最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第572號上 訴 人 臺灣土地銀行股份有限公司代 表 人 謝娟娟
卓心雅 律師鍾鳳芝 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 張珮琦 律師
陳俊豪 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國110年5月27日臺北高等行政法院109年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、本件事實經過：
(一)臺北市○○區○○段1小段288地號土地（下稱系爭288地號土地）於民國68年2月5日實施地籍圖重測前之地號為「○○市○○區○○段8-15地號」（下稱8-15地號），而重測前8-15地號土地係由包括○○市○○區○○段21-41、21-42、21-44、21-67、21-6
8、21-70地號土地（下稱系爭6筆土地）在內之多筆土地合併而來。又68年2月5日重測後之系爭土地登記簿關於系爭6筆土地部分記載：「登記日期：47年2月11日；登記原因：
撥歸；原因發生日期：45年4月9日；所有權人姓名：中華民國管理機關臺灣土地銀行；權利範圍：26814分之182」（下稱系爭土地）。
(二)系爭土地之所有權人於88年9月22日更名為「臺灣土地銀行」（上訴人於92年7月1日改制前之名稱），上訴人乃於107年8月13日以總產非自用字第0000000000號函，請被上訴人踐（補）行價購或徵收程序，並於取得上訴人同意前，就使用系爭土地之範圍，支付相當於租金之不當得利、損失補償或損害賠償予上訴人，經被上訴人於107年8月22日以府授捷規字第0000000000號函否准。嗣上訴人委託衍義國際法律事務所於108年1月2日以（108）良字第108010201號函通知被上訴人，請求於文到10日內給付公法上不當得利計新臺幣（下同）66,235,316元至指定存款帳戶，被上訴人仍於108年1月11日以府授捷規字第0000000000號函復略以：系爭土地除未因穿越減少樓地板面積外，亦非屬得建築使用之土地，故無從據以補償，且85年修正之大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法）並未增訂溯及適用之條文，故亦無從適用上開辦法第10條關於地上權之補償等語。
(三)嗣上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人給付上訴人相當於租金之公法上不當得利及其法定遲延利息，經臺北高等行政法院(下稱原審)108年度訴字第76號裁定（下稱前審裁定）移送至臺灣臺北地方法院。上訴人不服，提起抗告，經本院109年度裁字第162號裁定將前審裁定廢棄，發回原審更為審理。上訴人於原審審理時變更訴之聲明為：1.被上訴人應給付上訴人28,844,406元及自108年1月4日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；
2.並自108年1月1日起至108年12月31日止，按月給付上訴人83,157元，及各自次月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；3.並自109年1月1日起至109年12月31日止，按月給付上訴人84,978元，及各自次月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；4.並自110年1月1日起至被上訴人向上訴人合法取得使用系爭土地之日止，按月依「系爭土地當期（年）申報地價年租率百分之10％」乘以「當月日數除以當期（年）日數」乘以「占用系爭土地面積計6,707平方公尺」再乘以「權利範圍26814分之182」計算之金額給付上訴人，及各自次月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。經原審以109年度訴更一字第24號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)行政訴訟法第8條第1項明定，人民與中央或地方機關間，就公法上原因而生之財產上給付，得提起一般給付訴訟。至於發生公法上給付請求權之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定或事實行為均屬之，故本於行政契約之約定、公法上不當得利返還請求權或公法上無因管理之費用償還請求權，均屬公法上給付請求權所生爭議，得提起一般給付訴訟。查本件上訴人係主張被上訴人無權占用系爭土地而受有利益，並致上訴人受有損害，爰依公法上不當得利返還請求權請求被上訴人給付相當於租金之不當得利，而非依79年審核辦法第11條之規定請求被上訴人補償，上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟，自屬合法。
(二)上訴人並非捷運南港線施工時系爭土地之所有權人：
1.系爭土地於68年2月5日實施地籍圖重測前地號為8-15地號，而重測前8-15地號土地係由包括系爭6筆土地在內之多筆土地合併而來。又系爭6筆土地於47年2月11日雖曾登記為「臺灣土地銀行」所有，惟嗣於53年10月21日即已變更所有權人為中華民國，「臺灣土地銀行」僅為管理機關，且迄88年9月22日變更所有權人為「臺灣土地銀行」前，均未再次變更（92年7月1日更名為「臺灣土地銀行股份有限公司」即上訴人）。準此，系爭土地於捷運南港線79年12月20日施工時登記之所有權人確為中華民國，並非上訴人，上訴人僅為管理機關，依土地法第43條規定，登記有絕對效力，故自不因系爭土地於88年9月22日更名所有權人為「臺灣土地銀行」，且回溯登記「登記日期：47年2月11日」、「原因發生日期：45年4月9日」、「登記原因：接管」，而影響施工當時系爭土地為公有土地，上訴人之前身臺灣土地銀行僅為管理機關之事實。是以，上訴人依系爭土地第二類謄本之記載，主張其於捷運南港線79年12月20日施工時，即為系爭土地之所有權人等語，即非可採。
2.臺灣省政府53年5月28日53府財二字第1762號函、財政部88年8月4日台財庫字第881876930號函及財政部100年10月21日台財產接字第0000000000號函檢送該部100年10月14日「研商臺中市政府申請撤銷撥用原臺灣土地銀行經管之○○市○區○○○○段85-378地號等2筆土地，有償撥用價款是否退還等相關事宜」會議紀錄，雖可認定系爭土地在登記為上訴人所有前，固規劃為上訴人之行產，僅因上訴人不具法人資格，故暫時登記為國有。然而，從前開函文及會議紀錄之內容亦可知，「臺灣土地銀行」全部資本係由國庫撥付，故系爭土地雖交由上訴人管理，但在上訴人取得法人資格以前，仍不得登記由經營管理上訴人前身「臺灣土地銀行」之臺灣省政府所有，而應登記為國有。換言之，「臺灣土地銀行」既係由國庫撥付成立，則在上訴人取得法人資格以前，因無法依民法第26條之規定取得享有權利負擔義務之能力，是規劃為「臺灣土地銀行」行產之系爭土地，自仍屬國家所有，此不因系爭6筆土地在光復初期曾短暫登記為「臺灣土地銀行」所有而有差別。至臺灣土地銀行雖因74年5月20日銀行法第52條修正後而取得法人資格，惟系爭土地既於88年9月22日方更名登記為上訴人所有，則上訴人在此之前即非系爭土地之所有權人。
(三)被上訴人使用系爭土地並無不當得利：
1.系爭土地於捷運南港線施工時之所有權人為中華民國，上訴人僅為管理機關，而依77年大眾捷運法第19條第1項之規定，可知系爭土地倘因捷運路線工程上之必要而得穿越其地下，系爭土地之所有權人不得拒絕，僅得請求相當之補償。因此，被上訴人依77年大眾捷運法第19條第1項之規定使用當時為中華民國所有之公有土地，自非無法律上之原因。
2.77年大眾捷運法第6條雖規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」惟77年大眾捷運法第19條第1項項規定之立法理由載以：「大眾捷運系統建設，如採高架設施或地下通過之建築方式，工程上須通過公、私土地之上空或地下者，並無需依第6條規定撥用或徵收公、私有土地……。」本件使用系爭土地情形僅涉及地下，尚無撥用土地整筆之必要，由此可知，被上訴人未依撥用之相關法規辦理撥用系爭土地，並非無據。
3.77年大眾捷運法已立法明定大眾捷運系統主管機關使用公、私有土地之依據，則被上訴人使用系爭土地之地下興建捷運，難謂其無法律上之原因。亦即，77年大眾捷運法以立法形式，使主管機關獲得使用公、私有土地之法律上原因。至於被上訴人利用系爭土地，未依79年審核辦法第2條、第8條、第11條之規定踐行於土地登記簿註記、公告圖說或通知土地所有權人等程序，又或上訴人是否應獲補償或是否已獲相關補償，乃另一問題，上訴人自得依循77年大眾捷運法相關規定救濟，與本件被上訴人是否有法律上原因使用系爭土地無涉。況且，79年審核辦法第2條、第8條規定之目的無非係為保護善意之繼受者及使不特定之第三人得知穿越之事實，故不因主管機關未依上開規定進行相關程序，而影響被上訴人有權依77年大眾捷運法第19條第1項規定使用系爭土地之事實等語，以原判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
(一) 按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」亦為民法第179條所明定。而目前尚無實定法就有關公法上不當得利加以規範，惟其態樣與民法第179條規定並無不同，其間差別僅在於前者為「公法」而後者係「私法」關係而已。故有關公法上不當得利之意涵，自得藉助民法不當得利制度予以釐清。所謂公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備4要件，即1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害。3.受利益與受損害間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。
(二)次按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨(司法院釋字第400號解釋參照)。
又國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償(司法院釋字第440號解釋參照)。又「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。」為民法第773條前段所規定，而大眾捷運系統因工程使用土地之地面，或者穿越土地之上空或地下，必會造成土地所有權人權利之限制，而造成損失。是以，國家機關依大眾捷運法興建大眾捷運系統，如使用公、私有土地之地面，或者通過公、私有土地之上空或地下，所有權人土地之使用因受有限制，其財產權即遭受損失，而應予補償，並依其實際使用情形徵收(或辦理撥用)所有權或地上權。
(三)再按77年大眾捷運法第19條規定：「（第1項）大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並支付相當之補償。（第2項）前項土地因路線之穿越，致不能為相當之使用時，土地所有人得於施工之時起至開始營運後1年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。（第3
項）前2項土地上空或地下使用之程序、使用範圍、界線之劃分、登記、設定地上權、徵收、補償之審核辦法，由交通部會同內政部定之。」又依上開規定授權訂定之79年審核辦法第2條規定：「大眾捷運系統地方主管機關（以下簡稱主管機關）於確定捷運路線工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人。」第8條規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍雖無設定地上權之必要，亦應由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內。」由此可知，大眾捷運系統因工程上之必要，而穿越公、私有土地之上空或地下者，不問就所需用之空間有無以設定地上權之方式取得，依77年大眾捷運法第19條之規定，需用地機關均有支付補償之義務，即以「註記」方式為之，仍應依法為補償。至於大眾捷運系統因工程上之必要，而使用土地之地面者，此已非僅前揭不妨害地面使用之穿越之土地之上空或地下，而得僅以補償或徵收地上權並補償之情形所能涵蓋，主管機關應視土地之所有權屬予以徵收或辦理撥用。
(四)經查，被上訴人係於79年12月20日開始興建捷運南港線，迄87年3月7日完工，捷運南港線係沿臺北市忠孝東路下方施工，而系爭288地號土地為臺北市忠孝東路1段介於林森南、北路與杭州南、北路間之一部分；系爭土地之所有權人於捷運南港線完工後之88年9月22日更名為「臺灣土地銀行」，土地登記第二類謄本載以：「登記日期：47年2月11日；登記原因：接管；原因發生日期：45年4月9日；權利範圍：26814分之182」，此為原判決依法確定之事實。原判決因認系爭288地號土地於捷運南港線施工時之所有權人為中華民國，上訴人僅為管理機關，而依前揭77年大眾捷運法第19條第1項之規定，可知系爭288地號土地倘因捷運路線工程上之必要而得穿越其地下，系爭土地之所有權人不得拒絕，僅得請求相當之補償，因此，被上訴人依77年大眾捷運法第19條第1項之規定使用當時為中華民國所有之公有土地，自非無法律上之原因等語，固非無見。惟查，上訴人起訴主張系爭288地號土地非僅穿越其地下而已，「且於其地上設置大眾捷運系統南港線(板南線)善導寺站3號、5號及6號出口等地上物」並提出甲證3為證，則原判決未予詳查該等地上物是否坐落系爭288地號土地，而有使用其地面之情形，其使用地面及地下之面積各為若干，即逕謂「本件使用土地情形僅涉及地下」，自已有不適用證據法則及判決不備理由之違背法令情事。
(五)綜上所述，原判決有如上所述違背法令之情事，上訴意旨求予廢棄，為有理由，惟因此部分事證有待原審再予調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。中 華 民 國 112 年 10 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 陳 文 燦法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 10 月 5 日
書記官 徐 子 嵐