最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第570號上 訴 人 葉佐弘訴訟代理人 劉大正 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間有關寺廟事務事件，上訴人對於中華民國110年5月27日臺北高等行政法院108年度訴字第1689號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：訴外人集義祠於民國101年6月10日召開101年度信徒大會，會中通過信徒異動案，包括訴外人謝秀蓉加入信徒，並推選謝秀蓉為新任管理人等討論提案之決議，該次信徒大會會議紀錄暨異動後信徒名冊經改制前桃園縣政府（改制後為被上訴人）以101年7月12日府民宗字第1010165624號函（下稱被上訴人101年7月12日函）就異動後信徒名冊 （即包括新加入信徒謝秀蓉部分）予以備查，至於推選謝秀蓉為新任管理人案則請集義祠於信徒名冊完成備查程序後再行辦理。集義祠又於101年9年2日召開臨時信徒大會，通過原管理人請辭案，並依上開備查之異動後信徒名冊辦理選舉新任管理人案，選任新任管理人為謝秀蓉，該次臨時信徒大會會議紀錄經被上訴人以101年9月12日府民宗字第1010224679號函（下稱被上訴人101年9月12日函）予以備查在案。上訴人對被上訴人101年7月12日函關於「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」部分、被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」部分不服，循序提起行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：確認「被上訴人101年7月12日函關於新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」以及「被上訴人101年9月12日函關於集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」之行政處分，均無效。㈡備位聲明：被上訴人101年7月12日函關於「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」部分、101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」部分以及108年8月23日訴願決定在上開範圍內均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第1689號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：集義祠信徒大會為該祠最高權力機構，而加
入信徒與解除信徒資格都需經信徒大會通過，並報請主管官署核備，則主管機關之核備即涉及寺廟信徒名冊是否確定、信徒大會得否召開、得否行使99年1月31日99年度信徒大會通過之集義祠組織章程（下稱系爭章程）第14條規定的制定或修訂章程、財產之購置、營建審議、管理人之聘任及解聘、審核信徒之加入、退出、及除名等重要事項，被上訴人101年7月12日函關於「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」的部分，為加入信徒的事項，被上訴人為此所為的核備就屬於行政處分。不過，集義祠109年7月3日信徒大會，以上訴人有系爭章程第12條第1、2款事由，而予以決議通過解除上訴人信徒資格，並經被上訴人予以同意備查，依系爭章程第12條規定，上訴人因此已喪失信徒資格。又信徒資格具有專屬性，其權利不得繼承或移轉，上訴人已非集義祠信徒，其訴請確認被上訴人101年7月12日函關於「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」之行政處分為無效不再是適格之當事人，即欠缺權利保護必要要件，應予駁回。集義祠原管理人陳大能於101年9月2日辭職，謝秀蓉於同日經101年度臨時信徒大會選任為新任管理人，信徒大會決議有效與否及其推選之管理人是否合法，屬私權爭執，應由民事法院確定其法律關係之本質，則被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」的部分，涉及的是管理人辭任與選任的合法性，被上訴人的核備就不是行政處分。被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」的部分既然不是行政處分，就不能透過確認行政處分無效的方式予以確認為無效。因此，上訴人訴請確認被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」為無效行政處分，其起訴即不合程式，且不能補正，應予駁回。㈡備位聲明部分：被上訴人101年7月12日函為行政處分，雖被上訴人無法提出該函送達集義祠之確切時間，亦無相關送達證書可參。然被上訴人針對集義祠之陳報而於101年9月12日就「原管理人之辭職及選任新管理人」函復，予以備查，足見集義祠至遲於101年9月間已收受被上訴人101年7月12日函而知悉其情，迄今已逾3年，當屬訴願逾期。又被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」不是行政處分，因此，上訴人就此部分仍提起撤銷之訴，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，上訴人起訴不合程式，且不能補正，應予駁回。訴願決定以上訴人提起訴願逾越法定期間而予以不受理，實屬有據。被上訴人101年7月12日函關於「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」的部分是行政處分，被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」不是行政處分。上訴人先位聲明第1項，因上訴人已非集義祠信徒而無權利保護必要，應予判決駁回。至於上訴人先位聲明第2項與備位聲明第2項，因被上訴人101年9月12日函並非行政處分，上訴人備位聲明第1項因訴願逾期不合法，故上開3部分上訴人起訴不合程式且不能補正，本均應予以裁定駁回。亦即，上訴人之訴分別為訴不合法及無理由，雖分別應以裁定及判決予以駁回，惟原審認為本件有先、備位訴訟之關係，仍應在同一裁判中處理為宜，故兩者均以本件同一判決駁回，較為謹慎，且可共用訴訟資料，亦無不妥，故就起訴不合法部分不另以裁定駁回等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨主張：㈠關於先位聲明部分，上訴人係主張集義祠「除名決議」違反章程而無效，原審自應就「集義祠除名決議是否有違反章程而無效」乙節予以審查，原審並未審查，僅以集義祠有上開「除名決議」逕認上訴人已非集義祠信徒，並非適格之原告，即欠缺權利保護必要要件，應予駁回，顯有違誤。㈡陳大能業於集義祠101年（上訴人誤繕為106年）6月10日信徒大會時「請辭管理人」，並經「出席信徒全體鼓掌通過」，陳大能自101年6月11日起即非集義祠之管理人，則陳大能於101年9月2日以「管理人」身分所召開（選任謝秀蓉為管理人）之臨時信徒大會，顯違反集義祠組織章程之規定。且被上訴人明知陳大能業於101年6月10日請辭集義祠之管理人，卻就「陳大能於101年9月2日所召開之101年度臨時信徒大會之程序違反集義祠組織章程之規定」乙節，故意恝置不論，而仍准予備查，顯為行政處分。則原判決所認被上訴人101年9月12日函關於「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備査」不是行政處分，而認上訴人起訴不合程式，亦有違誤云云。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，結論並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
㈠關於被上訴人101年7月12日函「新信徒謝秀蓉加入集義祠，
予以備查」部分：⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項前段所明定。提起行政訴訟請求法院裁判者，應以有權利保護必要為前提；且權利保護必要之要件，為法院應依職權調查之事項，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，予以判決駁回。
⒉按行為時（94年2月3日發布）辦理寺廟登記須知（下稱登記
須知）第16點規定：「寺廟之組織或管理章程內應載明下列事項： (一) 名稱。(二) 宗旨。(三) 宗教派別。(四) 組織區域。(五) 主、分事務所所地址。(六) 興辦事業。(七)
信徒資格之取得、喪失、開除與權利及義務；無信徒者免記載。 ……」系爭章程第12條規定：「本廟信徒有下列情形之一者，經信徒大會通過，並報請主管官署核備後，解除其信徒資格：（一）不遵守本廟章程，及信徒大會之決議者。
（二）破壞道教及本廟廟譽者。（三）連續2年以上未來本廟參拜或參加活動者。（四）連續無故未請假，而缺席本廟會議2次以上者。（五）戶籍遷離本廟境內者。」第13條規定：「本廟由信徒為主體組織之。」第14條規定：「本廟信徒大會為本廟最高權力機構，其職權如下：（一）制定或修訂本廟各種章則。（二）本廟財產之購置、營建審議。（三）管理人之聘任及解聘。（四）審核信徒之加入、退出、及除名。（五）審議本廟年度預決算、及工作計劃、工作報告。（六）處理信徒大會之提議事項。」第15條規定：「本廟設管理人乙名，綜理本廟一切業務，對外代表本廟。」第21條規定：「本廟信徒大會，每年召開乙次，由管理人召集之，並為大會主席。」第22條規定：「管理人如認為有必要時，或經10分之1以上信徒之書面連署請求，均得召開臨時信徒大會。」第23條規定：「本廟信徒大會，須有法定人數過半之出席，始得開會。開會時以出席人數過半之同意，方成決議。」可知，集義祠信徒有不遵守章程及信徒大會之決議、破壞道教及該廟廟譽者，經信徒大會通過，並報請主管官署核備後，解除其信徒資格。信徒大會，由管理人召集之，並為大會主席。須有法定人數過半之出席，始得開會。開會時以出席人數過半之同意，方成決議。⒊再按「主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名
冊是否確定、信徒大會得否召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是被上訴人以主管機關地位准否清水寺信徒名冊之備查，應係主管機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為，而為行政處分。」本院100年度判字第1475號判決意旨參照。關於上訴人聲明被上訴人101年7月12日函「新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查」部分，經查，被上訴人係就集義祠101年7月3日集義能字第025號函檢送新加入信徒、除名信徒及現有信徒等名冊各6份報請備查，而於101年7月12日函說明載明：「……二、……另推選新加入信徒謝秀蓉為新任管理人案，仍請轉知依內政部87年6月12日台內民字第8704362號函意旨，於信徒名冊完成備查程序後再行辦理。三、關於該祠信徒新加入案，既依組織章程規定及檢附相關證明文件辦理，本府予以備查；該寺原登記信徒152名，變動後為125名（除名28人，新加入1人）。……」等語，是上訴人真意為對信徒名冊關於謝秀蓉部分不服。又查集義祠109年7月3日信徒大會，以上訴人有系爭章程第12條第1款及第2款事由，予以決議通過解除上訴人信徒資格，並檢送信徒名冊經被上訴人予以同意備查等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。則上訴人已喪失集義祠信徒資格，難謂有何權益遭受侵害，並無即受確認判決之法律上利益。原判決以信徒資格具有專屬性，其權利不得繼承或移轉，上訴人已喪失信徒資格，上訴人先位聲明「確認被上訴人101年7月12日函關於新信徒謝秀蓉加入集義祠，予以備查之行政處分」無效部分，欠缺權利保護必要，予以駁回，依上說明，並無違誤。至關於上訴人備位聲明「撤銷被上訴人101年7月12日函關於新信徒謝秀蓉加入集義祠予以備查及該部分訴願決定」部分，上訴人並未指摘原判決此部分有何違誤，附此敘明。上訴意旨另主張集義祠109年7月3日信徒大會除名決議無效，原審並未審查云云，除名決議是否無效核屬私權爭執，自應訴由民事程序處理解決，尚難執此指摘原判決違法。
㈡關於被上訴人101年9月12日函「集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查」部分：
⒈依行政訴訟法第6條第1項規定所提起之確認行政處分無效訴
訟，當以行政處分為對象，茍未有行政處分存在，自屬不備提起確認行政處分無效訴訟之要件。次按提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提，此觀行政訴訟法第4條第1項規定即明。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。人民如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件，且其情形不能補正。⒉按廢止前寺廟登記規則第1條至第8條規範寺廟登記之規定，
經評估與登記須知重疊，其功能可由登記須知取代，因而於107年8月3日廢止（該規則廢止理由參照）。而行為時登記須知第16點第8款、第9款規定：「寺廟之組織或管理章程應載明下列事項：……㈧管理組織及其管理方法。㈨組織代表之名額、職權、產生、解任方式及任期。 」第17點規定：「寺廟負責人應依組織或管理章程規定，召開信徒大會或執事會或信徒代表大會，選舉第一屆組織代表。」第18點規定：「第一屆組織代表選舉完成後，寺廟負責人應檢具下列文件報請鄉 (鎮、市、區) 公所轉請直轄市、縣 (市) 政府備查。
(一) 第一屆組織代表選舉之會議紀錄及簽到簿。(二) 第一屆組織代表之名冊。(三) 寺廟負責人國民身分證正背面影本或戶籍謄本等身分證明文件。」可知，寺廟中關於管理組織代表之產生，係透過寺廟之構成員（信徒）選舉產生，屬於私權行為，並為寺廟自治之核心事項。依行為時登記須知第18點應檢具會議紀錄及簽到簿、組織代表之名冊及寺廟負責人身分證明文件報請「備查」，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握寺廟動態，並利主管機關建立資料，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與選舉是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請案件文件齊全者，經主管機關備查時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之寺廟選任管理組織代表名冊、產生程序及負責人身分證明等事項之觀念通知，對該等組織代表之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。行為時登記須知雖未就第一屆之後管理組織代表改選時報請備查有特別規定，惟依其立法意旨，應作相同解釋。
⒊經查，被上訴人101年9月12日函說明二，業已記載有關集義
祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人乙節，既依組織章程規定辦理，並經臨時信徒大會會議通過，予以備查。參照前揭說明，如完成新任管理組織代表之改選，依行為時登記須知第18點，檢具產生會議紀錄、管理組織代表之名冊及寺廟負責人身分證明文件報請被上訴人完成「備查」程序，無非係被上訴人表示知悉集義祠管理組織代表異動之意，為不生法律效果之觀念通知，而非行政處分。上訴意旨主張被上訴人就「陳大能於101年9月2日所召開之101年度臨時信徒大會之程序違反集義祠組織章程之規定」乙節，故意恝置不論，而准予備查，顯為行政處分云云，核屬其一己主觀之見解，並無可採。故原判決以上訴人先位聲明「確認被上訴人101年9月12日函關於集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人，予以備查之行政處分無效」，請求確認之對象既非行政處分，而予以駁回，備位聲明「101年9月12日函關於集義祠管理人陳大能辭職及選任謝秀蓉擔任管理人予以備查及該部分訴願決定均撤銷」，亦於法不合，予以駁回，結論均無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 簡 慧 娟法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 7 月 7 日
書記官 林 郁 芳