最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第678號上 訴 人 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代 表 人 吳建楚訴訟代理人 邱基峻 律師
吳孟謙 律師被 上訴 人 高雄市政府交通局代 表 人 張淑娟上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國110年8月25日高雄高等行政法院109年度訴字第354號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、爭訟概要：
(一)上訴人以合作社組織經營計程車客運服務業，其於民國107年12月24日召開第7屆第41次理事會，會中決議同意謝素秋等5人申請入社，並分別遞補出社社員葉耀信等5人牌照缺額之議案，於108年1月24日分別報請高雄市政府社會局及被上訴人備查。前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被上訴人就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員謝素秋遞補出社社員葉耀信牌照缺額部分，因葉耀信於入社期間戶籍遷出合併改制前之高雄市，已不具高雄市汽車運輸業經營資格，且其汽車運輸業營業執照、計程車牌照業經高雄市監理處於96年8月30日逕行廢止及註銷，作成108年2月13日高市交運監字第10831749100號函（下稱原處分1），略以：被遞補之出社社員葉耀信於96年間，因計程車駕駛人執業登記證已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車運輸業營業執照已由原管轄機關高雄市監理處於96年9月18日（被上訴人嗣於訴願期間更正為96年8月30日）依法逕行廢止，依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱高雄市計程車合作社自治條例）第5條第1項（原處分1漏載第1項）第2款、行為時高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點（下稱91年牌照遞補作業要點）第4點規定，葉耀信牌照缺額遞補期限為106年9月17日（被上訴人嗣於訴願期間更正為106年8月29日），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷，無法再被遞補。上訴人不服原處分1關於否准入社新社員謝素秋遞補出社社員葉耀信牌照缺額，並逕行註銷葉耀信之牌照缺額部分，提起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第10930768700號訴願決定（下稱訴願決定1）駁回。
(二)上訴人另於108年4月22日召開第7屆第46次理事會，會中決議同意陳正明等5人申請入社，並遞補出社社員柳嘉華等5人牌照缺額之議案，遂於108年4月23日分別報請高雄市政府社會局及被上訴人備查。前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被上訴人就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員陳正明遞補出社社員柳嘉華牌照缺額部分，因柳嘉華之計程車牌照已於96年11月5日辦理一般報廢（無需執行註銷），遂於108年4月30日以高市交運監字第10834913600號函（下稱原處分2，與原處分1下合稱原處分）略以：被遞補之出社社員柳嘉華因計程車駕駛人執業登記證已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車運輸業營業執照已由原管轄機關高雄市監理處於98年1月16日（被上訴人嗣於訴願期間更正為98年1月23日）依法逕行廢止，依高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項（原處分2漏載第1項）第2款、91年牌照遞補作業要點第4點規定，柳嘉華牌照缺額遞補期限為108年1月15日（被上訴人嗣於訴願期間更正為108年1月22日），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷，無法再被遞補。上訴人不服原處分2否准入社新社員陳正明遞補出社社員柳嘉華牌照缺額，並逕行註銷柳嘉華之牌照缺額部分，提起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第10930768800號訴願決定（下稱訴願決定2。與訴願決定1下合稱訴願決定）駁回。
(三)上訴人仍不服，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於註銷牌照缺額部分均撤銷，並求為上訴人可以由新社員遞補原處分之牌照缺額，經原審109年度訴字第354號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分關於註銷牌照缺額部分均撤銷，並求為上訴人可以由新社員遞補原處分之牌照缺額。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)公路法第39條之1第1項之立法目的係採限量發行牌照政策，以保障現有執業計程車駕駛員基本工作權，避免交通及社會治安惡化。另依公路法第56條第2項規定，計程車客運服務業得以合作社組織經營之，關於籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項，訂有「計程車運輸合作社設置管理辦法」（下稱計程車合作社管理辦法）。改制前高雄市政府為因應公路法第39條之1施行，考量計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致規模縮減、營運困難等結果，為健全合作社發展，維持經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出社社員牌照之制度，遂於87年11月20日發布「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」（下稱87年社員遞補作業要點），依其第2點、第4點規定，自87年1月3日起，計程車運輸合作社（下稱計程車合作社）社員出社得遞補新社員，遞補期限自核備社員出社之日起3個月為之，得展延1次，逾期逕行註銷該缺額。87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補作業要點，於第4點將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺額。嗣高雄縣、市合併後，復於101年4月11日發布「高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點」（下稱101年牌照遞補審查要點，已於110年11月15日廢止），於第6點規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被上訴人逕行註銷之；另第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法、高雄市計程車合作社自治條例規定辦理。可知，101年牌照遞補審查要點就計程車合作社所設計之牌照缺額遞補制度，乃高雄市政府基於輔導計程車合作社健全發展，為審查計程車合作社社員出缺新增社員牌照遞補，參照計程車合作社管理辦法、高雄市計程車合作社自治條例之相關規定，所依職權為之者，且係享有法律上較優惠待遇，並無違法限制人民之權利，屬執行計程車牌照管理之細節性、技術性之次要事項，依司法院釋字第443號解釋理由層級化法律保留原則，自得由主管機關發布命令為必要之規範，不須以法律規定或法律授權訂定，與法律保留原則無違，應可適用。另91年牌照遞補作業要點、101年牌照遞補審查要點，均為行政程序法90年1月1日施行後所訂定之法規命令，自無同法第174條之1規定之適用。
(二)綜合101年牌照遞補審查要點第3、5、6點（91年牌照遞補作業要點第2、3、4點有相同規定）所建構之社員牌照缺額遞補制度，係指計程車合作社社員因自請出社而產生牌照缺額時，合作社得提報新入社社員遞補該出社社員之牌照缺額，以維持合作社之計程車牌照數，以利其經營規模，並明定其遞補期限為「高雄市政府社會局核備除名或社員自請出社之日起」10年之寬限期，倘逾期未為遞補，公路主管機關即得逕行註銷該牌照缺額，然並未包含因其他事由產生牌照缺額之情形。是倘高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷而產生缺額時，依據91年牌照遞補作業要點及101年牌照遞補審查要點規定，並無遞補制度之適用。然為免過度影響計程車合作社之經營，被上訴人以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，針對此類情形亦准予為牌照缺額之遞補，對於高雄市之計程車合作社而言亦屬有利，原審予以尊重。
(三)高雄市計程車合作社社員營業車輛牌照，遭公路主管機關依計程車合作社管理辦法第18條第2項第4款規定註銷而產生缺額時，固准予依91年牌照遞補作業要點及101年牌照遞補審查要點規定遞補之，然此類情形應如何起算缺額遞補期間，尚無相關規範可資依循。計程車合作社管理辦法第13條規定，已明文限制申請加入之社員資格，須符合設籍於組織區域內，並領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照，故解釋上此項條件需於社員期間始終具備，否則無以達其立法目的。據此，社員一旦將戶籍遷出組織區域，或營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照遭廢止或吊銷而有欠缺時，其社員資格條件即應自戶籍遷出時或職業登記證、職業駕照遭廢止或吊銷時喪失。惟社員喪失社員資格，其汽車運輸業營業執照、營業車輛牌照仍需公路主管機關依計程車合作社管理辦法第18條第2項第4款予以廢止及註銷後，始會產生牌照缺額可供遞補，是被上訴人以「公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日」起算牌照缺額遞補期間，已考量合作社之利益、維護牌照缺額遞補制度之規範目的，應為妥適。此外，被上訴人為釐清本件所涉情形之缺額遞補期間起算時點之疑義，曾以108年2月20日高市交運監字第10832063300號函（下稱被上訴人108年2月20日函）請中央主管機關交通部釋示，經交通部108年6月10日交路字第1080011807號函復（下稱交通部108年6月10日函釋），亦同此旨，且無違相關法令規定，自得援用。本件上訴人為計程車合作社業者，於高雄縣、市合併改制前，係以改制前高雄市為業務區域。而葉耀信原為上訴人社員，因於96年將戶籍遷出改制前高雄市，喪失計程車合作社管理辦法第13條第1款應具備之資格，高雄市監理處乃於96年8月30日依同辦法第18條第2項第4款規定，廢止葉耀信之汽車運輸業營業執照並註銷其計程車牌照。另柳嘉華亦原為上訴人社員，因無計程車駕駛人執業登記證，不具備計程車合作社管理辦法第13條第2款資格，高雄市監理處乃於98年1月23日依同辦法第18條第2項第4款規定，廢止柳嘉華之汽車運輸業營業執照（至柳嘉華之計程車牌照業已於96年11月5日辦理一般報廢而無須註銷）。據此，葉耀信及柳嘉華2人之牌照缺額遞補期限，應分別自高雄市監理處於96年8月30日及98年1月23日廢止渠2人汽車運輸業營業執照及註銷營業車輛牌照時起算，而分別於106年8月29日及108年1月22日即已屆滿。上訴人分別於108年1月24日及同年4月23日向被上訴人申請遞補上開缺額，被上訴人依101年牌照遞補審查要點第6點（91年牌照遞補作業要點第4點）規定，以原處分註銷葉耀信及柳嘉華之牌照缺額，並否准其遞補新社員之申請，於法無違。
(四)上訴人主張依據葉耀信遷徙紀錄，於95年12月14日至100年7月25日戶籍均在改制前高雄市○○區，高雄市監理處以葉耀信於96年間將戶籍遷出改制前高雄市，於96年8月30日依計程車合作社管理辦法第18條第2項第4款規定，廢止葉耀信之汽車運輸業營業執照並註銷其計程車牌照，顯有重大明顯瑕疵而無效云云。惟高雄市監理處於96年8月30日依計程車合作社管理辦法第18條第2項第4款規定為「廢止葉耀信之汽車運輸業營業執照並註銷其計程車牌照」之處分，葉耀信及上訴人並未對此提起行政救濟，該處分業已確定而具形式存續力（不可撤銷性）及實質存續力，於該處分經依法撤銷或變更前，處分相對人及原處分機關均應受其拘束，法院對該處分亦應予以尊重。此外，由葉耀信遷徙紀錄、合作社社員異動歷史資料之內容觀之，葉耀信係於95年11月15日遞補加入上訴人，然其於同年11月14日係設籍於「改制前高雄縣○○市○○路0段0巷0○0號」，嗣於同年12月14日始遷入「改制前高雄市○○區○○○路000號00樓」，足見葉耀信於遞補入社當時，並未設籍於上訴人組織區域（即改制前高雄市）內，自始不具備計程車合作社管理辦法第13條第1款所定社員資格，是葉耀信95年11月15日遞補入社之適法性，亦非無疑。
(五)上訴人提出高雄市政府101年2月6日高市府交運管字第10130583600號函及其附件「本府主管汽車運輸業管理委任公告」（下稱高雄市政府101年2月6日委任公告），主張高雄市政府並未公告委任被上訴人執行計程車合作社管理辦法第13條之權限，被上訴人自無核定社員身分權喪失應予出社之權限，原處分違反行政程序法第111條第6款而無效云云。惟依高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第20款、被上訴人組織規程第3條、第12條、被上訴人分層負責明細表甲表、乙表等規定，被上訴人具有處理本件高雄市計程車合作社社員牌照遞補相關事務之權限。高雄市政府101年2月6日委任公告，高雄市政府雖未將計程車合作社管理辦法第13條規定列入，然有將同辦法第18條權限部分委任被上訴人辦理，並以被上訴人名義執行之。是倘計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條所定資格之一，主管機關得依同辦法第18條第2項第4款規定廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，因此被上訴人當然有認定計程車合作社社員是否具有上開管理辦法第13條所定資格之權限。
(六)上訴人主張本件註銷牌照缺額之原處分，係屬裁罰性之不利處分，依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，應有行政罰法第27條第1項3年裁處時效期間之適用或類推適用云云。惟91年牌照遞補作業要點第4點、101年牌照遞補審查要點第6點之規定，係基於管制之目的，要求高雄市計程車合作社應於一定期間內遞補缺額，避免該缺額處於長期閒置之狀態，是被上訴人以上訴人逾期未提報新增社員遞補葉耀信及柳嘉華等2人牌照缺額，以原處分註銷渠等牌照缺額，並非上訴人違反行政法上義務而予處罰，非為裁罰或沒入或其他行政罰之處罰，性質為管制性不利處分，非屬行政罰，不具裁罰性，自無行政罰法之適用。又本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，與本件註銷牌照缺額無涉，要難為有利上訴人之論據。
(七)上訴人主張高雄市監理處99年1月20日高市監三字第0990001718號函及同年11月3日高市監三字第0990028407號函（下分別稱高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函）均載明葉耀信及柳嘉華等2人之社員牌照缺額遞補期限自上開2函文發文日起算，上訴人因信賴上開兩函文，分別於108年1月24日及同年4月23日向被上訴人申請遞補上開缺額，應未逾期，上訴人之信賴利益應受保障云云。高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函固載明葉耀信、柳嘉華經廢止汽車運輸業營業執照，其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額等語，惟該內容與91年牌照遞補作業要點規定、交通部108年6月10日函釋意旨未符，固屬違法處分，惟此係得否依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，且人民不得主張「不法之平等」，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地等語，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制。依公路法第56條第2項、汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條等規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）、自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）或為計程車合作社社員。其中計程車合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社（計程車合作社管理辧法第4條參照）。交通主管機關交通部為規範計程車合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項，依公路法第56條第2項後段之授權，會同內政部訂有計程車合作社管理辦法，其第5條規定：「（第1項）本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。（第2項）本辦法之公路主管機關，在直轄市為直轄市政府；直轄市政府以外區域為交通部，由交通部委任交通部公路總局辦理。」第13條規定：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」第20條規定：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記所屬合作社名稱。」另高雄市政府為輔導與管理轄區內計程車合作社之申設與運作，依計程車運輸合作社設置管理要點（於84年9月13日頒布，93年9月8日廢止後，交通部另訂定前揭計程車合作社管理辦法）第19點規定制定高雄市計程車合作社自治條例（87年6月26日公布、91年2月25日修正），其第2條第1項規定：「計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小型車職業駕駛執照。四、持有營業小客車駕駛人執業登記證。五、社員必須自備車輛，每一社員以一車為限。」可知計程車客運業得以合作社組織型態經營，而合作社制度之目的係在平等互助之基礎上，共同經營特定事業，以追求社員間經濟之利益與生活之改善（合作社法第1條規定參照）。基此，計程車合作社之會員資格設有一定條件，即應設籍在組織區域內，持有職業駕駛執照，並領有營業小客車駕駛人執業登記證，且其所需營業之計程車由社員自備，每一社員以一輛為限（高雄市轄內計程車合作社尚有年齡之限制），解釋上該等條件需於社員期間始終具備，否則一旦喪失社員資格，因無法提供小客車出租載客之服務，將無法達成前揭計程車合作社經營型態之立法目的。
(二)另公路法第39條之1第1項規定：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」係藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長，維繫國內計程車市場之安定性，保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡化（該條立法理由參照，汽車運輸業管理規則第91條之2第1項亦有相同規定）。又參諸汽車運輸業管理規則第94條規定：「（第1項）凡取得個人經營計程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營業執照前繳驗左列有效之證明文件：一、營業小客車駕駛人執業登記證。二、購車證明或車輛讓渡書。三、投保強制汽車責任保險之保險證。（第2項）參加計程車運輸合作社之社員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」計程車合作社管理辦法第17條規定：「（第1項）已領有個人經營計程車客運業營業執照申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱，不另發牌照。（第2項）前項社員退出合作社或喪失社員資格時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」第18條規定：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照 (格式如附件三) 及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者（註：
該條有關社員之消極資格限制，主管機關考量宜由各合作社審酌其業務特性，於章程中明定，而不於該法明定，故已於100年6月16日刪除）。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」第21條規定：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊 (格式如附件四) ，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」另高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項規定：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請退社。四、除名。五、死亡。六、有第3條之情事者。」可知計程車合作社社員應自備營業之車輛，每一社員以一輛為限（一個牌照）。又社員牌照之請領，由計程車合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請，因此社員遭合作社除名或自請退社者，除非有計程車合作社管理辦法第17條之情形，公路主管機關自應註銷其營業車輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，尚符合計程車合作社之營運管理及牌照管制之規範目的。
(三)憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此業經司法院釋字第443號及第765號解釋闡釋甚明。又地方自治為憲法所保障之制度，中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重（司法院釋字第498號及第527號解釋意旨參照）。因此，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。改制前高雄市政府為因應上開公路法第39條之1施行，並考量轄內計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致合作社規模縮減、營運困難等不良結果，為輔導合作社健全發展，維持其經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出社社員牌照之制度，訂定87年社員遞補作業要點，其第4點規定遞補新社員之期限，自核備社員出社之日起3個月為之，並得展延1次以3個月為限，逾期逕行註銷該缺額（見原審卷1第67至68頁）。上開87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補作業要點，於第4點訂明將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺額（見原審卷1第73頁）。嗣高雄縣、市合併後，復訂定101年牌照遞補審查要點，於第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法及高雄市計程車合作社自治條例規定辦理（87年社員遞補作業要點第4點第2項、91年牌照遞補作業要點第4點後段有相同規定）；另於第6點規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被上訴人逕行註銷之。
衡諸公路法第39條之1規定之立法目的係藉由限量發行牌照政策，維繫國內計程車市場之安定性，避免該行業之惡性競爭，以縣市為單位管制其牌照數量之上限。而計程車客運服務業者以合作社組織共同經營，計程車合作社基於總量管制需要，在設立時須申報社員數量，用以管制其牌照數量，並有效回收註銷已閒置之舊車牌，並非使計程車合作社保有固定數量之社員牌照。從而，具法規命令性質之計程車合作社管理辦法並無規範合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，而建構合作社社員牌照缺額遞補制度，係在放寬計程車牌照之發放，非在限制計程車合作社之財產權、工作權或營業權。換言之，被上訴人非在創設或增加人民之負擔，而是賦予計程車合作社合理的牌照遞補利益，其相關事項受法律保留原則規範之密度本較為寬鬆。主管機關依職權訂定前揭牌照遞補作業或審查要點，雖不若主管機關以法律或自治條例加以規範嚴謹，然因上訴人係依該要點為請求，自得依其規範內容審查是否符合所規定之請求權要件，尚無違反法律保留原則。再者，有關牌照缺額遞補規定，依前述91年牌照遞補作業要點第2、4點及101年牌照遞補審查要點第3、4、6點規定，僅於「除名」、「自請出社」2種情形得於10年內遞補之，對於其他原因出社者則無規定。惟如前所述，當合作社社員喪失資格時，因該社員客觀上已不能合法有效參與合作社共同經營，且社員身分關係已消滅而應予出社，故合作社亦面臨社員減少的狀況，此與社員遭合作社「除名」或「自請出社」之情形完全相同，基於避免合作社因社員減少、規模縮減，致衍生經營管理問題之考量，兩者並無差別處理之必要，故現行之牌照缺額遞補相關要點規範顯有法律漏洞存在。原判決以高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷而產生缺額時，依據91年牌照遞補作業要點及101年牌照遞補審查要點規定，固無遞補制度之適用。然為免過度影響計程車合作社之經營，被上訴人以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，針對此類情形亦准予為牌照缺額之遞補，對於高雄市之計程車合作社而言亦屬有利，應予尊重，經核於法並無不合。
(四)91年牌照遞補作業要點及101年牌照遞補審查要點明定之遞補情況為社員「遭合作社除名」或「自請出社」2類，其遞補期限為「社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之」。而高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關註銷而產生缺額時，固仍有遞補制度之適用，已如前述，惟有關遞補期間自何時起算，因無相關規定規範，仍有疑義。被上訴人於107年12月13日就「喪失資格之社員牌照缺額遞補之起計日，是否就是公路主管機關依計程車合作社管理辦法第18條第2項廢照及註銷牌照之日？或牌照缺額遞補之起計日仍須俟該合作社依上開管理辧法第21條規定完成提報主管機關退社除名程序後才能開始起計?」等疑義函詢交通部（見原審卷１第291至292頁），經交通部108年6月10日函明確表示：「說明……二、㈡……合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算」（見原審卷1第159至161頁）。衡諸計程車合作社社員之汽車運輸業營業執照、營業車輛牌照需經廢止及註銷後，始會產生牌照缺額可供遞補，從而被上訴人以計程車合作社管理辦法第18條第2項註銷牌照之日起算原社員牌照缺額遞補期限，尚屬合理正當。況依實務現況，計程車合作社社員實際喪失社員資格之日期通常發生在前，而公路主管機關廢照並註銷牌照之日期在後，採取後者之牌照遞補起算日對人民較為有利。再者，當計程車合作社社員已不具備法定社員資格，客觀上即無法參與共同經營，若以營業執照經廢止或牌照經註銷後即開始起算10年之缺額遞補期間，將能有效促使計程車合作社積極確認該社員是否仍具備法定社員資格、是否仍然持續參與經營，儘快另覓社員以維繫合作社之運作，以避免計程車合作社將此類已無可能參與共同經營之人長期置放於社員名單內，刻意拖延向主管機關報請備查，試圖延長遞補期間之起算時點，則遞補期限將無限延伸，勢必造成公路法明文規定之牌照管制制度形同虛設，明顯違背立法者之原意。原判決以被上訴人對於社員因喪失計程車合作社管理辦法第13條所定資格之一，而遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，其牌照缺額遞補期限起計日已經交通部108年6月10日函釋，且無違相關法令規定，自得於本件予以適用，經核於法亦無不合。
(五)復按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：⒈信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；⒉信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；⒊值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。又依行政程序法第117條規定，違法行政處分，無論是授益處分或負擔處分，於法定救濟期間經過後，原處分機關或上級機關得依職權為全部或一部之撤銷。但倘⒈撤銷對公益有重大危害，或⒉受益人信賴授予利益之行政處分，其信賴值得保護，並其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則不得撤銷之。經查，上訴人係高雄市計程車合作社業者，依其章程規定，於高雄縣、市合併改制前，係以改制前高雄市為業務區域。就入社新社員謝素秋遞補出社社員葉耀信牌照缺額部分，訴外人葉耀信於入社期間將戶籍遷出改制前高雄市，喪失計程車合作社管理辦法第13條第1款所定應具備之資格，高雄市監理處乃於96年8月30日依同辦法第18條第2項第4款規定，廢止葉耀信之汽車運輸業營業執照並註銷其計程車牌照。另就入社新社員陳正明遞補出社社員柳嘉華牌照缺額部分，訴外人柳嘉華亦原為上訴人之社員，因其無計程車駕駛人執業登記證，致不具備計程車合作社管理辦法第13條第2款所定之資格，高雄市監理處乃於98年1月23日依同辦法第18條第2項第4款規定，廢止柳嘉華之汽車運輸業營業執照，至柳嘉華之計程車牌照業已於96年11月5日辦理一般報廢而無須予以註銷，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料相符。被上訴人以葉耀信、柳嘉華2人之牌照缺額遞補期限，應分別自高雄市監理處於96年8月30日及98年1月23日廢止渠等2人汽車運輸業營業執照及註銷營業車輛牌照時起算，而分別於106年8月29日及108年1月22日即已屆滿，從而，上訴人分別於108年1月24日及同年4月23日向被上訴人申請遞補上開缺額，被上訴人以原處分註銷葉耀信及柳嘉華之牌照缺額，並否准其遞補新社員之申請，原審並予維持，固非無據。惟上訴人於原審主張：高雄市監理處已於99年1月20日、99年11月3日發函上訴人，載明葉耀信及柳嘉華之社員牌照缺額遞補期限「自該等函文發文日起算」，其分別於108年1月24日及同年4月23日向被上訴人申請遞補牌照缺額，應未逾期，其信賴利益應受保障等語，並非全然無稽。對此，原判決以高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函之內容與91年牌照遞補作業要點規定、交通部108年6月10日函釋意旨未符，屬於違法處分（原判決就被上訴人主張該等函文非行政處分乙節，未敘明理由論駁，詳如下述），主張上訴人係以不法之平等、先前錯誤之遞補牌照缺額案例為信賴基礎，為不可採，並援引本院92年度判字第275號判決、93年度判字第1392號判決（下分別稱本院9
2、93年判決）意旨為據。惟本院92年判決係受處分人主張處分機關未對鄰地水土保持義務人處罰，有違執法之平等，闡明其所主張之「不法平等」並不足採。另本院93年判決針對受處分人主張稅捐機關未依先前年度來認定，闡述稅捐之正確核定，乃稅捐稽徵機關之職責，合法的行政先例乃行政自我拘束的前提要件，人民並無要求稅捐稽徵重複錯誤的請求權，況且各年度之營利事業所得係個別的，其情況並非一致，應依法分別核定之，故無受處分人所指摘違反行政慣例而違法之情事。而本件上訴人所引高雄市監理處99年1月20日函係上訴人辧理葉耀信等社員出社案申請備查之函文，發文對象是上訴人，其載明：「……說明：一、依據計程車運輸合作社設置管理辦法、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例及高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點辧理……四、本次申請出社社員……葉耀信君……96年8月3日（應為30日）經廢止汽車運輸業營業執照在案；其缺額得遞補新社員，『期限至本件發文之日起10年內為之』，逾期逕行註銷其缺額。」等語。另高雄市監理處99年11月3日函為上訴人辧理柳嘉華社員出社案申請備查之函文，發文對象是上訴人，其載明：「……說明：一、依據計程車運輸合作社設置管理辦法、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例及高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點辧理……二、本次出社社員柳嘉華君停業中，原領牌、執照已辧理報廢登記，所領汽車運輸業營業執照業於98年1月23日經本處廢止；其缺額得遞補新社員，『期限至本件發文之日起10年內為之』，逾期逕行註銷其缺額。」等語（見原審卷1第223至225頁），均有關上訴人就本件爭執事項（牌照缺額之遞補期限）所為之認定或說明，核與原判決所援引本院上開裁判迴異，自難比附援引。原判決論以：高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函與上述91年牌照遞補作業要點規定及交通部108年6月10日函釋意旨未符，固屬違法之處分，被上訴人依法負有正確適用法令之義務，應更正上開有關牌照遞補法令適用之錯誤，惟此屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，並無主張不法之平等而要求被上訴人比照以往違法案例處置之權利，更不得主張被上訴人先前錯誤之遞補案例為信賴基礎，要求續予沿用等語，容有判決適用法規不當及理由不備之違法。
(六)又所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項參照）。
故行政處分須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，亦即須產生導致權利或義務發生、變更、消滅或確認之規制效力。依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生效後產生規制作用，形成一定之法律關係、創設權利或課予義務，行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。至人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分（本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。前開高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函之說明欄雖記戴：「……其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」等語，惟主旨載明「貴社申辦沈玉堂君等17人出社案（詳如名冊），業已備查，請查照。」「貴社申辦柳嘉華君出社案，業已備查，請查照。」核係上訴人對於社員沈玉堂等17人、柳嘉華出社案，報請高雄市監理處備查之函文（見原審卷1第223至225頁），並非上訴人向被上訴人申請遞補牌照缺額事項所為之准駁，其對於遞補牌照缺額申請期限之認定有無發生法律效果，即非無審酌之餘地。被上訴人於原審主張：上訴人前於99年1月20日、同年11月1日，分別將沈玉堂等17人、柳嘉華經其社務會議同意出社乙情，連同名冊一併報請公路主管機關備查，目的係為使主管機關知悉合作社社員異動情形，以便事後於必要時行其他監督管理措施，與社員是否發生出社之法律效果無涉，故非行政處分，尚無信賴基礎，自無信賴保護原則之適用等語（見原審卷1第336至338頁），似非全然無據。原判決對此重要爭點未予究明論駁，並敘明其理由，僅論以：高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函固屬違法之「處分」，惟屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，上訴人難以主張不法之平等，亦不得作為信賴基礎等語（參見原判決第68頁），是否即認定高雄市監理處前開2函文之法律性質為行政處分？若認屬行政處分，該等函文在未經處分機關或上級機關依行政程序法第117條規定撤銷前，仍具存續力而有規制效力，上訴人據此指摘原判決違法，即非無憑。若非屬行政處分，其法律性質為何？是否仍有信賴保護原則之適用？原判決逕以前述理由駁回上訴人之訴，自屬速斷，此攸關原處分合法性之判斷，原審自有就該爭點予以釐清究明之必要。
(七)綜上所述，原判決有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響本判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄原判決，為有理由。惟因本件事證尚有由原審再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 111 年 10 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 10 月 6 日
書記官 蕭 君 卉