最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第6號上 訴 人 侯培坤訴訟代理人 李震華 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 陳韻竹被 上訴 人 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 郝培芝上列當事人間有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國109年9月17日臺北高等行政法院109年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人前以民國106年1月26日申請書向考選部請求說明公務
人員考試錄取人員訓練辦法（下稱訓練辦法）第27條所為差別待遇之法律依據及立法理由，經考選部移請被上訴人公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）辦理。經保訓會以106年2月7日公訓字第1060001517號書函復略以：訓練辦法第27條有關公務人員考試錄取人員在訓練期間保險規定所涉102年以前考試錄取人員，占缺訓練人員參加公教人員保險（下稱公保）、未占缺訓練人員未參加公保，個別為之投保商業保險；103年1月1日至105年12月31日考試錄取人員，一律參加一般保險；106年1月1日以後考試錄取人員，一律參加公保等項之修正沿革暨隨時空環境演變而適時配合調整因應之修正理由。
㈡上訴人隨提出106年4月10日申請書（檢附245人之連署書影本
為附件）於保訓會請求回復103至105年間考試錄取人員訓練期間參加公保，並回復該4個月訓練期間應有之公務人員年資、退休撫卹年資、休假年資及國民旅遊補助等公務人員權益。保訓會因認考試錄取人員在訓練期間得否參加公保並採計公保、退撫及休假年資等節，事涉公教人員保險法、公務人員退休法及公務人員請假規則等適用疑義，乃以106年4月14日公訓字第1060005096號書函移請法規主管機關即被上訴人銓敘部（下稱銓敘部，與保訓會合稱被上訴人）答復。
㈢其後，被上訴人銓敘部以106年5月5日部退一字第1064223612
號書函（下稱106年5月5日書函）回復上訴人略以：「……說明：……二、茲就台端旨揭建議事項，分別說明如下：（一）關於保險權益部分：……應103年至105年公務人員考試錄取人員（無法送審者），依上開訓練辦法規定（即105年10月12日修正發布前第27條規定），其於訓練期間應參加一般保險。……（二）關於退撫權益部分：……公務人員考試錄取人員在受訓期間，不論占缺與否，因尚未取得任用資格，本即不得參加退撫基金，亦無從採計為公務人員退休年資，從而本部102年7月23日部退三字第1023743222號令釋略以，應103年1月1日以後之考試錄取人員占缺訓練期間，不得採計為公務人員退休年資，亦不得繳付退撫基金費用。是為符合法制且考量占缺與未占缺訓練兩者權益之衡平性，上開令釋允宜維持。……（三）關於休假權益部分：1、……爰配合本部前開102年7月23日令釋所定，公務人員考試錄取人員分配（發）占缺訓練（實習、試辦）期間，不得採計為公務人員退休年資，亦不得繳付退撫基金費用之規定，於103年9月1日以部法二字第1033865849號令規定，應104年1月1日以後公務人員考試錄取者，考試錄取訓練期間，不得採計為公務人員休假年資；考試錄取訓練期滿並經正式派代任用後，始得依公務人員請假規則（以下簡稱請假規則）第7條第2項規定，按正式派代任用當月至年終之在職月數比例於次年1月起核給休假，俾利各類公務年資採計之原則趨於一致，是旨揭所提訴情仍宜維持上開令釋規定辦理。……」等語。
㈣上訴人不服被上訴人銓敘部106年5月5日書函提起訴願，經依
復審程序處理，由被上訴人保訓會為復審不受理決定後，以被上訴人銓敘部、保訓會為共同被上訴人，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭提起行政訴訟，請求判決：1.確認保訓會103年發布之訓練辦法第27條有關103至105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效。2.保訓會之復審決定及銓敘部106年5月5日書函均撤銷、保訓會及銓敘部對於上訴人應作成准予訓練期間參加公保之行政處分，並回復2個月訓練期間之公務人員年資、退撫及休假年資、國民旅遊補助等與公務人員身分有關權益。經臺北地院以106年度簡字第194號裁定移送原審。原審前以107年度訴字第657號裁定（下稱原審前裁定）駁回其訴後，上訴人提起抗告，經本院以109年度裁字第186號裁定將原審前裁定就駁回上開上訴人在原審關於訴之聲明2部分廢棄，發回原審，而駁回上訴人其餘抗告（即訴之聲明1部分）。
㈤經原審就廢棄發回部分更為審理後，以109年度訴更一字第17
號判決（下稱原判決）駁回上訴人在原審之訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠關於上訴人所請公保權益部分：
⒈依上訴人應103年公務人員高等考試三級考試（下稱系爭考
試）筆試獲錄取時之訓練辦法第2條、第3條及第43條規定，可知公務人員考試錄取人員須經過（基礎、實務）訓練期滿及格，始取得考試及格證書並分發任用而成為正式公務人員。揆諸訓練辦法第27條歷次修正過程暨銓敘部67年7月1日（67）臺楷特二字第20680號、105年10月18日部退一字第1054153940號等函釋意旨，於67至102年間考試錄取並占缺訓練者參加公保，未占缺訓練者未參加公保，由各申辦考試機關個別為錄取人員投保一般商業保險；於103年1月1日至105年12月31日考試錄取人員一律參加一般保險；至106年1月1日後之考試錄取人員，於訓練期間均可參加公保。
⒉上訴人係應系爭考試筆試錄取，並於103年10月24日至12月
23日接受為期2個月訓練期滿成績合格，其於該訓練期間既非經銓敘審定之公務人員，不屬公教人員保險法第2條第1項第1款之適用對象，且依斯時訓練辦法第27條明文，應參加一般保險，而非公保，故銓敘部或保訓會認上訴人無參加公保權利，於法並無不當。
⒊上訴人於訓練期間本不得依公教人員保險法第2條第1項第1
款規定參加公保，故公務人員考試法第21條第2項及訓練辦法第27條規定，並未剝奪考試錄取人員自報到日起加入公保之權益。復觀公務人員考試法第21條第2項雖未明文「保險」事宜，但由其文義可歸屬於「生活管理」範疇；況縱認公務人員考試法第21條第2項授權之範圍不含「保險」，然揆諸司法院釋字第443號解釋所指給付行政措施未必須以法律或法律授權命令予以規範之旨，以訓練辦法第27條規範考試錄取人員之保險，並無違反法律保留與授權明確性等原則。又上訴人於參加系爭考試時，訓練辦法第27條於103年1月13日已修正為占缺之考試錄取人員，係參加一般保險，而非公保，其自無任何信賴基礎可言；至105年訓練辦法第27條雖修正為無論是否占缺，均可參加公保，惟此係因時空背景及考量因素已有不同，故自難僅因該修正，即認有違平等原則，並影響上訴人服公職之權利。
㈡關於上訴人所請公務人員年資、退撫年資部分：
依上訴人考試錄取訓練期間之公務人員退休法第2條第1項、公務人員退休法施行細則第2條第1項、第3條等規定，公務人員退休年資之採計，係以其為編制內、有給專任並經銓敘審定，或其他曾經銓敘部核定得併計為公務人員退休年資者為限。且公務人員考試錄取者，在訓練期滿成績及格前，既未經銓敘審定並依法任用，其訓練年資自不得併計為公務人員退休年資。則本件上訴人於系爭訓練期間，既尚不具公務人員身分，自無從回復此期間之公務人員年資或退撫年資。
㈢關於上訴人所請休假年資及國民旅遊補助部分：
依公務人員請假規則第9條、第11條第1項本文、第17條規定，可知公務人員請休假之准否係機關權責，各機關之權責長官自得衡酌實際人力調配及業務運作情形，本於權責為准假與否之決定，如機關確有業務需要之正當事由時，並得酌定給假期限或不准予休假。基此，系爭訓練期間得否採計為休假年資，並聲請國民旅遊補助，其權責機關為上訴人之服務機關，並非銓敘部或保訓會。
四、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲再補充論述理由如下：
㈠按公務人員考試法第21條第1項前段、第2項規定：「（第1項
）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類科，依序分配訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，依序分發任用。……（第2項）前項訓練之期間、實施方式、免除或縮短訓練、保留受訓資格、補訓、重新訓練、停止訓練、訓練費用、津貼支給標準、生活管理、請假、輔導、獎懲、成績考核、廢止受訓資格、請領考試及格證書等有關事項之規定，由考試院會同關係院以辦法定之。但訓練性質特殊，於辦法中明定由申請舉辦考試機關就上列事項另為規定者，應送公務人員保障暨培訓委員會核定或備查。」公教人員保險法第2條規定：「本保險之保險對象，包括下列人員：一、法定機關（構）編制內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。二、公立學校編制內之有給專任教職員。三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。四、其他經本保險主管機關認定之人員。」公務人員保障法第2條規定：「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」第3條規定：「本法所稱公務人員，係指法定機關（構）及公立學校依公務人員任用法律任用之有給專任人員。」107年11月21日廢止前公務人員退休法第2條規定：
「（第1項）本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2項）前項人員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」〔註：現行公務人員退休資遣撫卹法第3條規定：「（第1項）本法適用於依公務人員任用法及其相關法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2項）前項人員退休、資遣或撫卹之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」〕108年3月19日廢止前公務人員退休法施行細則第2條第1項規定：「本法第2條第1項所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資格者。」第3條規定：「本法有關任職年資之計算，除第9條及第29條至第31條外，均以十足之任職年資，按日計算。」公務員服務法第12條第2項規定：「公務員請假規則，以命令定之。」依上開規定授權訂定之公務人員請假規則第2條規定：「本規則以受有俸（薪）給之文職公務人員為適用範圍。」第7條規定：「（第1項）公務人員至年終連續服務滿1年者，第2年起，每年應給休假7日；服務滿3年者，第4年起，每年應給休假14日；滿6年者，第7年起，每年應給休假21日；滿9年者，第10年起，每年應給休假28日；滿14年者，第15年起，每年應給休假30日。（第2項）初任人員於2月以後到職者，得按當月至年終之在職月數比例於次年1月起核給休假；其計算方式依第3條第2項規定。第3年1月起，依前項規定給假。」㈡次按依公務人員考試法第21條第2項授權訂定之103年1月13日
修正發布訓練辦法第2條規定：「公務人員考試錄取人員之訓練（以下簡稱本訓練），依本辦法行之。」第3條規定：「本訓練分為基礎訓練與實務訓練。但性質特殊之高等及普通考試類科或特種考試錄取人員訓練（以下簡稱性質特殊訓練），得於訓練計畫另定其他訓練。」第27條規定：「（第1項）占缺訓練人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、一般保險。（第2項）前項一般保險之給付項目及支給標準，由保訓會會商相關機關定之。所需經費由各用人機關（構）學校編列預算支應。（第3項）前2項修正條文，自中華民國103年1月1日以後之考試錄取人員適用之。但102年12月31日以前之考試錄取人員，仍適用原條文。」〔此規定於105年2月5日修正為：「（第1項）受訓人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、一般保險。（第2項）前項一般保險之給付項目及支給標準，由保訓會會商相關機關定之。所需經費由各用人機關（構）學校編列預算支應。（第3項）前2項修正條文，自中華民國103年1月1日以後之考試錄取人員適用之。但102年12月31日以前之考試錄取人員，仍適用原條文。」繼於105年10月12日修正為：「（第1項）受訓人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、公教人員保險。（第2項）前項修正條文，自中華民國106年1月1日以後之考試錄取人員適用之。但105年12月31日以前之考試錄取人員，仍適用105年2月5日修正發布之條文。」〕第43條規定：「受訓人員訓練期滿並經核定成績及格者，始完成考試程序，由各用人機關（構）學校或訓練機關（構）學校函送保訓會轉請考試院發給考試及格證書，並函請分發機關或申辦考試機關分發任用。」㈢查原判決確定上訴人係參加系爭考試筆試錄取，並於103年10
月24日至同年12月23日參加2個月之訓練，期滿成績及格，經考試院核發考試及格證書；而於106年4月10日申請保訓會回復其考試錄取人員訓練期間參加公保，並回復其訓練期間應有之公務人員年資、退休撫卹年資、休假年資及國民旅遊補助等公務人員權益等事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
㈣揆諸上訴人訓練期間當時有效之前引公教人員保險法第2條、
公務人員保障法第2條及第3條、廢止前公務人員退休法第2條及其施行細則第2條第1項、第3條、公務人員請假規則第2條等規定之意旨，可知舉凡公務人員參加公保、享有國民旅遊補助及其他基於公務人員身分有關權益暨公務人員服務年資、退撫年資、休假年資之計算等措施，係國家為法定機關（構）編制內之有給專任人員而設，以具公務員身分者為限。而依公務人員考試法第21條第1項前段規定之意旨，足見公務人員考試正額錄取人員，於訓練期間係屬轉銜成為正式公務人員之階段，尚未經分發任用，並不具公務人員資格。故考試錄取人員，於訓練期間，未經法令明文規定比照公務人員享受相同待遇者，並不當然得適用專屬於公務人員之相關權益保障措施規定。是以，尚未取得公務人員資格之考試錄取受訓人員，除法令有特別規定外，無從比照公務人員享受相同待遇。又行政法規未例外規定得溯及既往生效者，行政機關於適用法規時，即應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，方足以維持法秩序之安定。
㈤查本件上訴人係系爭考試筆試錄取人員，經於103年10月24日
接受訓練，迄103年12月23日訓練期滿成績及格，始完成考試程序，顯見其於受訓期間尚未經分發任用，自非屬國家為法定機關（構）編制內之有給專任人員至明。而依上訴人訓練期間應適用之前引103年1月13日修正發布訓練辦法第27條規定，並未賦予受訓人員於受訓期間得比照用人機關現職人員參加公保，亦無法令賦予上訴人得享有國民旅遊補助等公務人員權益，或得將訓練期間計入公務人員年資、退休撫卹年資、休假年資之規定，被上訴人即無從據以回復。又依105年10月12日修正後之同條第1項規定，受訓人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加公保，但同條第2項已明定上開修正規定，限於106年1月1日以後之考試錄取人員適用之，明顯不得溯及既往適用於103年間之考試錄取受訓人員。則上訴論旨主張：上訴人訓練期間當時有效之訓練辦法第27條未規定錄取受訓人員得參加公保，實質上已剝奪上訴人參加公保之權益，欠缺合理關聯之不利差別待遇，有違實質平等原則云云，核諸上開說明，於法自非可採。
㈥是以，原判決載述：上訴人於訓練期間既非經銓敘審定之公
務人員，不屬公教人員保險法第2條第1項第1款規定之適用對象，且其屬103年考試錄取人員，依103年訓練辦法第27條之規定，應參加一般保險，而非公保，故被上訴人認上訴人無參加公保之權利，並無不當；關於受訓人員是否參加公保等給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，非涉及公共利益之重大事項、或非限制或剝奪公教人員之權利，並不受法律保留原則限制，上訴人於訓練期間本不得依公教人員保險法第2條第1項第1款規定參加公保，故訓練辦法第27條關於規範考試錄取人員應參加何種保險之規定，難謂有違法律保留原則與授權明確性原則；上訴人參加系爭考試筆試錄取時之103年1月13日修正訓練辦法第27條已明定占缺之考試錄取人員係參加一般保險，並非參加公保，上訴人自無任何信賴基礎可言；至於105年10月12日修正訓練辦法第27條雖規定受訓人員訓練期間不分其有無占缺受訓，均可參加公保，係因時空背景及考量因素不同所致，不能因訓練辦法第27條之修正，即認有違平等原則等理由，據以論駁上訴人在原審關於被上訴人應回復其上開訓練期間得享有公保等相關權益之主張，經核於法並無不合。上訴意旨指摘原判決有判決不備理由之違法，難謂有據。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，於法核無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 9 日
書記官 莊 子 誼