最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第539號上 訴 人即原審參加人 王連福
王連河共 同訴訟代理人 黃啟倫 律師上 訴 人即原審被告 內政部代 表 人 林右昌被 上訴 人即原審原告 黃明平上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國110年6月3日臺北高等行政法院109年度訴字第1074號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人王連福、王連河負擔。
理 由
一、本件上訴人即原審參加人王連福、王連河(下稱王連福等人)係原審法院依行政訴訟法第42條規定依職權裁定命獨立參加本件訴訟，王連福等人不服原判決，提起上訴，因其利害關係與原審被告內政部(下稱內政部)一致，應併列內政部為上訴人。又內政部之代表人由徐國勇先後變更為花敬群、林右昌，已據其等具狀聲明承受訴訟在卷，經核於法無不合，應予准許，均合先敘明。
二、被上訴人為○○市○○區○○路(下稱○○路)000巷0號建物及其坐落同區○○段93地號土地(下稱系爭基地)所有權人，被上訴人就系爭基地委託訴外人國興測量有限公司(下稱國興公司)辦理申請建築線指定；國興公司於民國109年1月7日繕具申請書，向新北市政府(下稱新北市府)申請認定系爭基地面臨○○路000巷(範圍如申請書附圖A-EP、下稱系爭巷道)為現有巷道。案經新北市府由所屬城鄉發展局會同相關權責單位於109年1月15日辦理現場會勘結果，審認符合新北市建築管理規則(下稱新北建管規則)第3條第1項第1款及第2項規定，屬具公用地役關係之巷道，新北市府爰以109年1月21日新北府城測字第10900364461號公告(下稱系爭公告)認定系爭巷道為現有巷道，並自109年1月22日公告周知30日。王連福等人為系爭巷道所坐落○○段97-1地號(下稱97-1地號)土地所有權人，就系爭公告向新北市府提出異議，經新北市府於109年2月21日函復略以：系爭巷道屬○○市○○區公所(下稱○○區公所)管理維護，現場並無阻隔設施，為供公眾通行之道路，且該巷道住戶設籍已達20年以上，符合公用地役關係認定要件，故據以認定系爭巷道為現有巷道，並無違誤等語。王連福等人不服，提起訴願，經內政部以系爭巷道為單向出口巷道，僅有設籍數戶住戶出入，且巷道入口之○○段97-2地號空地及巷道末端同段97地號(下稱97-2、97地號)土地均為王連福等人所有，是進出系爭巷道人員特定，顯與不特定之公眾通行所必要之要件不符，據以109年8月28日台內訴字第1090036343號訴願決定(下稱系爭訴願決定)撤銷系爭公告。被上訴人不服系爭訴願決定，提起行政訴訟，聲明：撤銷系爭訴願決定，經原審法院判決撤銷系爭訴願決定，王連福等人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張、內政部及王連福等人於原審之答辯及陳述，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)被上訴人就系爭基地申請建築線指定，委託國興公司申請新北市府辦理現有巷道認定，經該府所屬相關單位辦理現場會勘結果，系爭巷道為○○區公所管理維護，巷道單側設有道路側溝及路燈，部分路段亦設有道路標線，有會勘審查表在卷可查；另依○○區公所提供與系爭巷道相鄰之○○路000巷1、3、5、7、9號等建物(下稱系爭1至9號等建物)之建築執照、使用執照、門牌編釘資料可知，系爭1至9號等建物係於61年間興建，嗣61年12月18日申請查編門牌時，系爭巷道即已存在，且為上開建物對外聯絡通行所必經之地。又該等建物於62年1月30日取得使用執照，依申請使用執照所附位置圖及配置圖以觀，可知系爭巷道末端為建物阻隔，致成為單向出口巷道(即俗稱無尾巷)，無法供車輛通行，故系爭1至9號等建物之住戶自62年建物竣工時起，均仰賴系爭巷道對外聯絡，為每日通行所必須經過，並無其他道路可供選擇，且起造人劉德和等人於61年4月已取得建築基地即68年重測前○○市後埔段146-1地號(下稱後埔段146-1地號)土地所有權人出具之土地使用權證明書，系爭巷道自斯時起對外並無任何阻絕，土地所有權人亦無任何阻止通行之情事，迄新北市府於109年前往會勘時，系爭巷道巷口亦無設置阻隔設施，任何人均可自由進出，從而，系爭巷道供系爭1至9號等建物之住戶、訪客及不特定之公眾繼續和平通行迄今已逾20年，堪可認定。
(二)另參諸系爭巷道82年8月21日、94年11月2日、99年6月8日、107年7月14日經行政院農業委員會林務局農林航空測量所拍攝航照圖(下稱歷年航照圖)與系爭公告所附現況計畫圖及地籍套繪圖對照以觀，可見系爭巷道末端相鄰之○○段77地號土地，原蓋有○○路000巷11號、13號等平房建物，因此等建物阻絕無法供車輛進入，嗣於86年間改建為大樓(哈佛名第社區)後，改設置圍牆及黑色柵欄小門，平常均鎖住，足見77地號土地始終未曾供通行使用，亦非坐落系爭巷道之位置上，況系爭公告認定系爭巷道為現有巷道已清楚標註認定範圍僅及於申請書附圖A-EP，顯不包括77地號之土地，是王連福等人所述：嗣後於相鄰系爭巷道之77地號土地興建之哈佛名第社區，更坐落於被上訴人所指既成巷道之上，益足證系爭巷道並非有公用地役關係之現有巷道，否則建管機關殆無可能核准哈佛名第社區之建造執照云云，容有誤會。
(三)系爭巷道兩側之使用狀況歷年來並無太大改變，與系爭巷道相鄰之同段182-1地號土地興建之建物，係背對系爭巷道，乃經由○○街19巷進出；97、97-2地號土地原均屬王連福等人之父王清標所有，其中97地號土地自83年間起即出借予簡子容、簡劉阿員使用，由其等搭蓋鐵皮屋用作水電行倉庫及停放工程車使用；97-2地號土地為三角形畸零地，依系爭巷道歷年航照圖所示，可見97-2地號土地始終均供停車使用，然從停車之方向及受地形條件之侷限等可資研判，由於該土地鄰接系爭巷道長度較長，車輛均係面對系爭巷道並排停放，自應係仰賴系爭巷道出入。再參以系爭巷道之都市計畫土地使用分區證明書可知，系爭巷道所處位置自62年12月3日起即劃歸為商業區，除供97-1地號土地水電行倉庫及97-2地號土地停車場停車出入使用外，另一側之系爭1至9號等建物歷年來分供屋主自住、出租或供作店面營業使用，足徵系爭巷道因位處商業區，鄰近○○路之交通要道，商業活動頻繁，所供通行之對象除當地住戶外，尚包括不特定往來訪客、商業消費之交易對象，及運送、停車出入之車輛眾多，故依其所在位置、使用對象及頻率等判斷，客觀上應已達供不特定公眾通行之程度，內政部以系爭巷道為單向出口巷道，僅有設籍數戶住戶出入，巷道入口之97-2地號空地及巷道末端97地號土地均為王連福等人所有，即推論進出系爭巷道人員特定，與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符云云，容有未洽等語，判決撤銷系爭訴願決定。
五、本院查：
(一)按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……。
既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」司法院釋字第400號解釋理由書闡釋甚詳。因此，既成道路成立公用地役關係之要件，須為：1.供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利及省時；2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；3.經歷之時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷。又私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，雖該土地之所有權人仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的而作他用。
(二)建築法第48條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。……。(第2項)前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」新北市府據此訂定之新北建管規則第3條規定：「(第1項)本規則所稱現有巷道，指符合下列情形之一者：一、具公用地役關係之巷道。二、經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路。三、經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續之私設通路。四、本法於中華民國73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。(第2項)前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」
(三)本件系爭巷道坐落之97-1地號土地，位屬68年重測前後埔段146-1地號土地範圍；後埔段146-1地號土地係於62年3月1日分割新增同段146-59至146-64地號，繼於重測後編定為97地號，並分割新增97-1、97-2地號；另上開分割前後埔段146-1地號土地所有權人為宋德英，王連福等人之父王清標於62年12月15日以買賣取得分割後之後埔段146-1地號土地所有權，繼由王連福等人於95年間分割繼承重測後之97、97-1、97-2地號土地。而面臨系爭巷道之系爭1至9號等建物，係起造人劉德和持所有權人宋德英出具之土地使用權證明書，申請以分割前後埔段146-1地號為基地建築，經主管機關於61年4月27日核發建築執照、62年1月30日核發使用執照，嗣系爭1至9號等建物基地所坐落之分割前後埔段146-1地號土地範圍，於62年3月1日分割新增146-59至146-64地號(重測後分別為○○段92、93、96、98、101地號)，系爭1至9號等建物並於62年7月27日辦竣建物所有權第一次登記，此有上開土地、建物之所有權登記資料、建築執照、使用執照、土地使用權證明書及地籍圖附卷可稽，足知王連福等人之父王清標係於系爭1至9號等建物建造完成後，始因買賣取得97、97-1、97-2地號(即分割後之後埔段146-1地號)土地所有權。
(四)經查，依系爭1至9號等建物之使用執照所附建物位置圖及配置圖、門牌編定資料所示，系爭1至9號等建物於61年興建時，系爭巷道為已存在之現有道路，嗣系爭1至9號等建物竣工，於61年12月18日申請編定門牌時，即經新北市○○戶政事務所以系爭巷道(○○路000巷)編定門牌為○○路000巷1至9號(單號)，且系爭巷道末端為建物阻隔，致成為單向出口巷道(即俗稱無尾巷)，無法供車輛通行，故系爭1至9號等建物之住戶自62年建造完成時起，均仰賴系爭巷道對外聯絡，為每日通行所必須經過，並無其他道路可供選擇，且起造人劉德和等人已取得建築基地所有權人宋德英出具之土地使用權證明書，系爭巷道之巷道口自斯時起對外並無任何阻絕，土地所有權人亦無任何阻止通行之情事，迄新北市府於109年前往會勘時，系爭巷道巷口亦無設置阻隔設施，任何人均可自由進出，足見系爭巷道和平繼續供通行迄今已逾20年。再參諸系爭巷道自62年12月3日起即劃歸都市計畫商業區，除巷道入口之97-2地號土地作為停車場使用、巷尾97地號土地經王連福等人出借簡子容、簡劉阿員用作水電行倉庫使用外，巷道另一側之系爭1至9號等建物歷年來分供屋主自住、出租或供作店面營業使用，足徵系爭巷道因位處商業區，鄰近○○路之交通要道，商業活動頻繁，所供通行之對象除當地住戶外，尚包括不特定往來訪客、商業消費之交易對象；暨運送、停車出入之車輛眾多，故依其所在位置、使用對象及頻率等判斷，客觀上應已達供不特定公眾通行之程度，新北市府審認符合新北建管規則第3條第1項第1款、第2項規定，屬具公用地役關係之巷道，以系爭公告認定系爭巷道為現有巷道，洵屬有據，系爭訴願決定以系爭巷道為單向出口巷道，認僅有設籍數戶住戶出入；暨97-2地號空地及巷尾97地號土地均為王連福等人所有，即推論進出系爭巷道人員特定，與不特定之公眾通行所必要之要件不符，而撤銷系爭公告，自有違誤等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就王連福等人主張各節何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事，原判決據以撤銷系爭訴願決定，揆諸首揭規定及說明，即無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有不適用法規、適用不當及不備理由之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。
(五)又承上論，系爭巷道是否成立公用地役關係，應依司法院釋字第400號解釋理由書闡述之三要件為判斷，核與系爭巷道是否為消防救災之必要通道；暨系爭巷道是否經稅捐稽徵機關依土地稅減免規則第9條「無償供公眾通行之道路土地」規定減免地價稅、或依遺產及贈與稅法第16條第12款「無償供公眾通行之道路土地」規定免計入遺產總額計算無關。此外，依系爭1至9號等建物申請使用執照所附建物位置圖及配置圖所示，系爭1至9號等建物於61年興建時，系爭巷道為建築基地外之現有道路，並非私設通路，業經原審認定甚明，核無不合；且原審並未採納被上訴人之主張，以系爭巷道業經○○區公所設置排水溝，援為認定系爭巷道成立公用地役關係之事實基礎。上訴意旨主張系爭巷道寬度為4.7公尺，非消防救災之必要通道，且系爭巷道內有無設置排水溝，與其是否為既成巷道並無任何關聯；暨系爭巷道為私設通路，依法不得設置路障妨礙出入，自不得以此即謂土地所有權人未阻止通行已逾20年，而謂系爭巷道成立公用地役關係，且系爭巷道亦由稅捐稽徵機關依法課徵遺產稅及地價稅，益足認系爭巷道非具公用地役關係之既成巷道，執以指摘原判決違背法令云云，亦無足取。
(六)綜上所述，原判決撤銷系爭訴願決定，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 3 日
書記官 高 玉 潔