最 高 行 政 法 院 判 決110年度上字第793號上 訴 人 臺北市立信義國民中學代 表 人 蔣佳良訴訟代理人 王中平 律師
彭子晴 律師被 上訴 人 潘宸皓訴訟代理人 陳育祺 律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國110年10月21日臺北高等行政法院109年度訴字第1381號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
原判決關於上訴人108年10月23日北市信中人字第0000000000號函有關1年不得聘任為教師部分，發回臺北高等行政法院。其餘部分被上訴人於第一審之訴駁回。
被上訴人於第一審之訴駁回部分，第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔二分之一。
理 由
一、事實概要㈠緣被上訴人（原名「潘裕昌」）是上訴人前教師，於民國106
年8月8日12時55分許，在○○市○○區○○路000號前，經警查獲持有含第二級毒品大麻成分之四氫大麻酚的深黃色乾燥植株1袋及第二級毒品甲基安非他命1袋，並經警方採集被上訴人尿液送鑑驗。上訴人教師評審委員會（下稱教評會）於106年8月17日，以被上訴人持有第二級毒品之行為，違反98年5月20日修正公布之毒品危害防制條例（下稱行為時毒品危害防制條例）第11條第2項規定，經有關機關查證屬實為由，決議依103年6月18日修正公布之教師法（下稱行為時教師法）第14條第1項第13款規定，停聘被上訴人（下稱106年停聘決議），經上訴人報請臺北市政府教育局（下稱北市教育局）核准後，以上訴人106年9月6日北市信中人字第00000000000號函通知被上訴人。
㈡之後，被上訴人前述持有第二級毒品之犯行，及採集尿液經
鑑驗後呈安非他命、甲基安非他命陽性反應而查獲之施用第二級毒品犯行，遭臺灣臺北地方法院檢察署（現已更名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）檢察官於106年12月21日分別以106年度偵字第24748號、106年度毒偵字第3275號緩起訴處分書，為期間各為1年、2年之緩起訴處分（下合稱系爭緩起訴處分），並經臺灣高等法院檢察署（現已更名為臺灣高等檢察署）駁回再議而確定（緩起訴期間分別計至108年1月16日、109年1月10日屆滿）。被上訴人於107年1月15日即持系爭緩起訴處分，向上訴人申請回復聘任，經教評會於同月19日決議回復聘任（下稱系爭107年復聘決議），並報北市教育局知悉。教評會嗣後於同年4月16日，另以被上訴人前述施用第二級毒品行為，違反行為時毒品危害防制條例第10條第2項規定，經有關機關查證屬實為由，決議依行為時教師法第14條第1項第13款規定，停聘至緩起訴期滿後再議（下稱系爭停聘至緩起訴期滿再議決議），並由上訴人以107年4月25日北市信中人字第00000000000號函通知被上訴人。
㈢嗣教評會：
⒈於108年7月24日，以北市教育局108年6月27日北市教人字
第0000000000號來函，就被上訴人持有及施用第二級毒品案件，業經查證屬實，被上訴人前於案情調查期間先予停聘，現既已調查完成，犯行明確，上訴人應依教師法及教育部97年11月5日臺人（二）字第0000000000號函釋（下稱97年11月5日函釋）覈實議處為由，提請教評會委員審議，教評會委員則以此等情勢變更為由，提請教評會復議，經其他委員附議後，決議將被上訴人停聘案送教師專業審查委員會（下稱教師專審會）審查。
⒉於108年9月18日，再以被上訴人停聘案經北市教育局函復
非屬教師專審會審查範疇，請上訴人依行為時教師法第14條第1項規定、教育部函釋及有關法令，並參考其他國小案例，循內政部會議規範有關復議程序，重新提教評會審慎適當處理，教育部亦有函釋教師行為不檢、情節重大，如經調查完成者，宜由學校教評會就個案具體事實究明後，依解聘或不續聘方式處理等為由，提請教評會委員審議，教評會委員以被上訴人違法情事非教師專審會審查範圍為由，就被上訴人停聘案提起復議，經其他委員附議後，重啟決議程序，並由上訴人以108年9月18日北市信中人字第0000000000號函，通知被上訴人就教評會前依行為時教師法第14條第1項第13款規定予以停聘案，已經教評會108年9月18日決議復議及下次開會得出席陳述意見。
㈣後來教評會於108年9月27日，以被上訴人持有、施用第二級
毒品行為分別違反行為時毒品危害防制條例第11條第2項及第10條第2項規定，經有關機關查證屬實為由，決議依行為時教師法第14條第1項第13款及第2項規定，解聘被上訴人且1年不得聘任為教師（下稱系爭解聘及1年不得聘任之決議），上訴人報經北市教育局以108年10月16日北市教人字第0000000000號函（下稱北市教育局108年10月16日函）核准後，以108年10月23日北市信中人字第0000000000號函，通知被上訴人予以解聘（下稱解聘通知）且1年不得聘任為教師（下稱1年不得聘任處分）。被上訴人不服，向臺北市教師申訴評議委員會（下稱市申評會）提起申訴，市申評會評議決定駁回其申訴，由臺北市政府以109年4月1日府教中字第00000000000號函檢送申訴評議書（下稱申訴決定）予被上訴人。被上訴人仍不服，再向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱部申評會）提起再申訴，經部申評會於109年9月21日作成「再申訴駁回」的評議決定，由教育部以109年9月25日臺教法（三）字第0000000000號函檢送再申訴評議書（下稱再申訴決定）予被上訴人。被上訴人仍不服，以解聘通知及1年不得聘任處分均為行政處分，提起行政訴訟，並聲明：再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。經原審法院判決將再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷再申訴決定、申訴決定及原處分，其理由略謂：被上訴人因持有第二級毒品行為，經教評會作成106停聘決議，並由上訴人報請北市教育局核准並通知被上訴人。被上訴人在停聘期間，因持有第二級毒品、施用第二級毒品等犯行，分經臺北地檢署檢察官作成系爭緩起訴處分，向上訴人以停聘原因消滅為由，申請回復聘任關係，已經教評會於107年1月19日作成系爭107年復聘決議，並報北市教育局知悉。雖然系爭107年復聘決議未經上訴人依法通知被上訴人，此經兩造確認無訛，且查無任何上訴人依系爭107年復聘決議而作成回復被上訴人聘任關係之行政處分的相關事證，應屬事實。然而，此回復聘任關係之決議，上訴人校長或主管教育行政機關等，對之均無否決權限，系爭107年復聘決議對教評會或上訴人而言，均有其拘束力，須由教評會參照內政部頒布之會議規範第78條、第79條所定復議動議的正當程序，方得另行作成新決議而否定系爭107年復聘決議，上訴人才得作成實質上推翻系爭107年復聘決議的其他行政處分。再者，參照106年8月17日教評會會議紀錄可知，教評會於當日作成停聘決議，雖是參照當時察知被上訴人非法持有第二級毒品之事實而作成決議，並由上訴人依此決議通知被上訴人。但被上訴人於107年1月15日向上訴人申請回復聘任，是持包括持有第二級毒品與施用第二級毒品犯行在內的二份系爭緩起訴處分書，向上訴人申請回復聘任，而經教評會於107年1月19日審議後，作成系爭107年復聘決議。但上訴人在教評會作成系爭107年復聘決議並報北市教育局知悉後，就因北市教育局以107年4月16日北市教人字第00000000000號函，提及被上訴人所涉依臺北地檢署相關資料，是持有及施用非法藥物，而非僅持有非法藥物，進而要求上訴人就被上訴人申請回復聘任案重新審慎適當處理而審議，因而於107年4月16日召開教評會，由教評會單就被上訴人施用第二級毒品之非法藥物，違反法令行為部分，依行為時教師法第14條第1項第13款規定，作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議。事後，經上訴人將系爭停聘至緩起訴期滿再議決議報知北市教育局後，北市教育局即屢次以107年5月8日函、107年7月25日留有公務電話紀錄的電話、107年10月18日函、108年6月27日函等，要求上訴人依行為時教師法第14條第1項規定及教育部函釋，並參考其他國小案例，審慎重行審議，教評會則先歷經107年5月30日、6月7日、11月26日等次會議，均一再作成維持「系爭停聘至緩起訴期滿再議」之決議後，才於108年7月24日，因北市教育局108年6月27日又來函要求應依教師法及教育部97年11月5日函釋覈實議處為由，由上訴人提請教評會審議，教評會委員才以「情勢變更」為由，提請教評會於108年9月18日就被上訴人停聘案復議，經其他委員附議後，就被上訴人停聘案重啟審議程序，並於同年月27日作成系爭解聘及1年不得聘任之決議，由上訴人依此作成原處分。教評會雖然透過108年7月24日的復議程序，重啟教評會前對被上訴人作成停聘決議之審議程序，然而，此等復議重啟審議之標的，僅及於教評會先前多次作成的停聘決議，關於被上訴人於107年1月15日申請回復聘任，由教評會於107年1月19日審議後作成之系爭107年復聘決議，對內對教評會或上訴人而言，均有其拘束力，上訴人本應依該決議作成回復聘任被上訴人之處分，否則教評會應經法定復議之正當程序重啟審議，方得另行作成與系爭107年復聘決議不相容的其他決議。但上訴人與教評會卻無視於系爭107年復聘決議的對內拘束力，在未依決議作成回復聘任被上訴人之處分，使雙方間先依照決議回復聘任關係，也未經由對系爭107年復聘決議予以復議的重啟審議程序的前提下，就因北市教育局107年4月16日北市教人字第00000000000號函之要求，於107年4月16日重新召開教評會，未經復議程序重啟審議，就作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議。該新作成的停聘決議，並不是系爭107年復聘決議經上訴人作成回復聘任關係處分予以執行，解消其對內「應依決議行政」的拘束力之後，再度以其他停聘事由，重新作成停聘決議，也未經法定復議程序重啟審議，即使特意執被上訴人施用毒品的其他違法行為為理由，仍等同於無視系爭107年復聘決議對內拘束力之下，逕行作成與系爭107年復聘決議不相容的其他決議，系爭停聘至緩起訴期滿再議決議，已違背正當行政程序。之後，上訴人在北市教育局屢次發函去電的要求，又未經對系爭107年復聘決議提起復議的重啟審議程序，就召開教評會，以對於兩次停聘決議提請復議的程序，就由教評會逕行作成系爭解聘及1年不得聘任之決議，並由上訴人報請北市教育局核准後為原處分，原處分實有未經正當行政程序之瑕疵，且其程序瑕疵足以影響原處分內容之決定，並不法侵害被上訴人工作權利，應予撤銷等語。
四、上訴意旨略謂：㈠按教評會106年8月17日會議紀錄所載案由、主席說明及決議
內容均只考量被上訴人持有非法藥物乙事。復按臺北市政府警察局信義分局106年8月30日北市警信分偵字第00000000000號函檢附之濫用藥物檢驗報告，可知臺北市政府警察局信義分局係於106年8月9日交付採檢被上訴人之尿液予鑑定人台灣尖端先進生技醫藥股份有限公司，於106年8月22日始確認被上訴人確有施用毒品。106年8月17日教評會決議既係依行為時「教師法」第14條第1項第13款「行為違反相關法令，經有關機關查證屬實」，而警察機關於106年8月17日仍不知被上訴人採尿結果是否施用第二級毒品，可證該次教評會決議並未將「施用第二級毒品」作為考量之事實。
㈡按教評會107年1月19日會議紀錄，明載「……主席說明：（三
）本會議針對潘師違反法令持有非法藥物，情節重大，爰召集各委員討論……」顯然係針對「潘師持有非法藥物」，而非針對「潘師施用第二級毒品」所為之討論及決議，且該會議紀錄根本未載明被上訴人所持系爭緩起訴處分書包括施用第二級毒品。縱被上訴人提出「施用」及「持有」毒品之緩起訴處分書申請復職，教評會於106年8月17日決議停聘被上訴人，停聘原因為被上訴人「持有」第二級毒品，被上訴人是否有「施用」第二級毒品本非停聘原因，則停聘原因即不會因被上訴人「施用」第二級毒品獲緩起訴處分而消滅，故教評會於107年1月19日決議回復聘任關係，即非教師法第14條之2第1項「停聘原因消滅」之討論範疇。原判決認定係「因持有第二級毒品、施用第二級毒品等犯行，分經臺北地檢署檢察官作成系爭緩起訴處分，……教評會於107年1月19日作成系爭復聘決議」、「是持包括持有第二級毒品與施用第二級毒品犯行在內的二份系爭緩起訴處分書，向被告申請回復聘任」，顯然與所引用之證據不符，認定之事實亦欠乏依據，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法。
㈢系爭107年復聘決議係針對「潘師持有非法藥物」；系爭停聘
至緩起訴期滿再議決議係針對「潘師施用第二級毒品」，兩者係因不同事由作成之決定，若按原判決認定「被告本應依該決議作成回復聘任原告之處分」，則上訴人於107年4月16日以被上訴人施用第二級毒品決議「停聘至緩起訴期滿再議」後，須先對被上訴人「復聘」，同時予以停聘，不僅係多餘且無效果之行政行為，何以依法應如此贅為行政處分，原判決未明示其依據，核屬判決不適用法規之違法。又原判決對於108年7月24日復議程序認定「此等復議重啟審議之標的，僅及於教評會先前多次作成的停聘決議」，俱未說明復議程序效力何以不及於系爭107年復聘決議之理由及依據，核屬判決不備理由之違法。原判決既認系爭停聘至緩起訴期滿再議決議與系爭107年復聘決議係依據不同事由之二個決定，則縱依原判決認定「此等復議重啟審議之標的，僅及於教評會先前多次作成的停聘決議」，系爭107年復聘決議之對內拘束力本不及被上訴人施用第二級毒品之事實及所據作成之決定，教評會另以施用第二級毒品為基礎事實而作成之系爭停聘至緩起訴期滿再議決議，既非就同一事實重複再為決定，何須再以「復議程序重啟審議」，是原判決認系爭停聘至緩起訴期滿再議決議係違背正當法律程序，顯有判決不備理由、理由矛盾及判決不適用法規之違法。況教評會既已作成「緩起訴期滿後再議」之決定，已表明後續會再另作其他決定，且並非最終決定。但凡停聘處分之後本即有「復聘」或「解聘」存在，何須再經復議程序重啟審議，原判決未據理由即為認定，核有不適用法規及判決不備理由之違法。
㈣本件是否應適用內政部制定之會議規範本有疑義，上訴人於
原審110年9月28日行政言詞辯論意旨狀主張「三、（一）……內政部制定之會議規範非屬法規命令，無拘束被告之效果……」並引用相關見解為據，原判決俱未說明理由，即認定「須由教評會參照內政部頒布之會議規範第78條、第79條所定復議動議的正當程序」，顯有判決不備理由之違法。況教評會107年4月16日決議係針對被上訴人「施用」第二級毒品所為之決定，與107年1月19日決議係針對被上訴人「持有」第二級毒品獲緩起訴處分所為之決定，事由不同，縱依會議規範第78條規定，上訴人就不同原因事實所為不同決定，並無違反正當法律程序等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於第一審之訴。
五、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠教師法初於84年立法通過。依立法資料所載，在草案經教育
部函請銓敘部表示意見時，銓敘部為求慎重，認有必要聲請大法官就教師與公務員間之關係加以解釋釐清，乃提出釋憲聲請（立法院公報第81卷第71期第285、286頁），因而司法院作成釋字第308號解釋：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。」理由書並指明：「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同…」即確立我國公立學校，不論其為國小、國中、高中或大專院校，與教師之間存在聘任關係，嗣教師法即遵此旨而立法（按教師法嗣後迭經修正，最近一次於108年6月5日全文修正通過，並於109年6月30日施行，惟關於教師聘任制度之框架並未改變，茲本件所為法理論述，仍援引本件行為時法，先予說明）。於聘任關係上，依教師獲聘資格及聘期長短，分為初聘、續聘、長期聘任（行為時教師法第11條至第13條參照）。又基於教育在使學生智能開啟、身心健全以適性揚才，為國家治理及進步之根本，對於受聘擔任教職之教師，自有專業及倫理上之要求，以實現教育之目的，行為時教師法第四章即梗概規定教師與學校間應有之權利義務關係，作為教師聘約內容之原則條款，教師於受聘後，自應依所約定權利義務，履行其受聘後之義務並享有其權利。如於受聘期間，教師發生嚴重事由已足認其不具教師適任性，有使其終局或暫時退場之必要，自應先予解消、變更聘約關係。惟憲法第165條規定：「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」為落實對於教育工作者生活上之保障，如校方有意解消、變更雙方之聘約關係，此原非教師所得預料致影響其工作權及財產權，自應依嚴謹之程序為之，以防止輕率侵害教師權益，因而行為時教師法第14條及第14條之1明定解聘、停聘、不續聘等3種情形之原因及程序；此3種情形及其法律效果於行為時教師法施行細則第16條有明文定義，其中第1款為「解聘：指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，終止聘約。」第2款為「停聘：指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，停止聘約之執行。」。綜觀以上教師法已將教師與學校間之聘約關係為框架性之規定，可知聘約應係本於教師之應聘及學校審查通過後予以聘任之意思合致而生；聘期中聘約關係之改變、消滅，除依合意外，另有前述行為時教師法第14條第1項各款法定事由發生時，得由校方予以解聘或停聘。參諸近期憲法法庭111年憲判字第11號判決於理由中闡示：「大學聘用教師之自主權既受大學自治之保障，是各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。關於教師不續聘之程序及要件等規範內容，應屬聘約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示」之旨，雖僅就大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟教師法既已框立教師與公立學校間之法律關係，公立國民中學與教師間具有聘約關係，與公立大學及其教師間之基礎法律關係，並無二致。故在同一體系脈絡下，上開憲法法庭判決所持見解，係由聘任契約關係而開展，則於公立國民中學解聘、停聘其教師時，亦應本於前揭憲法法庭判決意旨，同在契約法理下進行解釋，以當事人之意思表示為決定契約法律關係之因素，認解聘或停聘均為契約一造之學校，向為教師之他方為一定之意思表示。依前揭行為時教師法施行細則第16條之明文定義，解聘即終止聘約之意思表示，為終止權之行使；停聘則為在聘約存續期間停止聘約之執行，並依行為時教師法第14條之2規定，於停聘原因消滅後雙方可以合意回復未屆期之聘約關係。凡此，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比，從而，本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議定性解聘、停聘為行政處分之見解，應予變更。
㈡另外，當教師發生行為時教師法第14條第1項第13款所規定「
行為違反相關法令，經有關機關查證屬實」之情事，並經教評會議決解聘時，同條第2項尚規定，應併審酌情節輕重，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。關於此在一定期間不得聘任教師決定之性質及職權機關，依本院110年度上字第19號有關教師與公立大學間之同類案件受理庭依大法庭提案程序提具徵詢書，徵詢他庭意見獲覆各庭同意所採意見而得一致之見解，認其性質「具有剝奪教師受聘於全國其他各級學校之職業選擇自由而影響其工作權之效力，已非教師與原聘任學校間之聘任契約法律關係範圍內事項，核為單方具有規制效力之行政處分」，「又其中應經學校教評會於解聘事件中併同議決1年至4年不得聘任為教師之程序，乃基於學校對該解聘事實情節最熟知之考量，惟學校於教評會議決後仍應將議決報請主管教育行政機關核准，其旨即因此已非單純屬於原學校與其聘任教師間之聘任法律關係，而是使教師於一定期間內全面退出教師職場，限制教師工作權之重大事項，故賦予主管教育行政機關統籌對學校之議決為實質審查以作成最終決定之權責。是以，主管教育行政機關依教師法第14條第2項規定對公立大學教評會議決教師於一定期間不得聘任為教師之核准，始對該教師產生於一定期間內不得聘任為教師之規制效果。從而，公立大學將教育部對此作成之核准決定轉知教師知悉，教師對該1年不得聘任為教師之處分，循序提起行政訴訟，應以核准之主管教育行政機關教育部為被告」。本件關於1年不得聘任處分與該案為同類爭議，雖係存在於公立國民中學與教師之間，惟法理與公立大學與教師之間並無不同，自得遵照前揭已經本院統一之見解，以上訴人之教育主管機關北市教育局，方為本件關於1年不得聘用處分之作成機關。
㈢查被上訴人初因持有毒品，於106年8月8日12時55分許，在臺
北市○○區○○路000號前為警查獲，上訴人教評會迅即作成106年停聘決議，以其有行為時教師法第14條第1項第13款規定「行為違反相關法令，經有關機關查證屬實」之情事，予以停聘，經上訴人發函送達停聘之意思表示予被上訴人。嗣被上訴人前述持有毒品之犯行，經臺北地檢署偵查結果認定其犯行，分別為106年7月底於臺北市萬華區自友人處收受含有四氯大麻粉成分之植株1袋而持有毒品，及於106年8月5日晚間在臺北市○○○某三溫暖內吸食安非他命而施用毒品，而分別以106年度偵字第24748號、106年度毒偵字第3275號緩起訴處分書為緩起訴，緩起訴期間各為1年、2年，各計至108年1月16日、109年1月10日屆滿。被上訴人據以於107年1月15日向上訴人申請回復聘任，經教評會於同月19日作成系爭107年復聘決議。惟報經北市教育局知悉後，北市教育局函復表示，被上訴人所涉乃持有及施用非法藥物，而非僅持有非法藥物，進而要求上訴人重新審慎處理被上訴人之回復聘任申請案。上訴人乃於107年4月16日召開教評會決議，獨就被上訴人施用毒品違反法令行為部分，依行為時教師法第14條第1項第13款規定，作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議，並通知被上訴人。事後，上訴人將此決議報知北市教育局後，北市教育局又屢次以107年5月8日函、107年7月25日留有公務電話紀錄的電話、107年10月18日函、108年6月27日函等，要求上訴人審慎重行審議，上訴人迄108年7月24日始提請教評會委員審議，教評會委員方依會議規範第78條規定以「情勢變更」為由，提請教評會於108年9月18日就被上訴人停聘案復議，經其他委員附議後，重啟審議程序，並於同年月27日作成系爭解聘及1年不得聘任之決議，上訴人報經北市教育局核准後，即將解聘通知及1年不得聘任處分送達被上訴人。被上訴人不服，遂按當時實務見解以所收受之內容悉為行政處分，循序提起撤銷型態之申訴、再申訴及訴訟等事實，為原審所確定，核與卷內資料相符，本院自得採為裁判之基礎。從而可知，上訴人教評會先以持有毒品之犯行作成106年停聘決議，經上訴人送達被上訴人而發生停止聘約執行之效果；雖嗣後被上訴人提出回復執行聘約之申請，經上訴人教評會作成系爭107年復聘決議，惟上訴人並未向被上訴人送達表示回復同意其申請而予以回復聘約，故原已停止執行之聘約，仍在停止中。嗣後經北市教育局函復提醒，被上訴人尚涉施用毒品之犯行，上訴人始召開教評會，就被上訴人施用毒品犯行部分，以相同之要件該當行為時教師法第14條第1項第13款規定，作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議，並將此意思送達被上訴人。亦即上訴人就已停止執行但未消滅之聘約，進一步以不同於持有毒品而係以施用毒品之事實，決議停聘至緩起訴期滿之109年1月10日，則聘約自106年送達停聘之意思後至109年1月10日，均處於停止執行之狀態。嗣後上訴人在北市教育局三令五申後，始於108年9月18日召開教評會，先依會議規範由教評會委員就被上訴人停聘案復議，經其他委員附議後，重啟審議程序，認被上訴人持有及施用毒品之犯行業經偵查終結為緩起訴處分，合致行為時教師法第14條第1項第13款所規定「行為違反相關法令，經有關機關查證屬實」之情事，並依同條第2項後段規定，於同年月27日作成系爭解聘及1年不得聘任之決議，並通知被上訴人。被上訴人雖以撤銷行政處分之型態提出行政救濟，實則爭點在上訴人以解聘通知行使終止權使聘約關係向後消滅，其終止權之行使是否合法？及1年不得聘任處分之合法性，茲分述之：⒈以解聘通知行使聘約終止權是否合法：
⑴經核，系爭解聘決議係由合法組成之上訴人教評會，並
依會議規範之復議、附議程序先就被上訴人停聘案重啟評議而作成。是此重啟審議者，乃對被上訴人所涉持有及施用毒品犯行，是否足使其終局自上訴人校園退場之重為評價。而此一決議所憑事實及所踐行之程序並無錯誤、違法，其判斷結果亦合於一般教育領域對於教師行止品操之要求標準，自無違誤。雖上訴人教評會前曾就被上訴人申請回復聘約，作成系爭107年復聘決議，惟依行為時教師法第14條之2第1項規定「教師俟停聘原因消滅並經服務學校教師評審委員會審查通過後，回復其聘任關係」之意旨，此一決議係基於106年停聘決議之原因即被上訴人持有毒品罪嫌為警查獲，已經偵查終結認定犯行，因認停職原因消滅而來，與被上訴人施用毒品一節無涉。又上訴人並未向被上訴人送達此一決議所形成之同意意思，故聘約仍在停止中。嗣後上訴人教評會另基於被上訴人涉及施用毒品犯行，而作成系爭停聘至緩起訴期滿再議之決議，並對被上訴人送達此一意思而生效，此時上訴人已無從依系爭107年復聘決議之旨，向被上訴人表示同意其回復聘約之申請。從而，縱認前經上訴人教評會形成應予回復聘約之決議，上訴人無不為同意之裁量餘地，乃竟未表示同意而有所違誤，所涉者為上訴人消極不為同意之表意，對被上訴人因而發生之損害應予賠償之契約責任而已，究不致因而否定上訴人教評會依法仍有對於被上訴人之行為重為終局評價之職權。則上訴人基於此一合法決議，將解聘之意思向被上訴人送達，自生合法終止聘約之法律效果（參照行政程序法第149條準用民法相關規定；復依民法第263條規定準用同法第258條第1項規定，終止契約之行使應向他方當事人以意思表示為之）。
⑵原審援引本院108年度判字第485號判決所持之法律意見
，論述上訴人教評會曾因被上訴人持系爭緩起訴處分書申請回復聘約，而審議作成系爭107年復聘決議，對教評會或上訴人而言，均有其拘束力，上訴人本應依該決議作成回復聘任被上訴人之處分，否則教評會應經法定復議之正當程序重啟審議，方得另行作成與系爭107年復聘決議不相容的其他決議。乃上訴人教評會卻於107年4月16日重新召開，未經復議程序重啟審議，就以施用毒品之事由作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議；嗣後雖另經108年7月24日復議程序重啟審議，惟亦不及於被上訴人申請回復聘約案，因認上訴人教評會作成系爭停聘至緩起訴期滿再議決議，及嗣又作成系爭解聘之決議，均已違背正當行政程序而屬違法云云。惟查本院108年度判字第485號判決所審究之事實，係教師犯罪經法院判刑並宣告緩刑確定後，向學校申請回復聘約，該案學校教評會決議同意，並另決議對教師經判刑確定之犯行，不予以解聘、不續聘；嗣後報經主管機關回函促其重新審議多次，最終作成解聘教師之決定。本院前開判決所持之法律意見為「教評會對於解聘或不續聘案一旦決議未通過，校長即應依教評會之決議對外發布，即使教評會本身，如未經法律許可之正當程序及條件重啟決議程序，亦不得撤銷前決議，否則於法有違。茲上訴人校教評會並未制定會議規範，則關於重啟決議程序可參考內政部製作之『會議規範』第78條、第79條有關復議之規定。若教評會就已經表決之議案，未循復議動議程序任意重新召開校教評會而作成新決議，進而否定前決議者，當屬違反正當程序。」即本判決所指明者，乃就經表決之同一議案應踐行復議動議程序始得重啟。經核本件系爭解聘決議所由之教評會審議，係針對被上訴人持有毒品，及施用毒品之犯行，重為評價是否足使其終局自上訴人校園退場，而非對被上訴人107年申請回復聘約案重為審議，故所重啟者即106年停聘決議、系爭停聘至緩起訴期滿再議決議所由之議案。原審既已經認定上訴人教評會業已經復議動議而重啟，始作成系爭解聘決議，則此決議有何違反正當行政程序；乃原審又指摘上訴人教評會尚應就系爭107年復聘決議之議案進行復議動議，卻疏漏未為而有違誤云云，即係誤解本院108年度判字第485號判決意旨，並有未予斟酌系爭停聘至緩起訴期滿再議決議所依據之事實，為被上訴人施用毒品之犯行，與被上訴人申請回復聘約一節無關之確定事實，而有判決適用行為時教師法第14條第1項第13款之不當。則上訴意旨指摘原判決為違背法令，即屬有據，應可成立。⒉1年不得聘任處分部分
⑴因主管教育行政機關依行為時教師法第14條第2項規定對
公立中學教評會議決教師於一定期間不得聘任為教師之核准，始對該教師產生於一定期間內不得聘任為教師之規制效果，而屬主管教育行政機關之行政處分，業如前述。是以，公立中學將教育部對此作成之核准決定轉知教師知悉，教師對該1年不得聘任為教師之處分，循序提起行政訴訟，應以核准之主管教育行政機關之北市教育局為被告。從而，本件被上訴人不服北市教育局108年10月16日函核准其1年不得聘任為教師之行政處分，以上訴人為被告提起撤銷上開行政處分，自屬被告不適格，原審未及依行政訴訟法第107條第2項規定向被上訴人闡明使其補正北市教育局為被告，並曉諭被上訴人就此部分撤銷之標的為適當之聲明，而仍依被上訴人之聲明及所列被告為判決，自有違誤。
⑵再依行為時教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第3
3條等規定，教師不服主管教育行政機關對其個人之措施，選擇循申訴、再申訴程序救濟而不服再申訴結果時，毋庸向行政院提起訴願，即得直接提起行政訴訟。又依被上訴人提起再申訴時之教師申訴評議委員會組織及評議準則第9條第1項第4款規定，被上訴人不服北市教育局108年10月16日函准其所受議決1年不得聘任為教師之行政處分，既已於提起本件行政訴訟前向臺北市市申評會提起申訴，經駁回後，又再向中央主管機關教育部之部申評會提出再申訴，應認被上訴人就該行政處分業已踐行起訴前之先行程序，併此敘明。㈣綜上，系爭解聘決議並無違誤，復經上訴人合法送達於被上
訴人，已生終止聘約之法效。雖原判決以解聘通知為行政處分，並認其系爭解聘決議之作成違反正當行政程序云云，而予以撤銷，惟原判決既有前述判決違背法令之處，自無以維持，應予廢棄。雖被上訴人也以解聘通知為行政處分請求予以撤銷，原審有未及循前揭憲法法庭判決之意旨判斷本件屬契約關係之爭議，未予被上訴人變更適當之訴訟類型及聲明之機會，惟依行政訴訟法第259條第1款規定：「經廢棄原判決而有下列各款情形之一者，最高行政法院應就該事件自為判決：一、因基於確定之事實或依法得斟酌之事實，不適用法規或適用不當廢棄原判決，而事件已可依該事實為裁判。」本件經審酌前揭原判決已確定之事實，可資判斷兩造間之聘約關係已經合法終止，業經本院詳述於前，故縱將原判決廢棄發回原審供兩造依聘約法律關係進行訴訟，亦無從推翻此一認定，上訴人請求予以廢棄並判決駁回被上訴人於第一審關於此部分之訴，即有理由。爰就此部分自為判決，將被上訴人於第一審請求撤銷申訴決定、再申訴決定及解聘通知之訴，予以駁回。另經北市教育局108年10月16日函核准之1年不得聘任處分部分，因有待闡明正確訴訟類型、補正適格被告及為正確訴之聲明，自有由原審另為審認之必要。上訴意旨雖未及此，原判決就此部分既有可議，仍應以上訴為有理由，爰將原判決關於系爭1年不得聘任處分之部分予以廢棄，發回原審另為妥適之裁判。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第104條、民事訴訟法第78條，判決如主文。中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 惠 瑜法官 林 玫 君法官 鍾 啟 煒法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
書記官 高 玉 潔