最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第677號上 訴 人 臺南市政府農業局代 表 人 李建裕訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師被 上訴 人 王實雄上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國110年8月25日高雄高等行政法院110年度訴字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人之代表人由謝耀清變更為李建裕，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、被上訴人所有坐落臺南市○○區○○段0000地號土地(下稱系爭土地)為特定農業區之農牧用地，其於民國109年1月9日提出申請書(下稱系爭申請案)及檢具興建農舍經營計畫書(下稱經營計畫書)等資料，向上訴人申請在系爭土地興建農舍。案經上訴人審查結果，以系爭土地107年、108年之銷售紀錄為新臺幣(下同)7,060元、19,380元，未達行政院農業委員會(下稱農委會)104年10月21日農水保字第1041866479號函(下稱104年函)所定最低銷售額度47,369元，認不符農業用地興建農舍辦法(下稱興建農舍辦法)第2條第1項第5款至第3條有關申請人資格認定之規定，以109年5月19日南市農工字第1090614463號函(下稱原處分)駁回被上訴人之申請。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就系爭申請案，作成許可興建農舍之行政處分。經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分；上訴人對於系爭申請案應依原判決法律意見另為適法處分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為不利上訴人之判決，係以：
(一)按興建農舍辦法第3條之1規定，農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣(市)主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險(下稱農保)或全民健康保險（下稱健保)第3類之被保險人者，不在此限。其立法理由已載明屬農保或健保第3類之被保險人，因其實際從事農業生產業經審查認定，爰規定此類農民無須再依前段規定為認定。又農委會104年函說明欄第3點亦載明係針對興建農舍辦法第3條之1所稱「農業生產相關佐證資料」為釋示。查被上訴人自97年1月30日起即參加農保為被保險人，依興建農舍辦法第3條之1但書規定，被上訴人即為該辦法所定之農民，無須依該條前段規定為農民之認定，自無適用農委會104年函說明欄第3點規定之餘地。
上訴人以系爭土地於107年、108年農產品銷售金額皆未達依農委會104年函說明欄第3點第5款規定計算之最低銷售額47,369元，而以原處分否准被上訴人興建農舍之申請，適用法規顯有違誤。
(二)次查，農委會除依據興建農舍辦法第2條第2項訂定經營計畫書範例格式外，亦訂頒「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」(下稱經營計畫書審查原則)以供主管機關參考；依該審查原則規定，有關農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，主管機關可參考內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成予以審查。觀諸上訴人所提農委會農糧署農情報告資源網頁資料所示，臺南市107年、108年食用玉米每公頃產量為7,679公斤及7,492公斤，二者產量平均值之7成約為每公頃5,310公斤。系爭土地107年及108年食用玉米銷售量為1,100公斤及1,352公斤，換算成每公頃銷售量為7,106公斤及8,734公斤，均高於臺南市食用玉米107年及108年每公頃產量平均值之7成。上訴人未就此有利被上訴人之事項予以審酌，逕以系爭土地107年及108年銷售紀錄，未達農委會104年函計算之最低銷售額度為由，否准被上訴人興建農舍之申請，亦有可議。
(三)綜上，上訴人以原處分否准被上訴人興建農舍之申請，自有違誤，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，應屬有據；惟其請求上訴人作成許可興建農舍之處分部分，因被上訴人所提經營計畫書內容是否均符合經營計畫書審查原則規定，事證尚未臻明確，故其訴尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命上訴人就被上訴人申請事項，應依原判決之法律見解作成決定等語，為其論據。
五、本院按：
(一)農業發展條例(下稱農發條例)第3條規定：「本條例用辭定義如下：……三、農民：指直接從事農業生產之自然人。……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。……。」第18條規定：「(第1項)本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……。(第3項)本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……。(第5項)前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……。」而「本條例第3條第10款所稱依法供該款第1目至第3目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之耕地。」亦為同條例施行細則第2條第1款所規定。
(二)依上開農發條例第18條第5項之授權，內政部會同農委會訂定之興建農舍辦法第2條規定：「(第1項)依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：……二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣(市)內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。……。三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。……。四、申請人無自用農舍者。……。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。(第2項)前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣(市)主管機關審查。」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，……。」第3條之1規定：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣(市)主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第3類被保險人者，不在此限。」該規定增訂理由載明：「……本辦法所稱農民之認定，申請人應檢附可資證明確實從事農業生產之相關佐證文件，經直轄市、縣(市)主管機關會同專家、學者實地會勘後，認定確有直接從事農業生產之事實，始得申請興建農舍。……。惟屬農保或健保第3類被保險人，因其實際從事農業生產業經審查認定，爰規定此類農民得免予檢附農業生產相關佐證資料，並免經直轄市、縣(市)主管機關會同專家、學者會勘後認定。
」
(三)揆諸上揭法令說明可知，農發條例第18條規定之立法目的，係為落實農地農用及兼顧農民從事農業生產活動之需要，於不影響農業生產環境與農村發展之前提下，無自用農舍之農民得經核准於其農業用地興建輔助及便利從事農業生產工作，並兼居住之農舍。是以，興建農舍辦法第3條規定，農發條例89年1月4日修正施行前取得農業用地者，其依農發條例第18條第3項規定申請興建農舍之農民資格，除應具備「農民」條件外，並應符合同辦法第2條第1項第4款「申請人無自用農舍」及第5款「該農業用地確供農業使用與農舍之興建不得影響農業生產環境及農村發展」規定之條件。其中，「農民」之認定，依同辦法第3條之1前段規定，由申請人檢附從事農業生產之相關佐證文件，以供地方主管機關會同專家、學者勘定查認有無直接從事農業生產之事實；惟屬農保或健保第3類之被保險人，因其實際從事農業生產業經審查認定，故同條但書規定免須再依前段規定程序認定之。另依同辦法第2條第2項規定，申請人申請時應檢附依農委會訂定之格式及應載明事項之經營計畫書，以供地方主管機關審查認定是否符合同條第1項第5款規定農業用地確供農業使用與不影響農業生產及農村發展之條件。
(四)農委會本於農發條例中央主管機關職權，為協助地方主管機關執行審查興建農舍申請人資格之必要，除依興建農舍辦法第2條第1項第5款、第2項規定，訂定農民申請興建農舍應檢附之經營計畫書格式範例，並就上開規定應審查項目訂定經營計畫書審查原則提供地方主管機關參考，而以104年函檢送給各地方主管機關外，復就同辦法第3條之1「農民」認定之規定，於該函說明欄第3點釋示：「三、另有關本辦法第3條之1規定，申請人應檢附農業生產相關佐證資料一節，請申請人應檢附下列證明文件之一，且為申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證文件：㈠領取農業天然災害救助之證明文件。㈡領取調整耕作制度活化農地計畫轉(契)作補貼之證明文件(不含休耕給付)。㈢繳售公糧稻穀之證明文件。……㈤銷售自產農產品相關證明文件或單據：最低額度以每0.1公頃農產品銷售每年新臺幣30,600元為基數，再依申請農業用地之面積倍數比例調整。……。㈦其他從事農業生產事實之證明文件。」經核均與農發條例第18條及興建農舍辦法第2條、第3條之1規定並無牴觸，地方主管機關自得援為審查興建農舍申請人資格之依據。依上說明足知，104年函說明欄第3點內容，係針對興建農舍辦法第3條之1前段：「農民之認定，申請人應『檢附從事農業生產之相關佐證』，經直轄市、縣(市)主管機關會同專家、學者實地會勘後認定之。」規定，核釋申請人依該規定得檢附之證明文件，且須為申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證資料；至申請人屬農保或健保第3類之被保險人，因其實際從事農業生產業經審查認定，依興建農舍辦法第3條之1但書規定，即得免予檢附農業生產相關佐證資料，並免經地方主管機關會同專家、學者會勘後認定，自無農委會104年函說明欄第3點規定之適用。
(五)經查，系爭土地為特定農業區之農牧用地，被上訴人於68年7月間因土地重劃取得系爭土地所有權，並自97年1月30日起參加農保為被保險人，被上訴人於109年1月9日提出系爭申請書及檢具經營計畫書等資料，向上訴人申請在系爭土地興建農舍等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開規定及說明，被上訴人係農發條例89年1月4日修正施行前取得屬農業用地之系爭土地，其依農發條例第18條第3項規定申請興建農舍之資格條件，依興建農舍辦法第3條規定，應符合「農民」及該辦法第2條第1項「第4款及第5款」規定之條件。因被上訴人為農保被保險人，依興建農舍辦法第3條之1但書規定，被上訴人即符合農民之條件，無須依該條前段規定程序為農民之認定，即無農委會104年函說明欄第3點規定之適用；至被上訴人申請興建農舍，是否符合興建農舍辦法第2條第1項第5款所定系爭土地確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之條件，上訴人應就被上訴人檢附之經營計畫書內容，依農委會104年函檢送該會訂定之經營計畫書審查原則逐項審查認定之。上訴人未詳究上開法令規定意旨及農委會104年函內容，逕以被上訴人提供之系爭土地107年、108年農產品銷售紀錄，皆未達農委會104年函說明欄第3點第5款規定之最低銷售額度，認不符合興建農舍辦法第2條至第3條有關申請人資格認定之規定，以原處分駁回被上訴人之申請，自有違誤。從而，原審以被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，惟被上訴人請求上訴人作成許可興建農舍之處分部分，因被上訴人所提經營計畫書內容，尚未經上訴人依經營計畫書審查原則規定審查是否符合興建農舍辦法第2條第1項第5款規定條件，事證尚未臻明確，認被上訴人之訴尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，判命上訴人就系爭申請案，應依原判決法律意見另為適法決定，即無不合。上訴意旨復執陳詞為爭議，主張農委會104年函說明欄第3點第5款所規定最低銷售額度之審查依據，係屬於法定之裁量範圍行使裁量權之行為，依被上訴人所提供系爭土地之銷售紀錄未達該函規定之最低銷售額度，自不符興建農舍辦法第2條至第3條有關申請人資格認定之規定，執以指摘原判決違背法令云云，並無可採。
(六)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，判命上訴人就被上訴人之系爭申請案，應依原判決法律意見另為適法決定，核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 3 月 29 日
書記官 高 玉 潔