最 高 行 政 法 院 裁 定110年度上字第666號上 訴 人 李國娟訴訟代理人 葉智幄 律師
李妍德 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 王唯鳳 律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國110年8月12日臺北高等行政法院109年度訴字第1144號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同法條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、桃園市大溪區公所前於民國108年6月25日接獲桃園市政府警察局大溪分局中新派出所通報桃園市○○區○○段○○小段234地號河川區域範圍內土地（下稱系爭土地，為上訴人與其子女陳嘉偉等3人共有）有怪手整地清除雜木情事，乃於當日至現場勘查，並製作桃園市○○區非都市土地違規使用案件處理查報表檢送被上訴人所屬地政局（下稱地政局）。嗣地政局於同年7月8日檢附前揭查報表及相關函文，以系爭土地涉違規使用，請被上訴人所屬水務局（下稱水務局）依法查處。案經水務局於同年7月16日赴系爭土地勘查，發現上訴人委託訴外人吳籽逸所經營之籽逸工程開發有限公司（下稱籽逸公司）於系爭土地整地與堆置土方，被上訴人乃函請上訴人陳述意見。其後被上訴人於109年3月5日至系爭土地測量，經計算系爭土地所堆置土方數量約為3,468.4立方公尺，以前開行為違反水利法第78條之1第3款、行為時水利法（即110年5月26日修正前）第92條之2第7款等規定，函請系爭土地共有人之一即上訴人之子陳嘉偉陳述意見，上訴人則為其子陳嘉偉陳述意見。案經被上訴人審視相關事證後，認上訴人未經許可擅自於河川區域內堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依行為時同法第92條之2第7款、108年11月15日修正之經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱裁罰要點）及附表一「經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第7款第1目及第2目等規定，以109年4月20日府水養字第1090090305號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,375,000元。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：原處分及訴願決定均撤銷。經原審109年度訴字第1144號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。
三、上訴人對原判決提起上訴，雖以該判決違背法令為由，主張略以：㈠上訴人與籽逸公司間為民事承攬關係，承攬契約以勞務完成結果為目的，承攬人須於約定時間完成特定工作，與定作人間無從屬關係，定作人對承攬人亦無監督指揮權。又代理之適用，僅及於為意思表示與受意思表示，亦即僅於法律行為方能成為代理，事實行為或違法行為，無成立代理可言。上訴人對吳籽逸私自填超過委託目的數量土方之違法行為，係超乎預期且客觀上無從事前知悉，依本院98年度判字第420號判決意旨，亦不得遽此即課予上訴人故意或疏於監督之過失責任，並將吳籽逸視為上訴人之履行輔助人。原判決援引本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，認定上訴人須對承攬人籽逸公司或吳籽逸未向主管機關申請許可而堆置土石之行為，負本人之推定過失責任，惟承攬人並非民法第224條規定之使用人或代理人，原判決援引上開決議，有理由矛盾、適用法規不當及違反論理法則之違法。㈡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。衡諸一般常情，所有權人自由使用自己土地為常態，就上訴人認知僅係將自己之土地回復農用，並非異於慣常情形使用，且上訴人取得系爭土地之時間點，在水利法第78條之1增訂前，斯時河川區域內私有土地種植植物等使用行為均係採「開放使用」制，92年水利法第78條之1增訂後，始更改為「申請許可」制，而政府就此未加強宣導，上訴人無從知悉回填土地需先申請許可之法定程序，此無悖於經驗及論理法則，故原判決之認定容有行政法期待可能性之違法。㈢依被上訴人之訴訟代理人於原審準備程序筆錄及歷次書狀可知，被上訴人係以客觀所堆置數量，以及上訴人為故意作為裁罰基準，並逕認行為人吳籽逸逾越委託範圍堆置土地之利益亦回歸土地所有權人身上等情，足徵原處分係以故意為裁罰，漏未審酌行為人違反義務行為應受責難程度、所生影響，及上訴人有無裁罰基準表第7款第7目不知法規之減輕要件，此顯與原判決認定上訴人負本人推定過失責任未合，有裁量怠惰、違反比例原則及判決理由矛盾之情。被上訴人認本件應以最終受益人為裁罰對象，則原審應就此爭議之事實加以調查，惟上訴人並未獲得任何利益，足徵上訴人確非最終受益人，原審就此有利事證疏未調查，有判決不備理由之違法。㈣依行政罰法第18條第1項規定，行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益大小，固為確定罰鍰目的基本指標，然為求罰鍰之額度，不致對受處罰者造成經濟性毀滅，而有手段過度之虞，從而受處罰者之資力高低，於必要時，也應同時作為確定裁處罰鍰額度之重要考量因素。縱原判決以上訴人所有之動產及不動產等財產資料仍達17筆，財產總額亦達8,071,916元之多，此等資力顯然高於中低收入戶之資力甚多，卻疏未審酌上訴人高達1至2,000萬元負債之有利證據，即逕認上訴人核與裁罰要點第8點第1項第2款之規定有間，有適用法規錯誤之違法等語。
四、惟查，原判決已敘明：上訴人委託籽逸公司未經許可在河川區域內之系爭土地上所為相當於堆置土石之回填土方行為，不論堆置高度多寡或數量多少，皆須向主管機關申請並獲許可後始得為之，本件縱無積極事證可認籽逸公司具有故意，然就此仍有應注意，能注意，而疏未注意之過失。上訴人既委託籽逸公司為回填土方行為，自有運用其為使用人或代理人而參與向主管機關申請許可之行政程序在內，則籽逸公司此一過失責任，自當推定上訴人負有同一過失責任，依行政罰法第8條前段規定，不因上訴人主張不知法規而得以免除此一過失之行政處罰責任；至上訴人委託籽逸公司，乃屬私法契約關係，籽逸公司是否未依約定，核屬其與上訴人間之私權紛爭，無礙於本件中推定上訴人就籽逸公司此一過失仍負有同一過失責任；又上訴人於民事訴訟事件之主張，皆係立基對自己有利之法律關係及立場所為，民事法院復以籽逸公司之法定代理人吳籽逸對上訴人之主張均不爭執，而判決上訴人勝訴（獲賠償同於本件裁罰金額1,375,000元），並未實質就上訴人對於其所委託籽逸公司在位處於河川區域內之系爭土地上堆置土石時，負有監督吳籽逸及籽逸公司依法向主管機關申請許可及防免違規之行政法上義務違反，有無故意或過失等情詳予論述或剖析，故民事判決所認定之事實及所持法律見解，無從拘束原審本於調查所得之認定；裁罰基準表對於違反水利法第78條之1第3款規定，未經許可採取或堆置土石，應依行為時同法第92條之2第7款規定處以100萬元以上500萬元以下罰鍰者，依行為人採取或堆置土石之體積、行為期間是否為汛期、他人有無受損、是否累犯或首度查獲等因素，訂定不同處罰額度及倍數，已審酌行為人個別行為情節輕重、應受責難程度及造成損害結果等因素，並明定其減輕或免罰事由，核與行政罰法第18條第1項規定相符，且與水利法之立法意旨無違，本件系爭土地上堆置之土石數量經測量後，顯屬數量龐大而情節嚴重，均難認合於裁罰基準表第7款第8目或第9目得以減輕裁罰金額之規定，亦與情節輕微要件不合，難認可據之主張減輕處罰；上訴人所有動產及不動產達17筆，財產總額亦達8,071,916元之多，顯高於中低收入戶之資力甚多，被上訴人就上訴人所主張其名下不動產尚有貸款須繳納，且其106年至108年所得不高等節，追補理由謂上訴人有投資多家公司持有股份，尚有房屋出租而有租賃收入，且除系爭土地所有權持分外，亦有數間不動產，故認上訴人不符合裁罰要點第8點規定之經濟資力不佳情形，不予減輕處罰，除認得准許此部分理由之追補外，且其此部分裁量權之行使，於法亦難認有違，是被上訴人作成原處分，於法律構成要件之判斷及行政裁量上均屬適法等語甚詳。經核上訴意旨無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或就原審已論斷者，泛言未論斷，復執其一己法律見解，就原審已論斷或指駁不採之理由，泛言原判決有理由矛盾、理由不備及適用法規不當之違法，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首揭規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 莊子誼