最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第640號上 訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 曾文生訴訟代理人 蘇俊誠 律師被 上訴 人 高雄市政府勞工局代 表 人 周登春訴訟代理人 許宏竹
林俊男上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國110年8月19日高雄高等行政法院110年度訴字第49號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為楊偉甫，嗣已變更為曾文生，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，於法核無不合。
二、爭訟概要：上訴人從事發電業，為適用勞動基準法行業。經被上訴人派員於民國109年8月11日對上訴人所屬高雄區營業處實施勞動檢查，發現上訴人所僱勞工蘇晃民、張鈞傑109年4月休息日延長工時分別計有24小時，王遠鵬109年4月平日延長工時計有3小時、休息日延長工時計有8小時，許耀祥109年4月休息日延長工時計有8小時，張國良109年4月休息日延長工時計有8小時。然上訴人給付上開所僱勞工蘇晃民、張鈞傑、王遠鵬、許耀祥及張國良等5人（下稱勞工蘇晃民等5人）上開休息日與平日延長工時工資僅以基本薪給計算，未將全勤獎金納入延長工時工資計算，致延長工時工資給付不足，違反勞動基準法第24條規定。經被上訴人通知上訴人陳述意見後，審認上訴人有違反勞動基準法第24條規定之情事，而以109年9月16日高市勞條字第10938593900號裁處書（下稱原處分），依同法第79條第1項第1款及行為時同法第80條之1第1項規定，處新臺幣（下同）2萬元罰鍰，並公布處分資料。上訴人不服，循序向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以110年度訴字第49號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠依經濟部所屬事業機構人員訓練及差勤管理要點第9點規定可
知，全勤獎金性質上係因勞工全月未請假（例示假別除外）且出勤正常狀況下所發給，亦即依據勞工之出勤及工作表現狀況之給與，自具有勞務對價之性質。況上訴人就全勤獎金之給與，已訂明規範標準，形成制度性及常態性措施，並非隨機性或臨時性措施，自屬勞工因提供勞務所給付之經常性對價，故應認上訴人給與勞工之全勤獎金，屬勞動基準法第2條第3款定義之工資。惟依卷附上訴人所僱勞工蘇晃民等5人出勤紀錄表暨109年4至6月薪給表、薪給清單，足見上訴人未將全勤獎金納入渠等延長工時工資之計算，亦即就勞工蘇晃民等5人之延長工時未依法定標準加給工資，已違反勞動基準法第24條規定甚明。
㈡上訴人係具一定規模之公司，對於勞動基準法發給延長工時
工資之規定不能諉為不知。又上訴人前因未將屬工資性質之全勤獎金計入每小時工資額計算據以發給延長工時工資，遭被上訴人裁罰，上訴人不服提起行政訴訟迭經敗訴確定，則上訴人因未計入全勤獎金致對勞工之延長工時工資給付不足，本應可預見及避免，卻仍未盡其注意，核有應注意能注意而未注意之過失。從而，被上訴人審酌其違章情節，據以作成原處分，自未逾越法定裁量範圍，並無違反比例原則，亦無裁量濫用或怠惰情事，於法並無違誤。
㈢參酌本院109年度判字第217號判決意旨，由勞動基準法之規
範目的暨憲法第7條平等原則等角度出發，得出為促進經濟建設及國家資本有效利用而另定國營事業管理相關法令，但對於國營事業所屬員工之人事安排、勞動條件縱不同於勞動基準法規定，亦不得低於該法所定勞工勞動條件最低標準之結論。應認上訴人主張其應受經濟部通案性指示之拘束，無法片面改變作法，在司法實務尚未就全勤獎金是否納入延長工時工資之計算形成可資遵行且統一之見解前，實無法期待上訴人逕將全勤獎金納入延長工時工資範疇而欠缺期待可能性，當不可採。
五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。茲補充論述理由如次：
㈠按勞動基準法第24條規定：「（第1項）雇主延長勞工工作時
間者，其延長工作時間之工資，依下列標準加給：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上。三、依第35條第4項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給。（第2項）雇主使勞工於第36條所定休息日工作，工作時間在2小時以內者，其工資按平日每小時工資額另再加給1又3分之1以上；工作2小時後再繼續工作者，按平日每小時工資額另再加給1又3分之2以上。」第36條第1項規定：「勞工每7日中應有2日之休息，其中1日為例假，1日為休息日。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：一、違反第21條第1項、第22條至第25條、第30條第1項至第3項、第6項、第7項、第32條、第34條至第41條、第49條第1項或第59條規定。」行為時同法第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」（本條項於109年6月10日修正公布：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」）㈡次按「本法用辭定義如左……三、工資：謂勞工因工作而獲得
之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。三、春節、端午節、中秋節給與之節金。四、醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。五、勞工直接受自顧客之服務費。六、婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。七、職業災害補償費。八、勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。九、差旅費、差旅津貼及交際費。十、工作服、作業用品及其代金。十一、其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」分別為勞動基準法第2條第3款及同法施行細則第10條所明定。可知勞動基準法上所稱工資乃勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與。凡雇主經常性支出之勞動成本，即屬勞工因工作而獲得之報酬，該當於勞務對價性；而所謂經常性給與係指在一般情形下，經常可以領得之給付而言。準此以論，若從雇主給與勞工金錢之原因、目的及要件等具體情形以觀，依一般社會通念判斷，可認該給付在原因上與勞工職務相連結，屬於勞工擔任該職務即可按期獲得之定額給付，自具勞務對價性。而且該給付並非偶因特定情事始可取得之給付，亦非憑據實報實銷之支出補償，在制度上已形成經常性，明顯具備工資之實質內涵，不得徒憑形式上之給付名目逕認其為恩惠或勉勵性質之給與。
㈢本件上訴人係依據經濟部訂定之經濟部所屬事業機構人員訓
練及差勤管理要點第9點以核發全勤獎金。而觀諸該要點第9點規定：「各機構僱用人員全月未請假者（公假、特別休假、婚假、喪假、公傷病假、家庭照顧假、生理假、產檢假、陪產假及骨髓或器官捐贈假除外），得依經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點所訂全勤獎金加發1日薪資。但有遲到、早退、無正當理由未在工作崗位、曠工等出勤情形不良者，不予發給。」可見上訴人給與勞工之全勤獎金已訂明其規範標準，形成制度性及常態性措施，並非隨機性或臨時性措施，且以勞工之出勤及工作狀況為基礎所給與，具有勞務對價性質，自屬勞工因提供勞務所給付之經常性對價，當認為勞動基準法第2條第3款所定義之工資範疇。
㈣查本件上訴人未將全勤獎金納入平日每小時工資額之計算基
礎，因而核發勞工蘇晃民等5人上開休息日與平日延長工時工資僅以基本薪給計算，未將全勤獎金納入延長工時工資計算，致有未足額給付之情事，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本件裁判之基礎。則原判決論明：全勤獎金具有勞務對價性及給與經常性，皆屬工資，上訴人未納入核發勞工蘇晃民等5人上開休息日與平日延長工時工資之計算基礎，致有未足額給付之情事，違反勞動基準法第24條之規定，而該當於同法第79條第1項第1款及行為時同法第80條之1第1項規定之處罰要件等意旨，論駁上訴人於原審主張：全勤獎金係體恤、慰問及鼓勵僱用人員，非屬工資，毋庸納入核發勞工蘇晃民等5人上開每小時平均工資額之計算基礎乙節，於法核無不合。上訴意旨仍就上開全勤獎金是否具工資性質為法律上之爭議，指摘原判決有適用勞動基準法第2條第3款規定不當之違背法令情形，自非可採。
㈤上訴意旨雖復援引司法院釋字第275號解釋、國營事業管理法
第14條、行政罰法第7條第1項、第8條、第11條第1項等規定，暨行政院61年12月18日台(61)經字第11996號令（下稱61年12月18日令）及經濟部101年5月7日經營字第10102607320號函（下稱101年5月7日函）及101年10月26日經營字第10100682270號函（下稱101年10月26日函），主張：上訴人為國營事業，依據上開相關法令辦理員工之工資給與，依行政罰法第11條第1項規定應不予處罰，且無期待可能性，並不具故意過失，原判決有適用規定不當之違法云云。惟：
⒈按人民之工作權，應予保障；且國家為改良勞工之生活，
增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策，憲法第15條及第153條第1項定有明文可稽。次按「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」為勞動基準法第1條所明定。足見勞動基準法係為實現憲法第15條及第153條所示國家應保障勞工工作權之意旨，而規範最低勞動條件，其適用於一切勞雇關係，俾全國勞動條件維持一定水準。故勞動基準法公布施行後，各國營事業單位雖仍得依其事業性質及勞動態樣與勞工另行訂定勞動條件，惟其與勞工約定之勞動條件仍不得低於勞動基準法所定之最低標準，否則，即失其規範之效力，而應以勞動基準法規定之最低勞動條件為依據。
⒉復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不
予處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」「依法令之行為，不予處罰。」分別為行政罰法第7條、第8條及第11條第1項所明定。再者，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦據司法院釋字第275號解釋在案。
⒊固然，國營事業管理法第14條規定：「國營事業應撙節開
支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支。」且行政院61年12月18日令復略以：用人費薪資制度實施後，應授權各事業在核定之用人費範圍内，參酌民間類似企業之情形，擬訂待遇標準，並澈底實施單一薪給制，杜絕浪費，裁汰冗員等語（見原審卷第69至71頁）；經濟部101年5月7日函略謂：鑑於本部所屬事業人員加班費之計發，自始即依照行政院、人事行政局、內政部及本部等相關規定，以單一薪給為計算基礎，不包括獎金、津貼、加給等給與，並據悉其他國營事業作法，亦無將其他加給列入核算加班費之情形等語（見原審卷第73至79頁）及經濟部101年10月26日函略謂：本部所屬事業機構目前所支領之薪給（包含以津貼為名義之加給項目，如離島津貼）均應依旨揭規定辦理，並依循旨揭規定實施單一薪給制度。至各項加給津貼之給付，由於本部所屬事業機構自始未予以列入加班費計算及夜點費未列人平均工資計算迄今，其具有勉勵、恩惠性質，並係勞資雙方形成已久之共識，且具勞動契約之事實，爰繼續按旨揭規定及目前現行作法辦理等語（見原審卷第81至83頁）。然國家為履行上開憲法規定之義務，已制定施行勞動基準法明定勞動條件之最低標準，無論公、私營事業單位與勞工約定之勞動條件均不得低於勞動基準法規定之最低標準，則行政院就國營事業所屬人員之待遇及福利、經濟部所頒行之辦法或規則均無享有豁免適用勞動基準法之特權，倘訂定之勞動條件與勞動基準法相牴觸時，自失其規範效力。是以，上訴人不得以其為國營事業應適用行政院或經濟部發布之行政規則或令函為由，逕予排除勞動基準法第2條第3款及同法施行細則第10條規定之適用。
⒋衡諸上訴人為國營事業，除內部設有法務單位可諮詢外，
對於執行勞動基準法之相關疑義，尚可洽詢勞動基準法之中央主管機關勞動部請求釋示，其上開違反勞動基準法強制規定，而執行相牴觸之下位階經濟部函釋之行為，相對於一般私營事業更無正當理由，得諉稱主觀上不具可責性或客觀上阻卻違法性，而卸免行政罰之責任。則上訴意旨主張上訴人上開違反勞動基準法第24條規定之行為，不具故意、過失，亦無期待可能性，亦屬依法令之不罰行為，均非可採。
⒌是以，原判決就上訴人於原審所為上開主張各節，關於上
訴人主張其依上級機關之規定辦理，難謂有何故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰部分，已載明：上訴人屬國營事業，係具一定規模之公司，對於勞動基準法發給延長工作時間工資之規定不能諉為不知；且上訴人前已因同一類型之違規事實遭裁罰，經臺灣高雄地方法院105年度簡字第132號行政訴訟判決駁回其訴，復據原審107年度簡上字第2號裁定駁回其上訴確定（見原審卷第241至253頁及第255至258頁），則上訴人因未計入全勤獎金致對勞工之延長工時工資給付不足，本應可預見及避免，卻仍未盡其注意，核有應注意能注意而未注意之過失等語，予以論駁。對於上訴人其餘主張部分，則參照本院109年度判字第217號判決意旨，已詳載：凡勞動基準法所規範的事業單位，均應適用勞動基準法第24條規定計發延長工作時間工資，並不因民營企業或國營事業而異，不得違反憲法第7條規定平等原則，為不合理之差別待遇。國營事業管理相關法令對於國營事業所屬員工之人事安排、勞動條件之規範，不得低於勞動基準法所定勞工勞動條件之最低標準。國營事業管理法第14條規定，旨在避免國營事業虛設名目，浮濫發給員工薪資及其他福利，並未排除勞動基準法之適用。同法第33條規定則係授權國營事業主管機關得以法規命令訂定國營事業人員相關人事管理事項，倘其規範內容低於勞動基準法所定之最低標準者，自應優先適用勞動基準法之相關規定，尚不生義務衝突之問題。
且上訴人依上開行政院61年12月18日令示，亦得參據勞動基準法規定之工資計算標準，訂定其員工待遇標準後，報主管機關經濟部備查或報請經濟部修訂「經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點」等相關法令或規則，俾符合勞動基準法之規定。又經濟部所屬事業指派加班控管注意事項第3條第5款明定「員工加班以補休為原則，並依勞動基準法規定辦理。」是以，上訴人非不得據以依勞動基準法規定將全勤獎金計入勞工平日每小時工資額核算發給延長工作時間之工資，核無因陷於事實上或法律上的特別艱難處境，而生一般社會觀念難以期待有合乎義務規範行為之情形，自難謂欠缺期待可能性等語，已敘明上訴人上開主張不可採之理由。經核原判決並無上訴人所指適用上開司法院解釋、國營事業管理法第14條及行政法罰法等相關法規不當之違背法令情形。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴意旨指摘原判決有違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 30 日
書記官 莊 子 誼