最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第592號上 訴 人 李逸嫻訴訟代理人 林明侖 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年7月22日臺北高等行政法院108年度訴字第959號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00號6樓建物（下稱系爭建物），坐落於同區金泰段96-5地號土地，領有93使字第0380號使用執照。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案，並與83年計畫案、92年計畫案等，下合稱系爭都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區（街廓編號A6）不得供作住宅使用。被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634282900號函通知上訴人改善，繼以107年2月6日北市都築字第10730184000號函通知上訴人將派員至現場勘查，再以107年3月8日北市都築字第10730191400號函（下稱107年3月8日函）通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物違規作為住宅使用，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760418121號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管
制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（本院104年度判字第373號判決意旨參照）。又臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，只限於「都市計畫法第79條」部分，並未將臺北市政府有關都市計畫法之權限全部委任（臺北市政府有關都市計畫法之權限，尚包括都市計畫之擬定、變更、發布及實施、公共設施用地之取得、新市區之建設、舊市區之更新等多項），合於行政程序法第15條第1項規定，況依臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，其法律位階較法務部96年12月14日法令字第0960700882號令為高，臺北市政府依行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，自無違法，亦未違反授權明確性原則。
㈡83年計畫案已明定街廓編號A6區係商業區，為供一般商業使
用，未容許供住宅使用。該計畫案之表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，街廓編號A6區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。92年計畫案亦明定街廓編號A6區不准許住宅使用。
105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。且臺北市○○區金泰段96-5地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。系爭都市計畫既是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，與法律保留原則並無違背。
㈢上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物所坐落臺北市○○區
金泰段96-5地號土地，即係位於街廓編號A6區，故系爭建物確實不得供住宅使用。上訴人於原處分前，曾經被上訴人多次通知，已明知有按臺北市政府公告之系爭都市計畫所定使用類別而使用的義務，卻仍執意將系爭建物繼續作住宅使用，其就違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件，且上訴人並無違法性認識錯誤，亦非期待不可能，自難謂有行政罰法第8條但書（減輕或免除其處罰）之適用。至系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅所顯示之資訊判斷，稅務機關無法律義務代替都市計畫主管機關確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制。上訴人尚不得以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其故意違反都市計畫法之違規行為之主觀責任。上訴人在經被上訴人告知有違規情形後，仍未改善違規，顯然決意繼續供住宅使用之違規行為，其乃行為之繼續而非狀態之繼續，且其違規行為迄原處分作成時尚未結束，原處分裁罰自未逾越3年裁處時效。而是否供住宅使用，是看行為人之行為，至建物格局、自用住宅稅率、水表度數之事實狀態，只是用以判斷「行為人目前有無違規使用行為」之證據，裁罰重心仍在於「行為」而非「事實狀態」，被上訴人未來認定上訴人是否已停止違規使用？亦本相同標準，上訴人主張被上訴人僅因建物格局、自用住宅稅率之事實狀態而為裁罰云云，尚不足採。原處分經綜合系爭建物違規作為住宅使用事實，主要建物登記面積為85.34平方公尺，及停止違規使用時間之長短，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定裁處罰鍰，並未違反比例原則、法律保留原則、有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則，亦無裁量怠惰之違法。又關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於94年4月8日登記為上訴人所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。被上訴人於106年間查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，上訴人將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則第5點等規定，以原處分處上訴人60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。至本件個案情節與司法院釋字第577號及第620號解釋均無涉，亦即，上訴人並無司法院釋字第577號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；又司法院釋字第620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與上訴人所有系爭建物迄今仍為非法使用事實有別。㈣臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）對於系爭建物供自住是否
為合法使用，並無權置喙，稅捐處亦從未作成「系爭建物供自住已合於都市計畫分區管制」之處分，所有權人不應有「系爭建物依自住稅率課稅，表示已合於都市計畫分區管制」之信賴基礎。又所有權人縱曾設籍系爭建物，但戶政機關之准予戶籍登記，尚非都市計畫權責機關就土地或建築物「得供住宅使用」之意思表示，所有權人不得以此等房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。土地登記之行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。所有權人尚不得以「土地登記資訊」或「不動產權利證明書狀」等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制之記載（未註記商業區或不得供住宅使用），即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務。至建商申請之建造執照，係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可，並無必要記載「該建物之設計圖樣」與都市計畫使用分區管制是否相合。是建造執照、使用執照、所有權狀上，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，然法律已有明確規定之事項，上訴人本即應遵守，而非須被上訴人處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要，所有權人仍不足產生「可供自住」之合理信賴。系爭建物使用執照核准之建築物用途並未載明可作為住宅使用，上訴人自不足以產生「可供自住」之合理信賴。至被上訴人106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如上訴人等人應遵守規定，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。另所有權人於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬所有權人與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將所有權人誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被上訴人之行政行為所致，亦難認所有權人有信賴基礎，原處分尚未違反誠信原則、信賴保護原則、法安定性原則及禁反言原則。
㈤被上訴人為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，
雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋之意旨，被上訴人本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被上訴人係採取函請上訴人配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
且被上訴人已通知上訴人將於107年3月2日派員至系爭建物現場會勘。依送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達上訴人。又依被上訴人107年3月2日現場使用情形訪視表影本記載，被上訴人所屬人員至系爭建物訪視時，按對講機無人回應。而上訴人嗣後未依被上訴人通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故被上訴人係斟酌其調查事實及證據之結果，認定上訴人將系爭建物作為住宅使用，於法並無不合。原處分並未違反誠信原則，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另細譯臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款及第94條第2款規定之文意，可知該等條文規定乃針對「都市計畫發布實施前」、「分區管制自治條例施行前」已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函可參。對照系爭建物位處商業區，上訴人於94年取得系爭建物時，將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。再者，「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」（下稱免辦使用執照辦法）係依建築法第73條第3項規定訂定，然依建築法第73條第4項規定訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定，若不符合都市計畫土地使用分區管制規定，自無「免辦使用執照辦法」第3條之適用。83年計畫案及92年計畫案內均已明定系爭建物坐落之使用分區內不得作為住宅使用，本件自無適用「免辦使用執照辦法」之餘地。原處分未違反行政程序法第7條之比例原則。
㈥「臺北市土地使用分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第8
5條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。故「臺北市土地使用分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸都市計畫法第32條規定及立法意旨，亦應為同一解釋。易言之，現行「臺北市土地使用分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有「負面表列」不得為住宅使用之限制，或者「曾有允許」商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨等語。
四、上訴意旨略謂：㈠原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：都市計畫法第7
9條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用。或謂105年計畫案即可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，且105年計畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。
㈡原處分違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（
禁反言原則）：按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。若被上訴人認為系爭建物不得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。且上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。甚至，被上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為，上訴人當然會信賴。又被上訴人係於106年間，始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據。然依免辦使用執照辦法，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形非不適用信賴保護原則，然被上訴人嗣後竟以上訴人適用住家用稅率為依據裁罰上訴人，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。另基於行政一體原則，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果終應歸於臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。
㈢原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則
及法律不溯及既往原則：被上訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人有利之事項，原處分卻都不予考量，自有違誤。被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年計畫案，惟相關法令均無禁止商業區建物作為住宅使用之明文，僅在計畫案中以寥寥數語做此限制，且臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，皆晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款、都市計畫法第41條規定，縱上訴人使用系爭建物有不合分區使用限制之情形，應得繼續為原有之使用、或得繼續使用至新建止、或應給予上訴人適當之補償。即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。又臺北市政府目前就大彎北段地區之爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用，則在此行政目的下，被上訴人卻又作成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則。另原處分未能說明上訴人於現況下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則，且原處分所謂停止違規使用所指為何，亦語意不明，自有違明確性原則。況原處分所依據之法令為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。
㈣原處分已逾越3年裁處時效，且有未盡舉證責任之違誤：都市
計畫法第79條第1項規定之要件，係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」（或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質）。上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之格局、設備等。被上訴人認定上訴人有無違規使用之情事，並非以上訴人實際上有無居住於系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。亦即被上訴人裁罰的重點是事實狀態（系爭建物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為（上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點）之延續。從而即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項之情事，上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」而非行為之繼續，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用系爭建物時）起算時效，則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。且上訴人有無具備故意過失，及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準。是以，縱被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。
㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，本件實為
違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性，且本件應有行政罰法第8條但書之適用：按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明定商業區不得作為住宅使用。尤其，參諸77年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條，明定商業區內得為住宅使用；參諸82年11月2日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條、第30條規定，亦明定商業區內得為住宅使用。於83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅。上訴人當初購買系爭建物時，建商或房仲從未告知有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調係「住商兩用」，故上訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，實未能知悉都市計畫竟有不得作住宅之要求，足徵都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。且稅捐處與被上訴人編制上同屬臺北市政府，左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精神錯亂之情。則上訴人對於遷入系爭建物作為住宅使用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤，故上訴人實不具故意過失，也無期待可能性。再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依免辦使用執照辦法，既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北段地區之人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本件實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺北市政府轄下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？因此本件實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。
五、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自
治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。
㈣經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之土地
位於臺北市政府系爭都市計畫的商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以107年3月8日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人所為違反商業區管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰60,000元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，尚無足採。
㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」，
後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年12月30日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規範意旨大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即系爭都市計畫）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，上訴人自得繼續使用至新建止。即便認為本件無該條例第94條第2款規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案說明書明示「系爭建物所在街廓編號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅云云，自無足採。
㈦上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴
人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原審行政訴訟卷證第69頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即可歸責。況被上訴人自106年5月26日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（原審行政訴訟原處分卷證第1至3頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，是以臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務之正當理由。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為為據，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
㈧綜上，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之
訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
書記官 高 玉 潔