最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第531號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 陳琪苗 律師被 上訴 人 曾煌鈞上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國110年5月19日高雄高等行政法院109年度訴字第70號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為辦理「高雄市濱海聯外道路開闢工程(北段道路0K
~2K+100)(非都市土地)」(下稱系爭工程)，申請徵收包含被上訴人所有高雄市橋頭區○○○段0000、0000-1地號(下合稱系爭土地)及同段0000地號等3筆土地，經內政部民國107年11月2日台內地字第1071306600號函准予徵收，上訴人據以107年11月12日高市府地徵字第10733125101號公告徵收(公告期間自107年11月13日起至107年12月12日止)。上訴人對於系爭土地徵收補償價額不服，於107年12月7日提出異議申請書(下稱107年異議書)，上訴人認本案係依土地徵收補償市價查估辦法(下稱查估辦法)規定辦理查估作業，經高雄市地價及標準地價評議委員會(下稱地評會)107年第3次會議評定徵收土地宗地市價為每平方公尺新臺幣（下同）13,000元，於法核屬有據；且協議價購價格與土地徵收補償市價查估之法規適用及作業方式顯有不同，故二者價格分別為每平方公尺13,700元及13,000元未能一致，實屬合理，以107年12月27日高市府地徵字第10733603600號函復知被上訴人，被上訴人不服，申請復議，經上訴人提請地評會108年3月21日108年第1次會議審議結果，決議維持原徵收補償價格，上訴人據以108年4月9日高市府地徵字第10830923500號函(下稱原處分)通知被上訴人復議結果。被上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應依被上訴人107年異議書之申請作成適法之處分。經原審法院判決訴願決定及原處分均撤銷；上訴人對於被上訴人107年異議書之申請，應依原判決之法律見解作成決定。上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人不利之判決，係以：
(一)本件系爭土地為非都市土地特定農業區農牧用地，上訴人依查估辦法第10條第1項規定，劃屬P007-00地價區段；又本件估價基準日為107年3月1日，上訴人以案例蒐集期間(106年9月2日至107年3月1日)無適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內，由於系爭土地所屬P007-00地價區段內仍查無買賣實例，乃於鄰近地區之P013-00、P014-00及P015-00地價區段(同一供需圈非都市土地之特定農業區農牧用地)選取3件比較標的，經調整至估價基準日後比較標的土地正常單價分別為每平方公尺15,535元、11,789元及10,349元；上訴人繼於P007-00地價區段內選取系爭土地為比準地，經將比準地與3件比較標的進行區域及個別因素調整後，再考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價為每平方公尺13,000元。因系爭土地即為比準地，故免以個別因素調整，經提交地評會107年第3次會議評定通過，系爭土地徵收宗地市價均以每平方公尺13,000元作為徵收補償價額。
(二)惟查，依查估辦法第19條規定，比準地比價價格之查估，係採買賣實例比較法，而為運作買賣實例比較法，同辦法第6條第1項後段明定就蒐集之市場買賣實例應填寫買賣實例調查估價表；且買賣實例如有查估辦法第7條或第8條規定之特殊情況者，應就實例價格為適當之修正或調整，並應就交易價格及實例狀況等相關事項，詳予查證確認後予以記載，作為後續比較判斷之基礎資料，由此可見就蒐集之買賣實例應填寫買賣實例調查估價表，核係採取買賣實例比較法應踐行的法定正當程序，因此查估單位蒐集之各件市場買賣實例，均須填寫買賣實例調查估價表，至於該等買賣實例是否逕予排除不採用或不宜選取作為比較標的，均屬嗣後選擇判斷的問題。上訴人陳稱僅將經選取為比較標的之3件交易之買賣實例調查估價表送地評會參考等語，顯然違反上述有關蒐集、調查買賣實例及選取比較標的之正當程序。而且，上訴人既未將選為比較標的之其他買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會，則地評會對於上訴人所蒐集之買賣實例，是否果如上訴人所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，即無法定資料可供查核審認，則地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，亦有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法，應可認定。
(三)綜上所述，上訴人僅將經選取為比較標的之3件交易之買賣實例調查估價表送地評會參考，而未將其他買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會；且其他買賣實例僅因為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用、交易含未登記建物、公設地或道路條件不同等因素，上訴人即認不宜選取為比較標的，未依查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分(即復議結果)，並請求上訴人應依其107年異議書之申請，作成適法之補償處分，為有理由，應予准許等語，為其論據。
四、本院按：
(一)土地徵收條例第30條規定：「(第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項)前項市價，由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。(第3項)各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。(第4項)前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」準此可知，被徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價；該當期市價之查估、評定，地方主管機關應遵循土地徵收條例第30條第4項授權內政部訂定之查估辦法所示程序、方法，由地評會具體評定之，以保障被徵收土地所有權人能依徵收當期之市價獲得適法補償。
(二)依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定授權訂定之地評會組織規程第3條第1款、第5款、第6款規定，「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」之評議，為地評會之任務；又依同規程第4條規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政或稅捐、工務或都市計畫、建設或及農業機關主管等，其成員具有相當專業性及多元代表性；且地評會作成決定之程序及方式除應遵循同規程第7條規範外，其作成之決議事項，即應以直轄市或縣(市)政府名義對外行之(同規程第12條參照)。足見，地評會係屬具有相當獨立性之合議制組織，其所作成地價或土地徵收補償市價之評議，乃透過具有相當專業性及多元代表性之委員，各自依其專業之不同觀點，依照一定之法律程序，獨立行使職權，共同作成之決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院對於地評會之評定，固應予尊重，採取較低之審查密度，然非不予審查，如地評會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
(三)承上論，查估辦法係內政部依土地徵收條例第30條第4項授權，就有關徵收土地補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性、細節性規範，具法規命令性質。該辦法第4條、第6條至第9條、第13條、第17條第1、2項、第18條、第19條、第20條第1項至第3項、第22條等規定，分別就土地徵收補償市價查估之辦理程序；調查買賣實例及影響地價之區域因素、個別因素；估計買賣實例正常地價；選取比準地；查估比準地比較價格；估計預定徵收土地宗地市價之實施步驟、方法及應考量影響地價因素等事項為規範，核符法律授權目的及範圍，地方主管機關辦理土地徵收地價補償時，自得援以為進行地價調查估計之依據。其中，依查估辦法第19條規定：「(第1項)比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。(第2項)地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。……。」可知，比準地比較價格之查估，係採買賣實例比較法，亦即於依一定程序、一定範圍內所蒐集之眾多買賣實例中，選擇其中1至3個較為適當者，以其市場實際交易價格為評價基礎，再按必要情形施予情況、日期補正，同時就區域因素與個別因素加以調整，推估比準地地價。而為調查買賣實例及影響地價因素，以估計買賣實例土地正常單價，依查估辦法第6條第1項後段規定，查估機關就所蒐集之市場買賣實例，應填寫買賣實例調查估價表；如買賣實例有查估辦法第7條或第8條之特殊情況應為價格修正或調整者，應載明修正理由及修正數；倘該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整而不予採用，應敘明其具體理由及證據者，除作為查估機關決定選擇採用為比較標的之憑據，並提供地評會驗證審查及作成土地徵收補償市價評議判斷之基礎資訊，此乃查估機關於運用買賣實例比較法評估比準地地價之查估程序中，依查估辦法規定在蒐集、調查買賣實例階段應踐行之正當程序。據此，倘查估機關未就案例期間內之全部買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並提供地評會審查，而僅對於採為比較標的者填寫買賣實例調查估價表提送地評會審查；或未將全部買賣實例填寫之買賣實例調查估價表提供地評會審查，而僅將其中採為比較標的之買賣實例調查估價表提送地評會審查者，即難謂查估機關已遵循查估辦法規定辦理地價查估程序，則地評會於欠缺完整資訊可供查認之事實基礎下，所作成土地徵收補償市價之評議或維持原徵收補償價額之復議決定，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法。
(四)經查，上訴人為辦理系爭工程而經內政部核准徵收系爭土地，該土地為非都市土地特定農業區農牧用地，經劃屬P007-00地價區段；本件估價基準日為107年3月1日，上訴人以案例蒐集期間(106年9月2日至107年3月1日)，P007-00地價區段查無買賣實例，且鄰近地區P013-00、P014-00及P015-00地價區段(同一供需圈非都市土地之特定農業區農牧用地)蒐集之34件買賣實例均非適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內，P007-00地價區段仍查無買賣實例，上開鄰近地價區段則增加蒐集47件買賣實例，而從中選取3件比較標的，經調整至估價基準日後比較標的土地正常單價分別為每平方公尺15,535元、11,789元及10,349元；上訴人繼於P007-00地價區段內選取系爭土地為比準地，經與上開比較標的進行區域及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價為每平方公尺13,000元，因預定徵收之系爭土地即比準地，免為個別因素調整，估計系爭土地宗地市價為每平方公尺13,000元，經提交地評會107年第3次會議評議通過，系爭土地徵收宗地市價以每平方公尺13,000元為徵收補償價額；暨上訴人檢送辦理市價查估作業相關書表冊提交地評會評議系爭土地徵收補償市價時，僅提出選取為比較標的之3件買賣實例調查估價表，並未將案例蒐集期間蒐集所得全部買賣實例之買賣實例調查估價表提交地評會等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，並經上訴人自認屬實在卷。復觀諸上訴人提送地評會評議之本案徵收補償市價查估書表關於未採用為比較標的之買賣實例表及案例分布圖(見原審卷第389-400頁)，僅略載屬持分交易、親友間交易、合併使用、交易含未登記建物、公設地或道路條件不同等因素，依查估辦法第7條應不予採用等語，並未具體說明該等影響交易價格之特殊情況有何無法有效掌握及量化調整之理由及所憑證據資料。再參諸地評會107年第3次會議紀錄內容，記載決議：依照專案小組建議意見(詳附錄)，橋頭區農牧用地查估市價為每平方公尺13,000元，已符合該區域土地市場行情，照案通過；暨該附錄僅記載經本會專案小組全體出席委員同意，查估市價符合該區域土地市場行情，依提案單位所提辦法提送大會評議等語(見原審卷第181頁)，均無從確認地評會評議時，估價師已將未經採用為比較標的之其餘買賣實例調查估價表資料全數提出報告；或其就未經採用比較標的者製作之買賣實例調查估價表手稿內容是否符合查估辦法第7條、第8條規定，足供地評會審認查估機關選取比較標的或認不應採用為買賣實例者，是否經過詳細查證及充分衡量，而非出於查估機關之恣意。則原審論明依查估辦法第6條至第8條規定，上訴人蒐集之各件市場買賣實例，不論是否採用為比較標的，均須填寫買賣實例調查估價表並提交地評會，為上訴人蒐集調查買賣實例應踐行之法定正當程序，上訴人僅將經選取為比較標的之3件買賣實例調查估價表提送地評會參考，應認其查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，則地評會在無資料可供查核審認之事實基礎下，作成評定結果決議維持原徵收補償價格，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之違法瑕疵，據以撤銷原處分及訴願決定，判命上訴人就被上訴人107年異議書之申請，應依原判決法律意見另為適法決定，揆諸上揭規定及說明，即無不合。上訴意旨主張查估辦法第7條、第8條並無規定對於不予採用之買賣實例，須再製作正式之買賣實例調查估價表提送地評會，上訴人雖僅將選取為比較標的之3件交易製作買賣實例調查估價表提送地評會，其餘未予採用者，則有估價師製作之買賣實例調查估價表手稿，開會時如評議委員詢問估價師案例調查情形及相關市場行情，方予回覆，是上訴人縱未將蒐集之全部買賣實例製作買實例調查估價表提送地評會，評議委員亦未因此即無資料可供查核審認，甚至有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，指摘原判決有適用法規不當及違反證據法則、理由不備之違法云云，無非係其主觀之見解及就原審認定事實之職權行使事項為爭議，並無可採。
(五)行政訴訟法第200條規定：「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」查人民因其依法申請案件遭行政機關否准，而依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，故其聲明除請求命被告機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另聲明請求將訴願決定及原處分撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非合併提起課予義務訴訟與撤銷訴訟，不得割裂分別裁判。因此，行政法院審理結果，如認原告提起課予義務訴訟為有理由，除應依行政訴訟法第200條第3款或第4款規定為判決外，應併諭知將其附屬聲明之訴願決定及原處分均予撤銷。又國家依法徵收私人土地，對於被徵收土地所有權人因公共利益所受之特別犧牲，應給予合理之補償，方符憲法第15條條規定人民財產權應予保障之意旨，具有公益性。是以，被徵收土地所有權人對於徵收補償價額有異議，依土地徵收條例第22條第2項規定提出異議，對於主管機關查處結果不服，經主管機關依同條第3項規定提請地評會復議決定維持原徵收補償價額，被徵收土地所有權人仍不服，循序依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟者，行政法院應依職權調查事實關係及證據，不受當事人事實主張或證據聲明之拘束。承上述，被上訴人因對系爭土地徵收補償價額不服，循序提起本件課予義務訴訟，其訴訟目的在請求判命上訴人對於系爭土地作成適法之徵收補償價額決定，至被上訴人於107年異議書主張上訴人公告之徵收補償價額與進行協議價購之價格不符及訴訟中主張上訴人未核實評估補償被上訴人改良土地之費用等語，均是為表明其未受合理徵收補償及提起本件課予義務訴訟為有理由之事證。則原審依職權調查證據之辯論結果，敘明被上訴人主張上訴人應另補償其改良系爭土地之費用，核與土地徵收條例第23條第1項、第32條規定之要件不符，被上訴人所稱容有誤解；惟上訴人為確定系爭土地徵收補償價額所進行之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，而認被上訴人之請求為有理由，判決(主文)：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人對於被上訴人107年異議書之申請，應依原判決法律見解作成決定，依上說明，並無違誤。上訴意旨以其主觀意見，主張被上訴人係以徵收補償價額與協議價購價格不符提出異議書，至復議異議書方爭執比較標的之妥適合理性，原審係以上訴人有違反查估辦法第6條第1項後段規定，將復議決定之原處分撤銷，卻又命上訴人就被上訴人107年異議書之申請，應依原判決之意旨另為適法之處分，顯有判決理由矛盾之違法；暨原審既認定被上訴人主張上訴人應補償其改良系爭土地費用為無理由，且上訴人就系爭土地上一併徵收之土地改良物並無未予補償之情事，足證原處分關於駁回土地改良物查處補償部分之判斷並無違誤，原判決主文卻為訴願決定及原處分均撤銷，實有判決主文與理由不符之違法云云，委無足採。
(六)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均撤銷，判命上訴人
對於被上訴人107年異議書之申請，應依原判決之法律意見作成決定，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 1 月 16 日
書記官 高 玉 潔