最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第548號上 訴 人 張慶輝訴訟代理人 魏仰宏 律師
張宇脩 律師被 上訴 人 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 蔡志揚 律師上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，上訴人對於中華民國110年5月20日臺北高等行政法院109年度訴字第716號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為君鴻國際酒店股份有限公司（下稱君鴻酒店）之代表人（解散前為董事長；解散後為清算人）；君鴻酒店於民國108年7月5日函知解僱全體員工，並於108年7月9日辦理解散登記；被解僱勞工以君鴻酒店積欠勞工資遣費等，於108年8月8日向高雄市政府勞工局（下稱高市府勞工局）聲請調解，經高市府勞工局以108年8月12日高市勞關字第10836881400號函（下稱108年8月12日函），限期君鴻酒店應於文到5日內清償被解僱勞工資遣費。嗣君鴻酒店與被解僱勞工宋宗龍等458人（下稱系爭被大量解僱之勞工）於108年8月22日作成勞資爭議調解紀錄（下稱系爭調解紀錄），確認君鴻酒店尚應給付勞工資遣費金額新臺幣（下同）43,988,595元暨預告工資，君鴻酒店並同意於108年8月27日前清償完竣。惟
君鴻酒店屆期仍未清償，積欠（新制）資遣費計43,988,595元，已逾2,000萬元，經被上訴人所屬禁止事業單位代表人及實質負責人出國案件審查委員會（下稱系爭委員會）108年9月5日第1次會議審查並作成決議，認君鴻酒店前開解僱勞工情形符合大量解僱勞工保護法第2條第1項第5款大量解僱勞工情形，且所積欠勞工資遣費總金額已達同法第12條第1項第4款所定金額，被上訴人據以依同法第2條、第12條第1項第4款規定，以108年9月6日勞動關3字第1080127980號函（下稱原處分）禁止上訴人即君鴻酒店代表人出國【被上訴人另以同日勞動關3字第1080127980-1號函請內政部移民署禁止上訴人出國；君鴻酒店前開積欠資遣費嗣經勞工申經勞動部勞工保險局（下稱勞保局）自108年12月3日至109年5月25日間陸續准予墊償其中43,570,754元】。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第716號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分（即禁止上訴人出國）之性質符合行政程序法第103條
第8款規定「為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分」，自無違反行政程序法第102條規定之程序瑕疵。況原處分作成前，高市府勞工局以108年8月12日函限期命君鴻酒店（同年月14日送達該酒店）清償時，有依109年8月10日修正前提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱系爭作業說明或處分時作業說明，109年8月10日修正名稱為「主管機關提報事業單位代表人及實際負責人禁止出國作業規定」，下稱修正後作業規定）第8點第1項後段規定副知上訴人，且該函清楚載明依大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定辦理之旨，君鴻酒店並曾以上訴人為代表人於108年8月19日提出陳述意見書至高市府勞工局，足知高市府勞工局報請被上訴人作成原處分前，已給予上訴人陳述意見之機會，上訴人主張原處分作成前並未給予其陳述意見機會，違反行政程序法第102條規定云云，與事實不符，並不可取。
㈡大量解僱勞工保護法關於禁止事業單位負責人出國之規制，
在已構成該法第12條第1項情節重大之標準後，另於同法第16條規定可事後解除限制之標準，以衡平對弱勢勞工之保障與對事業單位負責人之人身自由基本權限制。關於原處分是否合法之認定，仍須遵循實體法（大量解僱勞工保護法）明示之標準，即區別為：原處分作成時，以是否符合該法第12條第1項等規定之標準；原處分作成後、效力持續中，事業單位積欠勞工資遣費等情節事實縱有變更，亦須達該法第16條規定應予廢止之標準，方可認原處分已因事後之變更而違法達得予撤銷之程度。至於若事實狀態變更之情形已不再符合該法第12條規定之情節重大標準，卻又未達第16條規定得予解除人身自由限制之程度時，則仍無法以原處分為違法，蓋立法者藉由該法第12條第1項、第16條規定所劃設之標準指明，一旦勞工遭雇主積欠之資遣費、退休金、工資等債權未獲清償至第12條第1項所列程度時，此時為保障勞工法定權益、降低社會成本之公益目的，即優於對事業單位負責人人身自由之保障，而得使用禁止其出國之手段，且使用此手段之效果（即解決勞工債權未獲滿足問題之立法目的），在未達第16條所定標準前，仍屬有效且符合比例原則，僅於符合第16條所定標準時，才認為無再限制事業單位負責人人身自由之必要，前開實體法規定對於勞工法定權益保障以限制人身自由作為手段如何符合比例原則，既已定出清楚之標準，自應依法適用之。
㈢君鴻酒店於108年7月9日解散登記前、後，上訴人均為君鴻酒
店之代表人（解散前為董事長；解散後為清算人）而該當大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法（下稱系爭辦法）第2條第1項第1款之事業單位代表人資格。又君鴻酒店係於108年7月5日以通知書向高市府勞工局陳報有大量解僱勞工之情，因遭系爭被大量解僱之勞工於108年8月8日申請勞資爭議調解，高市府勞工局旋以108年8月12日函限期命君鴻酒店於文到5日內清償，該函並於同年月14日合法送達。再者，上訴人不爭執於108年8月22日與系爭被大量解僱之勞工成立系爭調解紀錄，其以君鴻酒店代表人身分到場，對於勞工當場所提出積欠新制資遣費及預告工資之金額無爭執，並據以與勞工成立調解，同意於108年8月27日前給付完畢，有系爭調解紀錄暨附件一、二資料影本1份為憑。復據被上訴人陳明附件中君鴻酒店積欠者，僅就新制資遣費計43,988,595元列入大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款所定積欠金額為計算，被上訴人因而依系爭辦法第5條、第9條規定於108年9月5日召開系爭委員會，以君鴻酒店大量解僱之勞工達200人以上，積欠勞工金額達2,000萬元以上，參酌系爭調解紀錄涉及之勞工人數達458人而遠逾200人，君鴻酒店經高市府勞工局108年8月12日函命限期給付後，迄成立系爭調解紀錄時，上訴人代表君鴻酒店同意給付之金額仍超過2,000萬元甚多，卻仍未清償，系爭委員會以上情符合大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定情由，並再依109年8月10日修正前之系爭作業說明第10點規定，審酌斯時各該勞工雖有就君鴻酒店財產經其他債權人強制執行乙案，聲明參與分配，但仍待補正執行名義方能合法，且雖有成立系爭調解紀錄，實際並未經履行而可認已有清償所積欠勞工之資遣費，君鴻酒店復未能提出任何擔保，對於所積欠新制資遣費又尚未清償任何金額，亦有系爭委員會會議紀錄之具體記載內容可按，均可證系爭委員會之決議，確係依法辦理，且有就是否禁止上訴人出國之必要性，逐一加以檢視討論，被上訴人因而作成原處分，以當時之事實狀態，均合於規定，核無違誤。
㈣針對上訴人主張原處分作成時違法部分：
1.限制事業單位負責人出國之目的，並不在對其是否惡意之懲罰，而在於對積欠勞工工資已達情節重大程度時，即有令其停留在國內積極處理解決，讓勞工即時獲得清償以支應其生活。君鴻酒店在自身營運有問題且未能確定有人願意接手營運以延續每位勞工僱傭契約之情形下，上訴人或君鴻酒店本應注意對於勞工權益之保障，其等既未能即時處理而造成對勞工權益損害情節重大之結果，自有以限制上訴人出國之手段，確保其能在境內協調處理，謀求解決之必要。甚至，後續君鴻酒店財產先後遭強制執行之過程，亦係因上訴人停留在國內，才能代表君鴻酒店與勞工協商而作成系爭調解紀錄，及配合辦理強制執行程序相關事項，確保財產執行、分配等事務之順利進行，由此益見上訴人主張其或君鴻酒店於上開大量解僱勞工而積欠資遣費之過程並無隱匿財產或脫產等惡意不清償行為，並不足以認原處分作成時係欠缺必要性，上訴人謂原處分因此有違反比例原則、裁量濫用等違法，自與事實不符。
2.依勞資爭議處理法第23條前段規定，系爭調解紀錄成立時，即視為君鴻酒店與各該勞工間之契約，並得依同法第59條規定聲請裁定強制執行，此所以嗣後君鴻酒店未依系爭調解紀錄清償分文時，勞工即聲請臺灣高雄地方法院以108年9月6日108年度勞執字第77號裁定准予強制執行。是以，關於私法上各該勞工得請求君鴻酒店給付之新制資遣費數額若干，業因系爭調解紀錄之成立而經君鴻酒店與各該勞工以重新約定方式為確定，上訴人自不得事後反於約定，任意爭執。況勞保局於108年12月6日至109年5月25日間以積欠工資墊償基金（下稱墊償基金）陸續代為墊付之新制資遣費計43,570,754元（下稱系爭墊償款），仍遠超過2,000萬元，縱使如上訴人所稱法定應給付之新制資遣費如同系爭墊償款數額，就原處分作成時尚未經墊付而言，仍可證當時君鴻酒店積欠勞工資遣費之情形，確實符合大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定事由。至於墊償基金否准未予墊償部分，或係出於申請人非勞工，或勞工未依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法關於墊償範圍、應備文件資料辦理之故。㈤針對上訴人主張原處分作成後違法部分：依司法院釋字第595
號解釋理由可知，大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款所規定勞工遭事業單位積欠之資遣費等債權，在墊償基金墊付後，確非「為事業單位清償」之意，而係由受任辦理墊償基金業務之勞保局依法承受債權，此僅係債權人之變更，核非事業單位對勞工有清償之行為；再論以墊償基金設置目的，實在為勞工遭積欠工資提供先為墊付之保障而言，墊償基金因墊付所減少之數額，亦為對勞工所提供保障功能之減少，此所以勞保局墊償後亦係「處於勞工之同一地位」，對君鴻酒店求償，並非行使公權力之地位。換言之，墊償基金之墊付，並不能歸屬為「君鴻酒店已有清償行為」而有可令其負擔之債務減少，是此情並不足以認君鴻酒店對勞工有何事後清償而可動搖原處分所指，上訴人有大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定情由之認定，且亦難認此情符合同法第16條第1款所指事業單位「已清償」之事實。㈥依上訴人陳稱：目前君鴻酒店財產遭強制執行程序中，各該
勞工在墊償基金給付新制資遣費後，已僅就預告工資部分於108年10月18日追加聲請強制執行，且因之前參與分配後獲償金甚少，係聲請就君鴻酒店之部分動產強制執行中；勞保局基於墊償基金之墊付，就移轉自各該勞工對君鴻酒店之新制資遣費債權，對君鴻酒店財產聲請強制執行中，及前開動產之強制執行尚未結束，主要在於現因執行法院送請鑑價之數額是否符合一般市場行情，仍有爭議而待處理中等情，足知，君鴻酒店目前仍有財產經強制執行中，尚難認係毫無資力清償之狀態，以君鴻酒店現仍清算中，上訴人最近1次呈報法院展延清算期間至110年7月17日，依目前事證，亦均難認已有大量解僱勞工保護法第16條第2至4款所定事由。是則，上訴人所執原處分作成後，方發生前開墊償基金為墊償及目前強制執行等事實狀態，尚不屬大量解僱勞工保護法第16條所定已可改認原處分違法而效力無可維持、應予廢止之事由，自無從認原處分因此構成違法。從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨論斷如下：
㈠為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量
解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，而有大量解僱勞工保護法之制定。依大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定：「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償；屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：……四、僱用勞工人數在2百人以上者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣2千萬元。」其立法目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於應負責之董事長及實際負責人，在「謀求解決途徑」之立法目的，並具必要性，禁止其出國，自與憲法保障居住及遷徙自由之意旨及比例原則不相違背。
㈡依司法院釋字第588號解釋意旨，立法機關基於重大之公益目
的，藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，於符合憲法上比例原則之範圍內，應為憲法之所許。依大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定，對事業單位代表人及實際負責人為限制出國處分，係對人民遷徙自由的侵害，自須踐行必要之正當法律程序，於符合比例原則，始得為之。又撤銷訴訟之訴訟標的為原告主張被告行政機關之行政處分違法，並損害其個人權利或法律上利益。故行政法院之任務在審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。於行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非被告機關為處分時所能斟酌，自不能以其後（原處分作成至行政法院言詞辯論終結間）出現之事實或法律狀態而認定處分為違法。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上為原處分發布時之事實或法律狀態（本院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。但具有繼續性效力之行政處分具有持續性，此種繼續性之行政處分所需要之法定構成要件不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合之狀態，故法院在判斷繼續性效力處分違法與否時，其判斷之基準時自不以處分作成時為已足，固應包括事實審言詞辯論終結時。然若實體法針對繼續性行政處分作成後就影響處分之合法性乙事有加以規定，行政法院判斷繼續性行政處分嗣後合法性是否仍得維持時，仍應優先適用實體法規定作為裁判基準之認定。
㈢大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定於92年2月7日制
定時，即已說明立法目的在「對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害『情節重大』之事業單位」，方有對其應負責之董事長或實際負責人禁止出國，謀求解決途徑之必要，而該條項各款區別勞工人數不同之事業單位規模，再定出各該積欠全體被解僱勞工總金額達若干數額之標準，即為立法者就何為情節重大所為具體列舉規定，再參酌該條項規定要求須經主管機關限期令其清償，屆期未清償，仍達前述情節重大標準，主管機關始得函請入出國管理機關禁止事業單位代表人及實際負責人出國。系爭辦法第5條（處分作成後，110年6月8日修正發布增訂第5條第2項規定：「前項委員，任一性別比例不得少於3分之1。」）、第9條規定，復就被上訴人審核是否禁止出國案件之程序，係以相關部會代表及專家學者組成審查會之方式，且詳定作成決議之比例，以前開規定對於行政處分作成前應踐行之程序尚有特別規定，應可認該規定寓有決定事業單位積欠勞工資遣費等事實狀態，是否已達大量解僱勞工保護法第12條第1項所定情節重大標準之時點，原則上應以被上訴人作成原處分時為準；又針對原處分作成後在效力持續中，同法第16條規定：「依第12條規定禁止出國者，有下列情形之一時，中央主管機關應函請入出國管理機關廢止禁止其出國之處分：一、已清償依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額。二、提供依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額之相當擔保。但以勞工得向法院聲請強制執行者為限。
三、已依法解散清算，且無賸餘財產可資清償。四、全部積欠金額已依破產程序分配完結。」另特別明定一旦有所列4款情事，被上訴人即應廢止原處分。92年2月7日制定時立法理由就此係說明：「禁止事業單位之董事長及實際負責人出國之目的，在於保障弱勢勞工之法定權益，解決勞資爭議，維護社會之公平正義。如被禁止出國者，已償還積欠勞工之退休金、資遣費或工資，或已提供相當之擔保，或依法定程序處理完畢者，應廢止禁止其出國之處分，以兼顧人民之基本權。」97年5月23日針對該條第2款就積欠金額提供相當擔保之情事，增加須以勞工得向法院聲請強制執行者作為限制時，亦係基於該擔保「如非勞工得聲請法院強制執行者，勞工之債權仍不能滿足」之故。基上可知，大量解僱勞工保護法關於禁止事業單位負責人出國之規制，在已構成該法第12條第1項情節重大之標準後，對於該禁止出國持續效力之中止，另設有第16條規定之廢止標準加以衡平，在對弱勢勞工提供保障機制之餘，亦有考量因此對事業單位負責人之人身自由基本權限制，特別規定可事後解除限制之標準；且細繹第16條所規定之廢止，並不待受處分人申請，被上訴人亦應隨時依職權為審查，基於司法院釋字第708號解釋理由，指明人民身體自由享有充分保障，乃行使其憲法上所保障其他自由權利之前提，為重要之基本人權，應給予即時有效之司法救濟，禁止出國處分既屬對人身自由之部分拘束，對於禁止之「即時」解除，被上訴人自當有依職權隨時檢視之義務；同時，在司法之即時有效救濟部分，於受處分人對禁止出國處分（如本件原處分）提起撤銷訴訟時，亦當肯認行政法院就原處分在事實審言詞辯論終結前之事實及法律狀態是否合法，均加以審查，才能發揮對人身自由之限制可迅速救濟之實質功能，但關於原處分是否合法之認定，仍須遵循實體法即大量解僱勞工保護法已有明示之前述標準，亦即所審查原處分合法與否之標準，係區別為：原處分作成時，係以是否符合同法第12條第1項等規定之標準；在原處分作成後、效力持續中，事業單位積欠勞工資遣費等情節事實縱有變更，亦須達同法第16條規定應予廢止之標準，方可認原處分已因事後之變更而違法達得予撤銷之程度。至於若事實狀態變更之情形已不再符合同法第12條規定之情節重大標準，卻又未達同法第16條規定得予解除人身自由限制之程度時，則仍無法以原處分為違法，蓋立法者藉由同法第12條第1項、第16條規定所劃設之標準，業已指明一旦勞工遭雇主積欠之資遣費、退休金、工資等債權未獲清償至第12條第1項所列程度時，此時為保障勞工法定權益、降低社會成本之公益目的，即優於對事業單位負責人人身自由之保障而得使用禁止其出國之手段，且使用此手段之效果（即解決勞工債權未獲滿足問題之立法目的），在未達第16條所定標準前，仍屬有效且符合比例原則者，若符合第16條所定標準時，才反轉認為此時再無續行限制事業單位負責人之人身自由之必要，前開實體法規定對於勞工法定權益保障以限制人身自由作為手段如何符合比例原則，既已定出清楚之標準，自應依法適用之。原判決就此部分之見解，核無違誤。上訴意旨主張大量解僱勞工保護法第16條僅是單純正面規定，於有該條所列舉4款事由時，原處分機關無任何裁量空間，即應廢止禁止出國處分，原判決就同條上開4款應廢止禁止出國處分之規定，作為反推原處分之合法性不得再予審查且不受非此4款事由外之其他情事變更予以撤銷或變更，適用法令顯有違法，原判決將大量解僱勞工保護法第12條及第16條詮釋為係行政實體法上有意識地安排作成時之合法性與存續期間之合法性條件，顯已逾越大量解僱勞工保護法規範最初之立法意旨，有判決違背法令之情形云云，核係對法律之誤解，自不足採。又稅捐稽徵法第24條第3項第2款及關稅法第48條第8項明定限制負責人出境（國）期間不得逾5年，係因稅捐及關稅之徵收期間為5年之故，與事業單位積欠勞工退休金、資遣費或工資之債務，對勞工而言係屬請求權時效之性質不同。再者符合大量解僱勞工保護法第16條所定之情形者，即得廢止負責人禁止出國處分，自難謂有過度侵害人身自由之情形。上訴人主張依大量解僱勞工保護法第12條規定為禁止出國處分，即無限期限制人身自由，原處分有過度侵害人身自由云云，自無可採。㈣經查，上訴人為君鴻酒店解散前之代表人，君鴻酒店大量解
僱勞工，因而積欠勞工資遣費計43,988,595元，經主管機關限期清償，並副知上訴人，君鴻酒店屆期未清償，經被上訴人所屬系爭委員會審查並作成決議，認君鴻酒店前開解僱勞工情形符合大量解僱勞工保護法第2條第1項第5款大量解僱勞工情形，且所積欠勞工資遣費總金額已達同法第12條第1項第4款所定金額等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，原審審酌各該勞工雖有就君鴻酒店財產經其他債權人強制執行乙案，聲明參與分配，但仍待補正執行名義方能合法，且雖有成立系爭調解紀錄，實際並未經履行而可認已有清償所積欠勞工之資遣費，君鴻酒店復未能提出任何擔保，對於所積欠新制資遣費又尚未清償任何金額，自有禁止上訴人出國之必要性，無違反比例原則，且為合義務之裁量，原判決予以維持原處分，並無違誤。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無判決違背法令之情形。上訴意旨主張原判決將大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定視為羈束行政，有判決適用法令不當之違法，原審未審酌上訴人與君鴻酒店於上訴人遭禁止出國處分前即已積極協助被資遣員工獲得清償，並無隱匿財產或逃亡情形，原處分之作成顯未考量比例原則，核有不當等情形，迺原判決認被上訴人作成原處分時無須考量比例原則，原判決復稱係因上訴人遭限制出境停留在國內，才能代表君鴻酒店與系爭被大量解僱之勞工作成系爭調解紀錄並辦理強制執行程序等節，前後時序錯置而與卷證資料不符，違反論理法則，亦有判決理由矛盾之違法云云。無非係對原審取捨證據、認定事實之職權行使，加以爭執，尚難認原審有違反論理法則或判決違背法令之情形，上訴人前開主張，自無足採。
㈤工資、資遣費及退休金皆為勞工維持生活之依靠，若雇主未
能清償被解僱勞工工資、資遣費及退休金，將會使勞工的生活出現困難，更甚者將使勞工失去賴以生存的經濟來源，當雇主違反其給付義務時，雖屬私法上的債務不履行，然實際上已構成公法上國家應介入干預的事項，在維護勞工財產權及生存權之情況下，雖仍有其他民事保全方式進行保全，然若事業單位已無盈餘或其他財產可以查扣，仍無法使工資、資遣費及退休金受清償，為保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，自有禁止出國之必要，使雇主正視積欠工資、資遣費及退休金之問題，能達成維護勞工生存權及社會安定之目的。惟禁止出國處分為對基本權之侵害，仍應踐行一定之程序保障（先限期令其清償），符合比例原則，且應是最後手段使用。原判決已敘明：限制事業單位負責人出國之目的，並不在對其是否惡意之懲罰，而在於對積欠勞工工資已達情節重大程度時，即有令其停留在國內積極處理解決，才能儘速讓勞工即時獲得清償，以支應勞工之生活，上訴人或君鴻酒店本應注意對於勞工權益之保障，其等既未能即時處理而造成對勞工權益損害情節重大之結果，自仍有以限制上訴人出國之手段，確保其能在境內協調處理，謀求解決之必要等情，自不會因君鴻酒店無法向遭大量解僱員工清償債務是否係因主要資產早已遭到扣押以至無法清償等情而影響，此與禁止上訴人出國處分之必要性判斷無涉。原判決雖未就君鴻酒店無法向被解僱員工清償債務是否係因主要資產遭到扣押所致之爭點予以論駁，致所載理由略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應予駁回之結論，尚難謂有判決不備理由之違法。上訴意旨主張原判決就君鴻酒店無法向被解僱員工清償債務係因主要資產遭到扣押所致之重要爭點，無任何調查認定，有判決理由不備之違法云云，核無足採。
㈥行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」本條規定乃為落實負擔處分相對人在憲法上所應受保障之聽審權，是植基於憲法法治國原則對正當行政程序保障的要求。且其意義重在使處分相對人於處分機關作成決定前，能有表達其意見的機會，而受聆聽審酌，使負擔處分的作成或重新審查的維持，得以參酌處分相對人的意見陳述作為判斷基礎。因此，此等正當行政程序的內涵，並非將聽審權保障予以絕對化，仍容許立法者基於各種利益衡量結果，在有其他重要公益考量的正當情形，例如行政程序法第103條第8款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…
八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」得不予其陳述意見的機會。依大量解僱勞工保護法第12條第1項所為禁止出國之處分，既係基於「避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定」、「保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本」之立法目的，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位應負責之董事長及實際負責人，所為「禁止出國，謀求解決途徑」之措施，則本件禁止上訴人出國處分之性質即屬避免處分相對人潛逃出境，依法律所為限制出境之處分。被上訴人於作成原處分前未給予處分相對人即上訴人陳述意見之機會，於法並無不合。上訴意旨主張原判決以行政程序法第103條第8款為由，認為避免上訴人隱匿、移轉財產或潛逃出境而無須給予上訴人陳述意見之機會，已使大量解僱勞工保護法之規範背離正當法律程序之最低程序保障而有判決違法云云，自無足採。
㈦勞動基準法第28條第2項規定：「雇主應按其當月僱用勞工投
保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，……」乃係政府為保障勞工權益，改善勞工處境，促進社會安定與經濟發展所為之規定，避免企業經營陷入困境，宣告破產，或惡性倒閉，致勞工對於雇主依勞動契約所積欠之工資，無以獲償而蒙受損害。雇主須依此規定向墊償基金提繳一定數額之款項，於雇主歇業、清算或破產宣告時，其所積欠勞工之工資未滿6個月部分，雇主未依法給付之退休金、資遣費等，由該基金墊償，以保障勞工之工資於此範圍內確能獲得支付。同法第28條第5項規定：「雇主積欠之工資、退休金及資遣費，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金依第2項規定墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。」勞保局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資、退休金及資遣費給付債務。雖墊償基金由中央主管機關設置管理，惟墊償基金之資金來源乃由雇主負責繳納，其墊償行為並非以國庫財產提供人民公法上給付，而是以基金管理者之身分，將企業主共同集資形成之基金提供經營不善企業之勞工確實獲得上開積欠工資、退休金及資遣費之保障，蓋勞保局於墊償勞工後，取得對雇主之代位求償權，其債權範圍、內容與原來之私法上債權具相同性質。再勞保局為墊償基金行使此項代位求償權時，乃處於與勞工之同一地位，不因墊償基金由中央主管機關設置管理委員會管理，基金收繳有關業務由勞工保險機構辦理，或墊償基金之設立具有公益上理由，而異其性質。亦即原勞工之工資債權改由勞保局行使，乃係基於法律規定之債權移轉，其所具私法債權之性質並不因由國家機關行使而改變。勞動基準法第28條於104年2月4日修正，雖提高特定勞工債權之受償順序，並擴大墊償基金墊償範圍包含退休金及資遣費，然就墊償基金於墊償勞工工資、退休金或資遣費後，在墊償金額範圍內，承受勞工對雇主之債權，並得向雇主、清算人或破產管理人請求於一定期間內償還墊款，則始終並未改變。經查，原處分作成後，勞保局於108年12月6日至109年5月25日間以墊償基金陸續代為墊付新制資遣費計43,570,754元等情，為原審依法確定之事實，原判決以墊償基金之墊付，並不能歸屬為「君鴻酒店已有清償行為」而有可令其負擔之債務減少，並不足以認君鴻酒店對勞工有何事後清償而可動搖原處分所指上訴人有大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定情由之認定，且亦難認此情符合同法第16條第1款所指事業單位「已清償」之事實，原處分自無自始違法或嗣後違法之情形。原判決就此之見解，核無違誤。上訴意旨主張原判決無視墊償基金乃勞工保險機構管理之單位，相較於個別被解僱之勞工而言，並無與事業單位地位不對等之情況，且司法院釋字第595號解釋文已明確肯認墊償基金與事業單位間之關係屬於私法關係，依民法第295條規範意旨，於法定債權移轉予墊償基金後，債權人已因主體發生變更為受讓人即墊償基金，而非原被解僱之勞工，故已不符大量解僱勞工保護法第12條第1項規定所示「積欠全體被解僱勞工」之情形，卻僅以墊償基金之墊償並非為雇主利益之清償為由，認為於言詞辯論終結前處分所依據之事實狀態仍符合大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款之情形，顯誤解司法院釋字第595號解釋意旨及民法債之移轉等規定，有判決違背法令之情形云云，自無足採。
㈧被上訴人為使直轄市或縣（市）政府依大量解僱勞工保護法
第12條及系爭辦法第3條規定，提報事業單位代表人及實際負責人禁止出國作業程序有所依循，特訂定作業規定（處分時原名稱為：提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明〈即處分時作業說明〉；109年8月10日修正為新名稱：
主管機關提報事業單位代表人及實際負責人禁止出國作業規定〈即修正後作業規定〉）。109年8月10日修正後作業規定第13點雖增訂應審酌事項「（二）被大量解僱勞工是否可獲得相當之積欠工資墊償。」然此修正後規定僅係被上訴人在作成原處分時所須參酌之裁量因子，且係原處分作成後所為修正，原處分作成時復無墊償基金代為墊付之情形，被上訴人依處分時作業說明據以裁量上訴人應禁止出國處分，核屬有據。原判決以大量解僱勞工保護法第12條第1項、第16條規定所劃設之標準，業已指明禁止出國處分作成前及作成後，有無限制事業單位代表人及實際負責人出國處分之必要，如何符合比例原則，既已定出清楚之標準，自應依法適用之，原判決據此論明，墊償基金之墊付，不會構成原處分自始違法，亦無事後違法之情形，核無違誤。上訴意旨主張修正後作業規定第13點新增第2款、第5款有關事業單位應審酌遭大量解僱勞工能否自墊償基金與勞工退休準備金專戶獲償事實之規定，益徵勞工是否受有損害，取決於其退休金與資遣費是否獲得清償，至於清償者究係事業單位、墊償基金或勞退專戶，實非所問，原判決就於處分作成時勞工是否可因墊償或自勞退專戶獲得全未審酌，其所認之事實與證據不符，有判決不備理由云云，無非係其一己之主觀見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原
審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
書記官 張 玉 純