之程序辦理，該條例為尊重民意將公投機制納入處置場評選之必要程序。被上訴人為能達成公民投票同意設置之目標，以董事長為召集人成立「督導會報」（組織架構如圖11.1），成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師，其目的除了提供策略分析規劃陳報國營會外，對內則指揮督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施。「督導會報」上設主管機關即上訴人及主辦機關經濟部(二者於此階段位屬平行，負有彼此溝通協調任務)，遞由上訴人下設之物管局及隸屬於經濟部之國營會，及經濟部選出之選址小組承接指令，再下層則爲被上訴人設「督導會報」、「公服處督導組」、「區處溝通小組」及「核後端處」（原審卷1第165頁）。此外，上開最終處置計畫記載選址公投前之溝通人力需求規劃，在督導組約13人，各區處共約39人（原審卷1第162頁），而被上訴人提報之低放射性廢棄物最終處置各年度工作計畫在102至106年，各年度投入公眾溝通之人力分別為：⑴102年度：督導組11人、台東11人、金門7人。⑵103年度：督導組13人、台東11人、金門7人。⑶104年度：督導組15人、台東11人、金門9人。⑷105年度：督導組16人、台東5人、金門7人。⑸106年度：督導組15人、台東12人、金門7人（原審外放被證卷第98、102、106、110、113-114頁）；嗣被上訴人為因應經濟部101年所推動之國營事業改造計畫，於104年5月29日解編臺東區處溝通小組，而將溝通小組移歸至核後端處，經上訴人執行104年度最終處置計畫專案檢查發現，乃以104年8月20日會物字第1040021427號函請被上訴人於3個月內提報具體改善方案等語；經濟部雖以104年11月30日經授營字第10420372780號函請被上訴人依法確實速予恢復臺東區處溝通小組原組織之運作，並將辦理結果於文到2週內送部（原審卷2第99-103頁）。惟經濟部又因推動國營事業改造計畫，以105年11月21日經營字第10502616430號函(下稱經濟部105年11月21日函)同意解編臺東區處溝通小組回歸核後端處，故被上訴人迄至上訴人執行106年度最終處置計畫專案檢查，並未恢復原臺東區處溝通小組原有組織。又被上訴人自103年1月召開督導會報後，至上訴人執行106年度最終處置計畫專案檢查時，其間3年未召開督導會報(原審外放被證卷第145頁)。以上各情，爲原判決確定之事實，核與卷證資料相符，自得爲本院判決之基礎。
⒊查，被上訴人固有辦理場址條例第6條所定公眾溝通之任務，
惟該任務應係指爲推動最終處置場址選定之公眾溝通工作，其目的在蒐納民意並與公眾對話，供選址主辦機關經濟部推動選址政策之參考，而與行政程序法所定之陳述意見程序並不相同。場址條例有關最終場址之選定，係由不同階段之選址程序組成，許多階段可能均需公眾溝通，故公眾溝通之時程與時機自需視選址作業進度，隨機應變，核其性質非被上訴人可以完全主導之單項計畫及獨立時程。再由被上訴人於101年修訂二版最終處置計畫所定「處置場選址溝通階段」之敘述，可認被上訴人係因應場址條例將公投機制納入處置場評選之必要程序，故於第11章「計畫管理」訂定「處置場選址溝通階段」之各種作法，惟該溝通架構、組織等項目既係本於場址條例所定，目的在從事經濟部及地方政府辦理建議候選場址公投前之溝通作爲，屬於最終處置場址確定程序及執行方法之一環，除受經濟部指揮監督外，並應配合經濟部執行公投任務之需求，因此，縱被上訴人將其設想之「處置場選址溝通階段」之組織架構、人力配置、會議規劃列入最終處置計畫中，並曾報經上訴人核定，但其執行方法及進度既非被上訴人可全盤決定，亦非上訴人有權形成其內容而得命被上訴人配合辦理，故此部分於場址條例施行後，屬經濟部權責，難謂係物管法第29條第1項後段所指可由上訴人獨立形成之「計畫時程」。原判決亦敘明被上訴人係爲因應經濟部101年開始推動之國營事業改造計畫，報請經濟部同意解編臺東區處溝通小組回歸核後端處，此並有經濟部提出之被上訴人105年10月21日電核能部核端字第1058084643號函、經濟部105年11月21日函可憑(原審卷1第491-492頁)，則原判決未考慮上情，復執經濟部前於104年11月30日以經授營字第10420372780號函請被上訴人恢復臺東區處溝通小組原組織之運作，並將辦理結果於文到2週內送部之函文，據以認定被上訴人違反101年修訂二版最終處置計畫，該當物管法第29條第1項後段之裁罰要件，即有未恰。
⒋雖被上訴人於101年修訂二版最終處置計畫記載：本計畫之目
的在藉由事先核准之規劃，以作為被上訴人遵循之準據，並作為主管機關即上訴人監督最終處置計畫之推動進度之基礎，以確保低放射性廢棄物之安全營運等語（原審卷1第114頁）。惟查最終處置場址之選定爲最終處置計畫能否成功之關鍵，物管法第29條第1項後段所稱之最終處置計畫，自包含最終處置場址之選定。換言之，最終處置場址之選定爲最終處置計畫其中一項，而立法者已將最終處置場址之選定另以場址條例規範，則於場址條例公布施行後，最終處置場址之選定，應依場址條例辦理，原判決未辨明最終處置場址之選定與最終處置計畫間之不同，及各受不同法律規範，即以被上訴人於最終處置計畫有上開文字記載，認定被上訴人解編臺東區處溝通小組、溝通人力未達最終處置計畫所載之39人、3年未召開督導會報等情，已該當物管法第29條第1項後段所稱未依計畫時程執行最終處置計畫之違章行爲，即有不當適用物管法第29條第1項後段及不適用場址條例之違誤，惟因其撤銷訴願決定及原處分之結論，並無不同，仍應予以維持。
⒌又公眾預算執行率之高低並非檢視有無依物管法第29條第1項
後段「依計畫時程」切實推動之標準，且原判決已敘明上訴人並未舉證證明係因被上訴人公眾溝通執行率長年偏低，造成最終處置計畫未有進展，上訴人執此主張被上訴人違反物管法第29條第1項後段規定，並據爲加重處罰之審酌因素之一，自嫌率斷，經核並無違誤。
⒍再者，物管法第29條第1項後段及第49條第1項揭示放射性廢
棄物產生者應按計畫時程切實推動最終處置計畫，於當時時空背景及法制架構下，目的在於要求放射性廢棄物產生者設法提出具體作法及目標，否則，形式上縱有時程，實質上與無時程無異。被上訴人提報之101年修訂二版最終處置計畫，雖明確定出最終處置計畫時程，並預定全案於105年3月完成。然而，居於關鍵地位之最終處置場址選定，於場址條例公布施行後，已非上訴人及被上訴人可得決定。換言之，被上訴人擬定之計畫時程係繫於最終處置場址之確定，惟被上訴人只是場址條例所稱之選址作業者，僅有從事場址條例第6條事務性工作之權責，最終處置場址選定非其得獨自推動完成，故即便擬具固定時程，或再將已屆期之原計畫時程，以整套往後展延之方式提報予上訴人，亦是徒具形式，亦非物管法所要求之切實推動。又不論物管法第49條第1項或場址條例均未賦予上訴人督促或要求經濟部、行政院及地方政府切實推動之權限，故其執行物管法第49條及其施行細則第36條之監督權限，亦已不及於最終處置場址之選定及其時程之確定。則被上訴人以其101年修訂二版最終處置計畫之規劃應於105年3月間完成選址作業之時程已不符實際狀況，且經濟部尚未確定公投時程，而陸續循物管法施行細則第36條第2項所定修正程序，提出改正措施將選址作業時程與核定候選場址之後作業時程分開規劃，向上訴人提出「最終處置計畫書」(105年6月修訂3版，原審卷1第69頁)，核係尊重並將目前所處僵局知會上訴人。上訴人卻以被上訴人於105年6月15日提報修訂之最終處置計畫時程採浮動時程，而未依上訴人指示之內容及時程修正計畫提送其核定爲由，認被上訴人企圖規避物管法第29條第1項之規定，而以原處分加重處罰被上訴人，核係就已不屬物管法第29條第1項規範之事項，處罰被上訴人，於法即有不合。原判決以遍觀物管法對放射性廢棄物產生者提報修訂最終處置計畫及計畫時程，未經主管機關核定，並無主管機關可加以處罰之規定，上訴人以如上所述事由，以原處分加重處罰被上訴人，違反法規授權裁量之目的與範圍，而有不當聯結情事，構成裁量濫用之違法，因而撤銷原處分，理由雖未盡相同，結論並無不同。上訴意旨以前詞主張原判決有理由不備、理由矛盾、認定事實與所憑證據不符，及適用法規不當云云，均無可採。
()至另案上訴人以被上訴人未依計畫時程切實推動公投等任務爲由，依物管法第37條規定裁處被上訴人1千萬元，經被上訴人循序提起行政訴訟，經原審106年度訴字第1242號判決將訴願決定及前處分均撤銷，上訴人不服，提起上訴，雖經本院109年度判字第642號判決將原審上述原判決廢棄發回。
惟查，本院109年度判字第642號判決並未論及場址條例相關規定，而係認爲該案原審判決未依職權探究該案前處分記載之內容，而以：「依最終處置計畫第9章『時程規劃』之圖9.1『低放射性廢棄物最終處置場開發計畫預定時程』，雖劃記系爭任務之預定完成期間，約為105年3月，然亦載有『註2：遵照原能會審查意見縮減為17個月為規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整。』『註3：條例未規定公民投票完成至候選場址核定之期限，公投結果若有二個以上候選場址，經濟部核定時間暫以2個月估計。』及『註4：行政院核定場址所需時間，條例亦未規定，暫以0.5個月估計』之註記，則原處分所指系爭任務之計畫時程『105年3月』是否屬不可變動之期間？並非無疑。但查，上述圖9.1就『民眾溝通』之任務，係規劃自96年下半年至110年期間推動執行，亦即在推動執行系爭任務期間內，被上訴人係負有『民眾溝通』任務（場址條例第6條第2項亦明定選址作業者應執行公眾溝通工作）；而最終處置計畫第11章『計畫管理（含圖11.1之選址作業督導會報架構、表11.1之場址設置相關工作各部門分工表、表11.2之溝通宣導工作各組織分工表）』，已明確規劃其組織架構與管理、人力規劃、計畫管制查核點、品質作業、經費需求及分工等；且最終處置計畫第12章『民眾溝通（含圖12.1之溝通工作流程）』第7節，亦明定『推動地方公投同意之溝通作業』；從而原處分以被上訴人『負責最終處置計畫人力明顯不足』及『解除臺東區處溝通小組編制』而違反最終處置計畫第11章及第12章第7節規劃，導致影響系爭任務之計畫時程之切實推動執行等情，是否屬實？涉及被上訴人上述行為是否構成物管法第29條第1項後段規定之違章，以及上訴人得否依同法第37條規定予以裁罰之判斷，自有調查事實及證據之必要，惟原審就此並未調查、審酌，亦未說明上訴人就此所為之主張及舉證有何不足採之理由，原判決自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及判決不備理由之違法」爲其廢棄發回上述原判決之理由。經核係指摘上述另案原判決認定事實不備理由，並無拘束本案或與本案發生歧異之問題，附此敘明。
()綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，雖有部分理由不當或理由不同，惟不影響原判決之結論，仍應予以維持。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，爲無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴爲無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 3 月 22 日
書記官 邱 鈺 萍