最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第750號上 訴 人 紀慈航訴訟代理人 李柏杉 律師被 上訴 人 國防部軍醫局代 表 人 陳建同訴訟代理人 周志良
吳旭洲 律師林譽恆 律師上列當事人間退伍事件，上訴人對於中華民國110年10月14日臺北高等行政法院108年度訴字第1692號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係國軍桃園總醫院上尉醫官，民國90年8月13日入伍就讀國防醫學院醫學系101期，97年7月1日畢業任官，應服現役14年，自97年7月1日起至111年6月30日止。嗣上訴人自100年6月1日至105年6月30日止赴國軍高雄總醫院接受耳鼻喉科專科醫師臨床實務訓練5年，完訓歸建後，志願續服現役2年6月至113年12月31日止。上訴人於107年7月5日依107年6月21日修正公布增訂之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第15條第1項第10款及第3項規定，以個人生涯規劃為由，提出志願提前退伍報告，經國軍桃園總醫院呈報被上訴人。嗣國防部於107年11月29日訂定發布陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法（下稱退賠辦法）第3條及第5條，上訴人乃依上開規定於108年1月8日填具志願退伍申請書，經其所隸國軍桃園總醫院調取兵籍資料審查，並通知上訴人核算應賠償新臺幣（下同）10,430,902元，請其簽立自願受強制執行還款切結書，經上訴人提出「上訴人拒絕簽署『（國軍桃園醫院）軍士官未服滿最少服役年限因其他事故停役或志願退伍償還賠償金額切結書』聲明書」拒絕之。國軍桃園總醫院乃檢附相關申請佐證資料，呈報被上訴人審查。案經被上訴人於108年2月22日召開申請志願提前退伍人事評審會議（下稱人評會）認上訴人未簽立自願受強制執行還款切結書，與退賠辦法規定之申請提前退伍要件未合，程序未完備，決議不受理。被上訴人遂以108年3月8日國醫管理字第1080001984號令（下稱原處分）復國軍桃園總醫院前開決議結果，並以副本抄送上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應就上訴人於108年1月8日提出之志願退伍申請案，作成准予上訴人志願申請退伍之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第1692號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明請求判決原判決廢棄，原處分及訴願決定均撤銷或發回原審更為審理。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人係國軍桃園總醫院上尉醫官，90年8月13日入伍就讀國
防醫學院醫學系101期，97年7月1日畢業任官，應服現役14年，自97年7月1日起至111年6月30日止。嗣上訴人自100年6月1日至105年6月30日止赴國軍高雄總醫院接受耳鼻喉科專科醫師臨床實務訓練5年，完訓歸建後，志願續服現役2年6月至113年12月31日止。上訴人於107年7月5日，以個人生涯規劃為由，提出志願提前退伍報告，經國軍桃園總醫院呈報被上訴人。嗣上訴人於108年1月8日填具志願退伍申請書，經其所隸國軍桃園總醫院調取兵籍資料審查，並依據退賠辦法第3條第1項但書核算其賠償金額：上訴人於國防醫學院醫學系基礎教育期間受領公費待遇、津貼總額為2,045,275元，招生簡章所定役期為14年，總金額30,679,125元，分科（專長）教育受訓規定所定役期2.5年，應服現役月數198個月【(14+2.5)×12】，未服滿月數與應服現役役月數比率0.34（67/198），依此計算應賠償費用總金額為10,430,902元（30,679,125元×0.34）。上訴人對於基礎教育期間受領公費待遇、津貼總額為2,045,275元一節，並不爭執，上訴人僅爭執前揭賠償金額計算式中之倍數，並據此拒絕簽具自願受強制執行還款切結書，國軍桃園總醫院乃檢附相關申請佐證資料，呈報被上訴人審查。經被上訴人於108年2月22日召開人評會認上訴人未簽立前開切結書，與退賠辦法規定之申請提前退伍要件未合，程序未完備，決議不受理，以原處分復國軍桃園總醫院，並以副本抄送上訴人。經核，被上訴人前開原處分及通知上訴人應賠償數額之計算，均與相關服役條例及退賠辦法之規定，並無不合。上訴人主張原處分所敘理由空洞率斷而有違誤云云。惟查，原處分已載明「空軍上尉紀慈航未服滿法定役期申請志願退伍案，本局審議不予受理」、「依『陸海空軍軍官士官未服滿最少服役年限志願申請退伍賠償辦法』第5條規定，案內紀員未簽立『自願受強制執行還款切結書』，經本局人評會審議渠申請志願退伍與法所定申請要件顯有未合，決議程序不受理」等意旨，核已詳載處分作成之理由及法律依據，符合行政程序法第96條第1項第2款之規定，並無違反行政處分明確性原則，上訴人此部分主張，即無足取。
㈡退賠辦法第5條所定申請提前退伍應填具記載自願受強制執行
還款切結書，與職業選擇自由、財產權保障、法律保留原則、授權明確性原則，並不違背：
1.服役條例第15條於107年6月21日經立法院修正時，增訂第1項第10款規定，賦予常備軍官、常備士官，有「任官服現役滿1年提出申請，並經人事評審會審定者」，予以提前退伍之機制，至於賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項，由於涉及人員培育成本金額計算及部隊整體戰力之維持等行政專業事項，故亦增訂同條文第3項規定，授權國防部訂定未依招生簡章服滿役期，而依同條第1項第10款提前退伍人員之賠償辦法。足見前揭法律規定已就提前退伍未依招生簡章服滿役期者，應予賠償之要件予以明定，凡「未依招生簡章服滿役期」者，自得合理預期將依國防部訂定相關辦法賠償後，始得退伍。至其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令或以行政規則為必要之規範。觀諸退賠辦法第5條第1項前述規定，乃國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定，而就同條第1項之申請，申請人所屬人事權責機關辦理之程序，及申請人應檢附之文件等為規範，其內容明白規範須副知申請人填具記載「自願受強制執行還款切結書」後，始得依有關規定辦理退伍手續，皆屬執行法律之細節性、技術性次要事項，其由國防部以退賠辦法為必要之規範，從授權條款之法律文字及法律整體解釋之關聯意義為判斷，無違憲法第23條法律保留原則及授權明確性之要求。
2.衡諸前揭退賠辦法規定之立法意旨乃鑑於依服役條例第15條第3項規定，未依招生簡章服滿役期而申請提前退伍者，固以依該法授權國防部訂定之辦法繳納賠償金為前提，惟倘若申請人得與所屬機關約定，日後未如實給付賠償金時，自願接受執行，並簽立自願受強制執行還款切結書，則為求迅速履行契約，早日實現公益，避免訴訟曠日費時，則將先允許其於實際賠償前准予提前退伍，日後如申請人不為給付時，機關以前開切結書為強制執行之執行名義，不經法院判決，即得強制執行，而申請人仍得本諸其意願自由決定是否簽立前開切結書。核其規範目的並非在額外課予申請人法律所無之義務，反係透過切結書之簽立從寬解釋服役條例第15條第3項「應予賠償」之要件，所採取之手段不僅有助於行政機關執行其職務，亦具有正當合理之關聯性。是退賠辦法第5條第1項規定，縱對申請人可能產生些微不便或權益之輕微影響，然並未變更前開提前退伍之要件，僅為達成服役條例增訂退場機制之目的，又能同時兼顧確保申請人日後能如實給付賠償金。否則如不問申請人是否已實際繳付賠償金，即均允其提前退伍，豈非憑添機關日後訴訟及求償無門之風險，此顯非合於服役條例之立法本旨甚明。從而，退賠辦法第5條第1項規定不會侵害申請人之財產權及職業選擇自由，與服役條例第15條規定之立法目的無違，亦無因要求申請人簽定前開切結書致失公平。
3.另依前揭服役條例規定可知，對於未依招生簡章服滿役期提前退伍者，法律並未賦予其就賠償金之數額與所屬機關個案協商之權利，無寧僅是一體適用該法授權國防部訂定之退賠辦法，故退賠辦法第5條第1項規定由機關核算應賠償金額後，副知申請人據以簽立前開切結書。至退賠辦法第3條第1項關於賠償金額計算之方法相關規定是否符合比例原則、平等原則，與申請人是否簽立前開切結書，本屬二事。本件上訴人係依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，其法律依據為服役條例及退賠辦法，為上訴人於原審110年9月23日言詞辯論時所陳明，故上訴人主張行政契約之終止，實與本件課予義務判斷是否符合退賠辦法第3條及第5條所定要件無關，不足採信。從而，原處分函復上訴人申請志願提前退伍，因未簽立自願受強制執行還款切結書，經審議與法定要件顯有未合，不予受理，於法並無不合。
㈢依退賠辦法第3條第1項但書所定按役期以年為倍數計算賠償金，並未違反比例原則：
1.按國家為建立常備軍、士官合理之退場機制，服役條例於107年6月21日經立法院修正時，增訂第15條第1項第10款、第3項規定，並授權國防部訂定退賠辦法，至於何謂合理之退場機制，理應先探究服役條例修正之立法過程，始能判斷退賠辦法究竟有無違背服役條例之立法目的。參諸107年6月13日立法院第9屆第5會期黨團協商會議紀錄可知，服役條例建構合理之退場機制之目的在於尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，惟軍士官之退伍必須同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，並非僅是單純賠償之問題，故合理退賠機制之設計除涉及軍士官培訓成本之計算，同時必須衡量如何為整體人力之分配及預算編列等細節，換言之，給予合理退場機制，其配套即為賠償費用設定較高門檻。又基於機關最適功能之考量，立法者將賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，授權由國防部定之。退賠辦法第3條第1項但書因此規定軍醫官科人員應以相關費用應按役期以年為倍數單位計算總金額後，再依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。究其規定性質，實為以課予賠償義務對軍醫官執業資格（軍人或非軍人）或執業場所（軍醫院或民間醫院）之執行職業自由所為限制，故除其限制產生實質阻絕之結果而涉及職業選擇自由之限制應受較嚴格之審查外，立法者如為追求一般公共利益，且該限制有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而與其所欲維護公益之重要性及所限制行為對公益危害之程度亦合乎比例之關係時，即無違反比例原則（司法院釋字第584號、第711號、第738號解釋意旨參照）。
2.再者，依國防部109年9月11日國醫管理字第1090182132號函可知，有關軍醫人員賠償倍率之規定，國防部係參考衛生福利部（下稱衛福部）、國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）等政府培育公費醫師之制度，其中衛福部公費醫師畢業後服務之年數為6年，未履行服務義務者，除醫師證書由衛福部保管，直到完成服務後，始予發還外，並依其未服務之年數除以應服務年數之比例，賠償其在學期間所受領公費總金額之4倍罰款。復參衛福部辦理重點科別培育公費醫師制度計畫（核定本；106年1月修正），關於公費醫師制度賠償費率之設計乃經過綜合斟酌偏遠地區醫師不足人數、風險發生機率及風險影響程度等因素而為評估決定，且對於公費醫師違約賠償制度，依據105年5月12日召開「研商住點科別培育公費醫師制度計畫相關事宜會議」之決議，亦曾考量為達成均衡偏遠地區醫師人力之目標，18歲學生已具備相當思考能力，自應謹慎決定是否投入公費生行列，如調降違約賠償金額，未來恐面對頻繁的違約賠償事件，及公費生培育政策失敗，不可不慎，故建議衛福部維持原10倍違約賠償規定。
3.另機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部報奉行政院於67年1月27日核准，以台（67）教字第823號函發布「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」，作為處理是項業務之依據。該要點第13點內規定：「服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管」，於第14點規定：「公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費」，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，此有司法院釋字第348號解釋意旨可資參照。從而，就衛福部公費醫師制度與本件國防部退賠辦法規定對照以觀，衛福部公費醫師畢業後服務年數及違約賠償倍數雖遠較本件軍醫官科服役年數及退賠倍數為少，但其「扣留醫師證書，直到完成服務年限後，始予發還」之機制已足以確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，相對而言，軍醫官科在缺乏此扣照機制下，退賠辦法因此提高違約賠償倍數，就確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性而論，確屬有效之方法，且無顯不合理之處，目的應屬正當；至其所採取之手段與目的之達成間是否顯失均衡，國防部固未能提供詳細精算或經風險評估之報告，惟考量本件服役年限為上訴人於系爭招生簡章所明載，為上訴人所得預期，故退賠辦法第3條第1項但書規定按系爭招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之賠償總金額，難謂毫無所本。又上訴人自承其擔任軍醫期間，每月薪資約20萬元等語，與其他官科之軍士官比較，收入已屬相對豐厚之職業，復與一般醫學院畢業生相較，軍醫官對於國家安全極具重要性，軍醫官提前退伍對部隊帶來之風險與影響，實有難以精確量化之處，且軍醫官有全年、全天候隨時待命支援災害醫療、戰時演訓之工作特性，其工作環境與條件與一般民間醫院之醫師相較顯非可相提併論，是以軍醫官之收入水平及工作性質與環境而言，倘非以較高之退賠倍數計算賠償金額，僅從培訓成本之角度計算賠償金額，甚或依上訴人主張之3,067,912.5元，顯非可同等有效達成國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性等公益之目的，未來部隊亦恐將面對大量軍醫官人力出走、頻繁的違約賠償事件，及軍事醫療體系之崩解，不可不慎。另參酌公費醫師下鄉每月平均薪資，最高可達40萬元，若屬民間診所醫師，工時彈性，收入更豐，可認前開所定賠償數額，應不致產生實質阻絕退場之結果，不會侵害財產權及職業選擇自由。上訴人雖主張不應以公費醫師之違約賠償為標準云云，惟軍醫師退場對公益之影響力道較諸公費醫師更加巨大，故與公費醫師之違約賠償標準加以比較衡量，提供原審審酌系爭軍醫生提前退伍賠款之訂定是否構成恣意，不失為一個妥適之對照組，故上訴人此部分主張，尚不可採。
4.綜上，退賠辦法第3條第1項但書關於軍醫官科人員賠償倍率計算之規定，係依據服役條例前開修訂條文立法者之授權所制訂，為確保前開公益要求實現所必要，且無顯不合理之處，目的應屬正當，且其所採取之手段與目的之達成間具合理關聯，即應與憲法第23條比例原則無違，又該等規定涉及國軍領導統御權及行政專業，原審予以適度尊重。是原處分援引之退賠辦法第3條第1項但書所定軍醫生賠償倍率，並無違反比例原則。
㈣依退賠辦法第3條第1項但書計算，上訴人賠償係按系爭招生
簡章所定役期以年為倍數單位計算（即14倍），應賠償金額為10,430,902元，但依同條項本文之非軍醫官科人員賠償倍率規定則為2倍，形成軍醫官科與其他官科間之退賠金額差別待遇。衡諸系爭規定之立法目的，係考量國家培育軍費醫學系學生所投入之成本、軍醫官工作特性、後續賠償金額償還能力、軍醫官提前退伍對國軍總體人員配置、戰力維護之影響，故以提高軍醫官科人員賠償倍數作為管制措施，確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性。再者，軍醫官科人員培育成本及後續賠償還款能力均較其他官科人員為高，工作之性質亦具不可取代性，再斟酌國軍人力整體配置之維持，故退賠辦法第3條第1項但書針對軍醫官科人員之賠償倍率為特別規定，應係考量軍醫官科與其他非軍醫官科人員具有前述本質上之不同，又軍醫官科人員之賠償倍率乃參考衛福部公費醫師制度，在無得扣留醫師證照之情形下，方以提高賠償倍率為替代方案，故此制度形成之背景與其他官科人員確有顯著之不同，倘科以所有官科人員相同之賠償倍率，極可能動輒因外界以高薪或因其他利之所趨，或因部隊中工作環境、資源不若其他民間醫院，及軍醫官須全天候待命等較辛苦之工作環境等考量下，使軍醫官科人力大量流失，可見以提高賠償倍率之方式，應為有效達成立法目的，且相較衛福部扣留醫師證書方式，對軍醫官科人員衝擊較小之選擇，由此足徵其立法選擇之差別待遇，並非出於恣意，且與立法目的之達成間具有合理關聯，而與憲法平等保障之意旨尚無違背。另觀諸前述服役條例第15條於107年6月21日修正之立法歷程可知，該條第1項第10款不附理由申請提前退伍之規定為該次修法始增訂，國防部因此依據該法之授權，於107年11月29日訂定發布退賠辦法，是上訴人既援引新增訂之退場機制條文申請志願提前退伍，即應受退賠辦法前開規定之拘束，自無任意選擇遵循條文之權利，是其援引107年6月21日服役條例新增訂第15條第1項第10款規定申請提前退伍，卻主張不受同次新增訂相關配套措施規定之拘束，實非公允，要非可採。
㈤綜上所述，原處分認上訴人申請志願提前退伍，因未簽立自
願受強制執行還款切結書，經審議與法定要件顯有未合，不予受理，認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、上訴人上訴意旨略以：㈠服役條例第15條第1項第10款及第3項係於107年6月21日修正
公布，上訴人參加「90年度軍事學校正期班專科班聯合招生」入學時，服役條例第15條尚未修正，修正後之規定依不溯及既往原則於本件自無適用餘地。況服役條例第15條第1項於修正草案原無第10款規定，係因發生洪仲丘事件後，於立法委員推展下所為之立法，足見該立法屬情勢變更事由，於上訴人與被上訴人簽訂行政契約時所無法預期，上訴人自得依行政程序法第147條第1項規定，向被上訴人主張終止契約。被上訴人要求上訴人依服役條例第15條第1項第10款及第3項規定提出志願提前退伍之請求，不僅與法律不溯及既往原則相違悖，且與上訴人與被上訴人間締結之行政契約本質不符，進而造成上訴人在尋求行政救濟時，不得不依行政處分之救濟方式，依序提起課予義務訴訟，而非逕行提出一般給付訴訟。
㈡被上訴人108年2月22日所召開之人評會，其組成成員中符合
法學專家資格者僅鄭錦鳳委員及黃宗旻委員，符合人權團體代表資格者僅陳建宏委員，此具備身分資格者僅占人評會3/7，顯不符服役條例施行細則第12條第3項之規定，原審逕認合法，顯屬判決違背法令。
㈢上訴人申請退伍性質上屬軍人身分之得喪變更，且服役條例
第15條第3項要求未依招生簡章服滿役期者應予賠償，亦屬對人民財產權具重大影響之事，是以就諸如「賠償事由、範圍、程序及分期賠償」等應由法律規範，且不得概括授權予行政機關為之，方符合法律保留原則。而即便服役條例得將「賠償事由、範圍、程序及分期賠償」等授權主管機關以命令定之，但其所授權者亦僅上揭事項，而未及於要求申請退伍時須出具自願受強制執行還款切結書之後續程序，是退賠辦法第5條第1項要求上訴人簽署自願受強制執行還款切結書，作為退伍之對待義務，已逾越服役條例第15條第3項授權範圍，並創造出原本法律所無之限制，有違反法律保留原則及法律優位原則之違誤，原判決未察，有判決違背法令之違法。又被上訴人要求上訴人簽訂自願受強制執行還款切結書之法律依據，應為行政程序法第148條第1項規定，該規定之範疇為行政契約，則被上訴人一方面認定本件兩造為行政契約關係，但所為退伍准否之決定卻以行政處分方式為之，對於行政契約與行政處分可否併用乙節，於行政法學上尚有爭議，然原審對此重要爭點並未說明，有判決不備理由之違法。
㈣上訴人僅為耳鼻喉科之軍醫官，且至軍醫院就診之人八成係
民眾而非軍人，則上訴人退伍後所服務之對象顯無改變，並無所謂影響國軍整體戰力之情事。被上訴人倘若真的擔心國軍整體戰力、部隊組織之穩定性受影響，亦可協調上訴人於退伍後，分配部分時間回到軍醫院服務，以降低被上訴人所擔憂之風險。至被上訴人不同意上訴人提前退伍，或許考慮到會有寒蟬效應問題，但此問題應回到國防醫學院目前體制來檢討，並非阻止上訴人退伍而能有所成效。另本件被上訴人要求上訴人賠償之金額與計算方式，是否為最小侵害手段亦有疑義，原審顯係支持行政機關作法，而不願尋求其他有利上訴人之手段。服役條例立法者係欲參考日本法例，而參酌日本法規範，確實有較我國規定更小侵害之手段，顯見退賠辦法之規定並非最小侵害之手段，退賠辦法第3條第1項但書顯有違比例原則，原判決顯有對於憲法比例原則之誤解等語。
五、本院按：㈠服役條例第11條第1項前段規定：「常備軍官、常備士官服現
役最少年限，除本條例另有規定外，常備軍官不得少於6年，常備士官不得少於4年，由國防部依軍事需要，於招生時明定之。……」第15條第1項第10款、第2項、第3項分別規定：「（第1項）常備軍官、常備士官，有下列情形之一者，予以退伍：……十、任官服現役滿1年提出申請，並經人事評審會審定。（第2項）前項第10款人事評審會之審定，自收受申請書之次日起，應於3個月內為之。（第3項）依第1項第10款提前退伍之人員，未依招生簡章服滿役期者，應予賠償；其賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，由國防部定之。」上開條例第15條於107年6月21日修正前，須服滿現役最少年限始得志願退伍（修正前第15條第1款參照）。惟為尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，立法者乃修法賦予常備軍官、士官在合理賠償下，得申請志願提前退伍之退場機制，其中第15條第1項第10款明定常備軍官、常備士官於任官服現役滿1年後，得提出申請，並經人評會審定後予以退伍；第3項授權國防部訂定未依招生簡章服滿役期而提前退伍人員之賠償辦法。另服役條例施行細則第12條第1項、第3項、第5項、第6項分別規定：「（第1項）本條例第14條第1項第8款、第15條第1項第10款所定人事評審會（以下簡稱人評會），由中將編階以上人事權責單位之權責主官，指定所屬副主官、單位主管、人事、相關專業領域人員，並遴聘法學專家及人權團體代表之社會公正人士，共5人至11人組成之評審會。(第3項）第1項人評會成員之法學專家及人權團體代表比例不得低於2分之1。（第5項）人評會之決議，應有3分之2以上成員出席，出席成員過半數同意行之；同數時，由主席裁決之。（第6項）人評會決議及相關審查資料應層報國防部或各司令部核定。」可知常備軍士官申請志願提前退伍者，應由專業領域人員組成之人評會進行討論後為決議，並應呈權責長官核定後始生效。而主管機關就申請提前退伍准許與否之決定係屬裁量處分，惟其裁量權之行使不得逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的。依原審認定之事實，上訴人報考就讀國防醫學院時，90學年招生簡章載明醫學院男女生畢業後服常備軍官現役14年（見原審卷1第158頁），該招生簡章及當時法令並無有關提前退伍之規定。惟上訴人服役期間，服役條例第15條修正如前述，上訴人既依107年6月21日所增訂之股役條例第15條第1項第10款規定申請提前退伍，原則上即應適用新增訂之相關法令，不可割裂適用，任意選擇遵循條文之權利，一方面申請提前退伍，一方面卻適用就學當時尚無志願提前退伍之招生簡章及相關法令規範。從而，上訴人主張服役條例第15條第1項第10款及第3項係於107年6月21日修正公布，其參加「90年度軍事學校正期班專科班聯合招生」入學時，服役條例第15條尚未修正，則修正後之規定依不溯及既往原則於本件自無適用餘地云云，容有誤會，洵無可採。此外有關行政契約與行政處分之選擇，固然行政法上有「行政行為併用禁止原則」之提出，但並非毫無例外，若實證法基於情事變更所形成之新規範需求，針對契約關係，明定以行政處分規範其事項，亦無不可，本案即屬此情形。上訴意旨指摘本件應依行政契約本質終止契約，而非由上訴人提起課予義務訴訟以濟之，即有誤會。㈡次按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩
序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，此業經司法院釋字第443號、第765號解釋闡釋甚明。
服役條例第15條第3項授權主管機關國防部訂定之退賠辦法第3條規定：「（第1項）軍官、士官依本條例第15條第1項第10款規定退伍，而未依招生簡章服滿役期者，應以就讀預備學校與接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍金額計算後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。但軍醫官科人員，應以接受基礎教育、分科（專長）教育、國外受訓及全時進修期間，所受領之公費待遇、津貼與訓練費用及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。……（第3項）第1項所稱未依招生簡章服滿役期，指未服滿下列規定之服現役期間：一、各軍事校院班隊招生簡章所定服現役最少年限。二、本條例第56條規定之延長服現役時間。三、其他性質相當於招生簡章之招生計畫、召（受）訓規定或甄選簡章所定應服現役年限。（第4項）第1項人員，同時有前項2款以上情形者，應分別依比率計算賠償金額後，合併賠償。（第5項）第1項及前項比率之計算基準，以月為單位，未滿整月者，不列計應賠償範圍。」第5條第1項規定：「軍官、士官未依招生簡章服滿役期申請退伍者，所隸人事權責機關應先調取申請人兵籍資料審查，符合任官服現役滿1年者，通知其就讀之軍事學校及所受訓練之訓練機構查復應賠償公費待遇、津貼、訓練費用及佐證資料後，核算應賠償金額，提報人事評審會參考，並副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書。」依司法院釋字第443號解釋意旨，審認服役條例第15條於107年6月21日經立法院修正時，已就提前退伍未依招生簡章服滿役期者，應予賠償之要件予以明定，凡「未依招生簡章服滿役期」者，自得合理預期將依國防部訂定相關辦法賠償後，始得退伍。而觀諸退賠辦法第5條第1項前述規定，乃國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定，而就同條第1項之申請，申請人所屬人事權責機關辦理之程序，及申請人應檢附之文件等為規範，其內容明白規範須副知申請人填具記載「自願受強制執行還款切結書」後，始得依有關規定辦理退伍手續，此均係立法者為建立軍、士官合理退場機制，而由國防部以退賠辦法為必要之規範，從授權條款之法律文字及法律整體解釋之關聯意義為判斷，無違憲法第23條法律保留原則及授權明確性之要求，經核於法並無不合。
㈢就退賠辦法第3條第1項但書部分：
⒈退賠辦法第3條第1項分別就「非軍醫官科人員」與「軍醫官
科人員」，明文以不同之倍數計算應賠償之金額。前者係按所受領之公費合計金額之「2倍金額」計算；後者則係依所受領之公費合計金額，按「招生簡章所定役期以年為倍數」單位計算之總金額，至於依上開算式求得應予賠償之金額後，再「依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償」，以確定申請人最終應予賠償之金額，則為兩者所共同。考諸此條項之立法理由為：「……二、依本條例第15條第1項第10款及第3項規定，本辦法規定之賠償對象為軍官、士官任官服現役滿１年，提出退伍申請，並經人事評審會審定核定退伍且未依招生簡章服滿役期之人員。又軍官、士官任官前於預備學校或軍事校院之基礎教育期間，已可獲得國家提供之公費待遇、津貼及相關補助，而於學校教育完結任官後，為使軍官、士官能獲有提升專業職能機會，甚而提供免除勤務之環境及相當待遇，使當事人得以全心投入相關訓練，鑑因國家就軍官、士官之培訓及養成已有相關規劃，為避免當事人未服滿招生簡章所定役期，造成國家資源浪費及影響建軍規劃，且與鼓勵軍官、士官長留久用之政策有違，爰依本條例第15條第3項之授權，於第1項明定是類人員須賠償之事由、項目、範圍。又賠償金額之計算，係考量申請人就讀預備學校與接受基礎教育期間，所耗支國家培訓費用，及申請人任官後未依招生簡章服滿役期，衍生國家需為其提前退伍，所致生專長及任務執行人力之缺口，重行招募新進人員並增加額外培訓費用，故定其賠償金額，以所受領公費待遇、津貼及訓練費用合計總金額之2倍，並按其應服滿與未服滿招生簡章所定役期比率計算後賠償。又所稱基礎教育係指軍事教育條例第5條第1項所定之大學教育、專科教育、中等學校教育及軍事養成教育；分科（專長）教育係指各軍種兵科為培訓所屬適用人力資源所實施之分科（專長）班等相關訓練班隊，例如軍種之飛航專長訓練、軍醫之一般醫學訓練、專科醫師訓練、新進醫事人員訓練與臨床實務及技術訓練等教育。……三、又國防醫學院畢業生為國軍基層醫官人力補充唯一來源，且軍醫人員負有平時提升部隊戰技，戰時維持部隊戰力，及推動各級部隊戰演訓緊急醫療救護等功能，考量軍醫人員之去留對部隊戰力維持影響甚大，且因軍醫人員肩負全天候24小時待命與戰演訓醫療支援等軍事任務特性，短期間尋求人力補充所支付之成本，相較於民間醫院將高上許多，部分人員更難於短期間尋求人力補充，爰參酌衛生福利部對公費醫師之求償作法，於第1項但書明定申請提前退伍之軍醫官科人員，應以所受領之公費待遇、津貼及訓練費用合計之金額，及其合計金額，按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之總金額後，依應服滿與未服滿招生簡章所定役期之比率賠償。」業已敘明軍醫官科人員與非軍醫官科人員之賠償倍數，予以差別處理之理由。
⒉另有關服役條例修正之立法過程，參諸107年6月13日立法院
第9屆第5會期黨團協商會議紀錄（見原審卷1第449至462頁），國防部代表回應立法委員之意見略以：「所謂退場機制，軍官、士官也有退場機制，但是非常嚴苛，因為軍、士官的教育成本、訓練資源及後來擔任的任務不同，所以不能等同於士兵的退場。……」「我們為什麼會將軍官、士官及常備役，在法條中會訂定最少服役的年限，除了剛才講的投入成本之外，另外，如果國防部也開放3個月常備軍官士官可以退場，那我們培養的飛行員所投入兩千多萬的資源，但任官3個月後無條件就說不適應要退場，或是軍醫人員也是任官3個月要退場，這對國防的基層戰力及部隊穩定性都會造成非常大的影響，因此軍官及士官的退場才會比較嚴苛。」等語。另參酌立法委員之發言：「剛才又講到軍官、士官的培訓成本很高，我當然知道他們的成本比士兵來得高，因為軍階不同，所要付出的培養成本當然就會有所不同。我們也沒有就讓他走，還是要求他要付出代價，所以我們在第15條修正動議的第2項及第3項就有規定，讓國防部去訂定嚴格的賠償條件與程序，但還是要有一個讓他可以提出申請的途徑……至於你要他賠多少錢？以飛官為例，栽培一個飛官要花很多錢，你覺得他在訓練過程中讀書跟訓練到底花了多少錢？2,000萬元？3,000萬元？那你就設定相對的賠償條件嘛！因為你就怕他後來跑去民間的航空公司上班嘛，你現在就是怕這些訓練出來的飛官跑去……。」另一立法委員：「……部隊畢竟是國家的剛性組織，如果他隨時想走就走，不只是賠錢的問題，像飛官還花了2,000萬元來訓練，結果賠錢就可以走人，這部分我倒覺得那是小事，比較大的問題反而是戰力的維持跟穩定性，因為任何人下部隊、分發、任官3個月之後就可以打報告退伍，則這對部隊來說充滿不確定性，因為永遠無法預估明年餉條要編多少人，所以這個部分就取個平衡點，誠如洪委員所言，他確實沒意願、就是不想做了，硬留人家他也幹不下去，也會形成部隊的拖累，所以基於國家的編制、戰力、剛性組織的穩定性及個人意願等考量……。」等語，可知服役條例建構合理之退場機制，其目的在於尊重常備軍士官繼續服役之個人意願，惟軍士官之退伍必須同時考量國家培育軍士官成本之投入、國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性，並非僅是單純賠償之問題。故合理退賠機制之設計除涉及軍士官培訓成本之計算，同時必須衡量如何為整體人力之分配及預算編列等細節，基於機關最適功能之考量，立法者將賠償事由、範圍、程序、分期賠償及免予賠償條件等相關事項之辦法，授權由主管機關國防部定之。
⒊原審於另案（原審109年度訴字第535號）就退賠辦法第3條第
1項關於軍醫官科人員賠償倍率以年為倍數單位計算規範，其訂立基礎為何乙節函詢主管機關國防部，據其以109年9月11日國醫管理字第1090182132號函略以：「……㈡軍醫人員賠償倍率基礎參考衛福部、退輔會等政府培育公費醫師之部會單位，其中衛福部公費醫師畢業後服務年數為6年，未履行服務義務者，須賠償就讀期間所受領公費總金額之4倍罰款，並自取得醫師證書後，保管證書至服務年限6年期滿為止，若未履行服務義務，則不歸還證書，在此期間將無法執行醫師業務。㈢參照衛福部賠償辦法之精神在於『未履行義務期間，無法執業』，並考量國防部針對107年前已任官之軍醫人員無法訂定保管醫師證書相關規範，遂建議軍醫官科人員未服滿法定役期者，於『未履行義務期間，應償還其因享受公費待遇而獲取之利得』……㈣考量軍醫官科人員培育成本遠較非軍醫官科人員為高，及後續賠償金額償還能力，爰參酌衛福部對公費醫師之求償作法，以提高軍醫人員賠償倍數作為管制，其賠償金額已遠少於公費醫師未履行義務遭扣照損失金額。……民間設置醫學糸之大專院校計有國立臺灣大學等11所，前述學校畢業生可自由選擇就業醫院，發展醫學職涯；而國防醫學院培育之軍費醫學系畢業生為國軍醫療軍官人力唯一來源，軍費醫學生就學期間即開始支領國家公費待遇及津貼，並非僅以完成醫學教育，獲取優渥薪俸為已足，而是以畢業後應服法定役期之常備兵役為主要目的，且軍人以服從命令為天職，軍醫人員如同非軍醫官兵須全天候待命之工作特性，國家如遭逢突發災變事故，致人民生命重大損傷，軍醫人員均第一時間受命投入醫療搶救，如『八八風災』、『高雄石化氣爆』、『新北八仙塵爆』等重大災難，其中『高雄石化氣爆』及『八仙塵爆』以國軍醫院收治人數最多，其中三軍總醫院救治『八仙塵爆』重度燒傷病患達零死亡，軍醫對於國家安全所付出之無形成本難以量化計算，其全天候待命支援災害醫療、戰演訓任務等影響國家安全、公共利益之程度，實與民間醫師有別及不可取代性。」等語（見原審卷1第463至473頁）。可知上開賠償倍數之設定，除慮及國家所耗支之培訓費用即公費合計費用外，並寓有配合國軍鼓勵軍官長留久用之政策，以免影響建軍規劃之重大公益考量。而軍醫官科人員因來源有限，缺額補充不易，且除平時肩負醫療及戰演訓醫療支援等軍事任務外，戰時尤為維持國軍戰力之重要支柱，上開規定乃將軍醫官科人員與非軍醫官科人員之賠償倍數，予以差別處理，經核其所採取差別倍數之手段，與維持國軍戰力穩定之目的的達成，具有正當合理之關聯，並無違反不當聯結禁止原則。⒋有關軍醫人員賠償倍率之規定，國防部係參考衛福部、退輔
會等政府培育公費醫師之制度，已如前述。依卷附衛福部重點科別培育公費醫學生契約書及保證書、保證人資格暨保證須知（見原審卷1第521至528頁），足見衛福部公費醫師畢業後服務之年數為6年，未履行服務義務者，除醫師證書由衛福部保管，直到完成服務後，始予發還外，並依其未服務之年數除以應服務年數之比例，賠償其在學期間所受領公費總金額之4倍罰款。就衛福部公費醫師制度與本件國防部退賠辦法規定對照以觀，衛福部公費醫師畢業後服務年數及違約賠償倍數雖遠較軍醫官科服役年數及退賠倍數為少，但其「扣留醫師證書，直到完成服務年限後，始予發還」之機制已足以確保自願享受公費待遇之學生於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務。相對而言，軍醫官有全年、全天候隨時待命支援災害醫療、戰時演訓之工作特性，對於國家安全極具重要性。軍醫官科在缺乏前述公費醫師扣照機制下，極可能因外界以高薪或其他利之所趨，或因部隊工作環境、資源不若其他民間醫院，及軍醫官須全天候待命等較辛苦之工作環境等考量下，使軍醫官科人力大量流失，影響軍事醫療之正常運作，無法達成國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性等公益性目的。退賠辦法因此提高違約賠償倍數之替代性手段，以降低軍醫官人員外流之誘因，就確保國家整體戰力之維護及部隊組織之穩定性而論，目的應屬正當，且屬有效之方法，核無不合理之處。另考量上訴人於90年投考軍醫官科時，其招生簡章已載明服役年限，此為上訴人所得預期，故退賠辦法第3條第1項但書規定按招生簡章所定役期以年為倍數單位計算之賠償總金額，難謂毫無所本。從而，退賠辦法關於軍醫官科賠償倍率計算之前揭規定，係立法者於服役條例之授權所制訂，為確保前述公益要求實現所必要，並無顯不合理之處，目的應屬正當，其採取之手段與目的之達成間具合理關聯，核無違反比例原則。再各國國情不同，尚難以日本規定賠償金額低於本國，即可謂退賠辦法第3條但書即有違立法目的。
⒌又按憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而
係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號解釋參照）。軍事服役於不同官科，或雖相同官科但不同專業類別，其最少服役年限及賠償倍數，究應如何設定，除涉及培訓費用耗支之差異外，亦與國軍之人力需求及維持國軍戰力穩定性之考量，息息相關。且各種不同官科與專業類別於建軍規劃與戰力維持之影響程度，本即難以量化，自應予軍事主管機關較為寬廣之專業判斷空間，如非基於與事務無關之考量或有其他恣意情事，自應予以尊重。依退賠辦法第3條第1項但書規定，軍醫官科固較諸其他非軍醫官科人員應賠償較多金額而形成差別待遇。然其立法目的係考量國家培育軍費醫學系學生所投入之成本、軍醫官工作特性及待遇、後續賠償金額償還能力、軍醫官提前退伍對國軍總體人員配置、戰力維護之影響，故以提高軍醫官科人員賠償倍數作為管制措施，應為有效達成立法目的之手段，且相較衛福部扣留醫師證書方式，對軍醫官科人員衝擊較小，由此足徵其立法選擇之差別待遇，並非出於恣意，且與立法目的之達成間具有合理關聯，與憲法平等保障之意旨亦無違背。
㈣就退賠辦法第5條第1項部分：
⒈行政程序法第148條第1項規定：「行政契約約定自願接受執
行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」其立法理由載明：「行政契約當事人一方不履行契約者，不論係行政機關或人民，他方均須提起訴訟，經判決取得執行名義，始得依法定程序強制執行，此與人民違反行政處分所定義務時，行政機關得依行政執行法予以強制執行者不同。……惟為求迅速履行契約，早日實現公益，避免訴訟曠日費時，爰於本條第1項規定，行政契約當事人得約定自願接受執行，於債務人不為給付時，債權人以該契約為強制執行之執行名義，不經法院判決，即得強制執行。」蓋行政契約不若行政處分，並非當然享有執行力，所以當契約一方當事人不履行其契約上之義務時，他方縱使是行政機關，亦須經由訴訟途徑以取得執行名義，以便對他造當事人進行強制執行。從而此項制度之設計，可避免因提起訴訟造成之曠日廢時，除減輕法院負擔外，尚能節省時間、費用，並簡化及加速債權人請求權之貫徹。
⒉主管機關國防部基於服役條例第15條第3項之授權訂定退賠辦
法，其中第5條第1項有關「副知申請人填具記載自願受強制執行還款切結書」之規範（下稱切結書規定)，其立法意旨乃鑑於軍士官申請提前退伍，固以依該法授權國防部訂定之辦法繳納賠償金為前提。惟倘若申請人得與所屬機關約定，日後未如實給付賠償金時，自願接受執行，並簽立切結書，則有助於避免軍事機關日後可能因提起訴訟所造成之勞力耗費，而達到迅速獲償，早日實現公益之目的，申請人亦可無須先行提出賠償後始能辦理提前退伍，於申請人而言，同屬有利，是該規定乃是兼顧維持國軍戰力與申請人職涯選擇之兩全作法。而提前退伍申請人得本諸其意願自由決定是否簽立切結書，是其規範並未額外課予申請人法律所無之義務，反係透過切結書之簽立從寬解釋服役條例第15條第3項「應予賠償」之要件，所採取之手段不僅有助於行政機關執行其職務，亦具有正當合理之關聯性，核屬賠償程序之規定，未逾服役條例第15條第3項之授權範圍，亦與授權意旨無違。
⒊服役條例第15條第3項授權國防部訂定退賠辦法，其中第3條
規定申請提前退伍所應賠償之對象、事由、項目及範圍，第5條則明定受理單位應就賠償金額之核算程序及人評會之審定程序，至該條第1項有關簽具切結書規定，則為申請提前退伍程序規範的要件之一。申請提前退伍所應賠償之範圍及倍數，為退賠辦法第3條第1項所明訂，其金額客觀上明確且可得確定，所餘者僅為申請者是否願意負擔賠償金額而選擇提前退伍之問題，此乃個人生涯規劃之選擇，並無逼迫申請人接受之情。更何況，約定自願接受強制執行，並非捨棄實體上異議之權利，亦非表示執行機關可以不遵守強制執行之相關規定。
㈤另依服役條例施行細則第12條第1項、第2項、第3項規定：「
（第1項）本條例第14條第1項第8款、第15條第1項第10款所定人事評審會（以下簡稱人評會），由中將編階以上人事權責單位之權責主官，指定所屬副主官、單位主管、人事、相關專業領域人員，並遴聘法學專家及人權團體代表之社會公正人士，共5人至11人組成之評審會。(第2項）前項人評會成員之法學專家，指符合教育部採認規定之國內外大學、獨立學院以上學校法律系所畢業者。(第3項）第1項人評會成員之法學專家及人權團體代表比例不得低於2分之1。」被上訴人於108年度人評會之組成人數為8人（本案會議之出席人數為7人超過2/3），其中法學專家為葉慶元律師、黃宗旻助理教授及鄭錦鳳副教授共3位，人權團體代表為陳建宏主任委員，此有被上訴人人評會委員名冊附於國防部不可閱覽卷第4頁可稽（出席會議成員見同卷第8頁）。則法學專家及人權團體代表共計4位，占人評會之8分之4，並未有上訴人所指不符服役條例第12條第3項所定「比例不得低於2分之1」之組織法規範情形。上訴人漏列葉慶元律師為法學專家，而謂被上訴人人評會之組成不符服役條例施行細則第12條第3項之規定，自有誤會。
㈥綜上，原判決認事用法並無不當，上訴意旨無非係重述其在
原審業經主張而為原判決所摒棄不採之陳詞，或為其一已之法律見解，自難認原判決有何違背法令或不適用法規之違法，其上訴自無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 9 月 8 日
書記官 徐 子 嵐